中期财政规划的难点问题研究

唐金倍　苏志诚

中期财政规划的难点问题研究

唐金倍苏志诚

内容提要：本文简要评述中期财政规划编制在我国的推动情况，结合福建省自身的探索经历和体会，借鉴国内外的经验和教训，指出我国中期财政规划编制面临的主要难点问题，侧重从制度的角度分析其原因，并提出若干对策建议。

财政规划预算改革政府间财政关系制度预期

一、中期财政规划的必要性

2015年正式实施的《中华人民共和国预算法》明确规定，要建立跨年度预算平衡机制。中期财政规划是跨年度预算平衡机制的组成部分，是加快建立现代财政制度、改进预算管理的重要举措。

（一）实施中期财政规划的意义

实施中期财政规划，对提高预算资金的使用效率和实现财政可持续发展具有重要的意义。一是有利于发挥逆周期财政调节功能。可以保持规划与财政政策的一致性，使财政预算管理与政府规划相互衔接，从而提高公共资源配置效率。二是有利于增强财政预算的前瞻性。可以统筹安排各项财政资源，规范政府预算行为，有效防控财政风险，从而保证财政持续稳定发展。三是有利于保持宏观经济的稳定。可以体现动态预算的客观要求，从而提高预算编制的科学化水平和国家治理能力。

（二）现行年度预算的主要问题

近年来，随着我国经济社会发展阶段的变化，现行的年度预算缺陷更加突出，预算调整、预算超收、年终突击花钱、结转结余资金较多、资金使用效率低下等问题日益严重。主要原因，一是预算控制方式不够科学。以年度收支平衡为目标的预算控制方式偏重收入，容易导致顺周期调节。二是预算与政府规划结合不够紧密。编制按年定事，临时性和随意性较大，预算资金安排缺乏前瞻性和可持续性。三是预算决策与公共政策衔接不紧密。现行的年度预算由于不能满足宏观经济良性运行的要求，各项财政政策的协调统一性差，存在财政支出决策短期化现象①杨志勇：《我国中期财政规划改革：基本方向与主要问题》，中国财政，2014（11）.。四是预算管理不够完善。现行的年度预算编制时间较短，许多项目缺乏充分科学的论证，导致年初到位率偏低，执行进度不均衡，降低了财政资金使用效益。五是支出结构不尽合理。部门对地方政府财政支出活动过多干预，重点支出同财政收支增幅或生产总值挂钩，由于各地的经济发展水平不一，导致支出政策的碎片化，影响地方基本公共服务均等化。

目前，我国经济进入新常态，财政收入从连续多年高速增长转变为中低速增长，财政收支运行矛盾加剧，赤字和债务风险积聚，可持续发展面临严峻挑战。

（三）我国中期财政规划的推动情况

我国中长期视角的财政预算编制工作，实际上在四十多年前就已开始进行。1998年为应对亚洲金融危机的不利影响，加强财政管理工作的前瞻性，防范财政风险，财政部编制了“1998-2002年国家财政发展计划”和“2004-2007年国家财政滚动发展计划”，并组织一些省市县财政试点，编制三年滚动计划。由于缺乏完整的中期财政规划管理制度，预算调整频繁、执行进度不平衡等现象依旧存在，仍然无法充分发挥预算管理对经济社会发展可持续的推动作用。

2003年，按照财政部《关于编制2004-2006年财政发展滚动计划的通知》，福建省财政厅将“2004-2006年财政发展滚动计划”的编制工作，也与其他部分省市一样进行了“三年滚动计划”的初步研究。在总结评价福建省“十五”经济发展规划前两年执行情况的基础上，客观分析宏观经济走势对财政发展的影响，科学预测2004～2006年福建省财政收支主要指标，重点是分析当时财政收支中存在的政策问题，包括财政收入制度存在的问题、财政支出政策存在的问题。还选择了经常性支出和资本性支出两个专题进行研究，即“2004-2006年福建省财政社会保障支出趋势分析”和“关于政府债务管理研究”两个专题，详细地分析了社会保障支出和债务风险的问题，以期在中长期视野下加以解决。那次的初步探索，虽然对改进预算编制的实际影响十分有限，但也增加了感性认识，特别是在收入预测方面所作的有益探索，为将来引入中期财政规划及滚动预算，积累了若干经验，奠定了部分基础。当时的收入预测，经后期实践验证，前三年是相对准确的。在当时财力规模水平的制约下，课题组通过模拟分析，试图以压缩人员支出、公用支出的方式，增加项目支出或经济建设支出，结果发现全省一般公共预算支出结构调整的空间很小。当时设想结构调整的办法，如经常性支出和发展性支出，只按不低于全国平均或者东部地区平均水平。但理论分析模拟和后期实际运行结果是一致的，均不理想。福建省财政的可持续发展问题，主要是中央对地方的政府间财政关系稳定性不足引起的。近几年，福建省财政支出水平偏低，省级财政调控能力低，县级年度预算基本支出的困难面相对较大，按财政供养人口计算的人均财政支出，在全国倒数20个县中，福建省就占了1/5。国内有些专家学者将中央专项转移支付规模太大作为政府间纵向财力分配存在矛盾的主要问题来谈。实际上，即使压缩中央专项转移支付，增加一般性转移支付后，某些边缘地区财力紧张的状况仍可能难以得到改善。福建省财政困难不纯粹是地方的问题，主要原因还在于中央设计的转移支付激励约束机制存在盲区。深层的原因还在于中央与地方政府间事权与财权存在不匹配的问题。因此，以新一轮财政体制改革为契机，转变预算管理方式，启动建立中期财政规划，还要完善政府间财政关系，特别是健全中央转移支付激励约束机制，并配套其他的制度。

（四）中期财政规划编制的新动向

十八届三中全会《关于全面深化改革若干重大问题的决定》，对深化财税体制改革进行了部署，提出预算审核的重点由平衡状态、赤字规模向支出预算和政策拓展，建立跨年度预算平衡机制。2015年初，国务院《关于实行中期财政规划管理的意见》（以下简称《意见》）出台，标志着中期财政规划从研究和准备阶段进入实施阶段，并且相关配套实施也陆续推出。按照国务院的《意见》，各地省政府也纷纷制定和出台了《关于实行中期财政规划管理的实施意见》。福建省与其他地方一样，将“启动中期财政规划管理”列为2015年深化财税体制改革的重点任务，省级正式启动“2016～2018年中期财政规划”编制工作。

二、中期财政规划编制的主要难点

中期财政规划能否发挥预期的良好作用，技术性是关键，制度性是根本。目前，我国实行中期财政规划编制还面临多种障碍，包括认识与理念、体制与机制、法律与法规、技术与措施等。尤其是制度性障碍，可能成为预算管理改革向纵深推进的根本性掣肘。

（一）周期平衡的理念未形成

作为一种先进的预算管理理念，中期视角配置财政资源的方法，已为130多个国家所采用。但各国实践和认识的多样化，显示了中期财政支出框架追求的目标不尽相同。从发达国家在中期预算应用目标的经验看，主要是强化政府财政的纪律性、防范未来财政风险、维持财政政策可持续性、保证战略的优先性以及提升政府治理的透明度。从目前我国建立中期财政规划的核心目的看，主要是提高财政发展的可持续性。我国中期财政规划能否顺利实施，还要注意到三个不一致周期的影响，政治周期、经济周期和规划周期。一是政治周期是对预算周期影响最大的潜在因素。政治周期，是指地方党政主要领导任职一届为五年。从我国首次将可持续发展战略纳入经济和社会发展长远规划距今已有二十余年，然而在各方利益影响下，真正的可持续发展方式并未形成。不够科学合理的政绩考核指标体系，往往导致地方政府注重经济数量增长，为追求单一的经济绩效而纵容了对资源的不合理使用。地方党政领导往往出现新官不理旧账，一个领导一个规划的现象。二是西方国家以中期预算应对金融周期尚未有成功经验。从经济周期看，西方国家的经济危机实际是由金融周期造成的。各国政府在经济危机的时候都按照凯恩斯理论，通过刺激经济的政策来对抗周期以减少冲击避免“硬着陆”。中期财政规划的主要思想虽然是从西方引进的，但西方国家应对金融周期至今都还没有完全成功的经验。三是我国各类规划缺乏正确的预算管理理念与认识。从规划周期看，为配合政府五年经济与社会发展规划，财政部门也制定相应的财政五年发展规划，但总量约束机制却相对薄弱，如今编制三年滚动规划正是为弥补这一缺陷。财政五年发展规划与财政三年滚动规划，前者侧重对政府经济与社会发展规划的支持配合，后者侧重对各类规划的总量约束。我国财政三年与五年的两个规划，在目标上如何更细更紧密地衔接，显然还有值得进一步研究的地方。我国各类规划的目标不尽统一，反映出一些类别的规划缺乏正确的预算管理理念与认识，在执行过程中就有可能偏离预期，也给绩效评价造成困难。

（二）转移支付可预期性不足

我国分税制以后，中央财政建立了以有限税种考核地方财政收入能力的一系列指标，配套按地理区位为主要依据的分档补助办法，逐步强化中央转移支付的激励相容机制，体现在转移支付的增量调节上。但调整的办法存在不够科学和稳定的因素，地方对中央转移支付的增量调节难以预期，导致制度的可预期性、稳定性不足，一定程度束缚了地方的发展能力。随着中央调控能力逐步增强，地方对中央转移支付依赖性较大，而中央的转移支付又常以专项资金的形式拨付，增加了地方财政的压力。由此地方出现异化了的两个“依赖性”和“积极性”，即依赖中央补助和土地财政，积极“跑部钱进”和体制外收支。1994年的分税制改革，重点是财权划分，支出责任划分基本沿袭了改革前的格局。中央与地方的事权和财权二者不相匹配，中央财权大，地方支出责任多。2014年中央与地方两级公共财政预算支出占全国财政支出比重，中央为15%左右，而地方为85%左右。中央财政体制的运行效率不高，根本原因是，政府间财权与事权不匹配，事权与支出责任划分不清晰。表现在，一是政府间事权划分随意性较大。中央与地方权责脱节，纵向分配财力法制化程度低，增加了各级政府间博弈机会与谈判成本。二是转移支付不确定因素多。上缴下拨的预算资金流过大，不利于地方因地制宜统筹安排支出；转移支付结构不尽合理，临时性专项转移支付多；评价地方收入能力指标体系内在不合理因素存在自我循环、自我强化的现象，以有限税种评估地方税收努力是以偏概全；加权的平均有效税率偏高，缺乏代表性；平均有效税率预期不确定，给地方优化税收结构带来难度；困难程度系数的主观权重有失公允；分档系数以地理区位为主要依据，压缩了东部省份自主理财空间；由于分档档位太少，与各档边缘地区实际情况不对称，抑制了各档边缘地区财政的发展能力，全国近1/3省份受此影响，而东部地区的分档补助系数最小，处于东部末尾的省份受到的影响在全国最大。三是中央财政对地方政府债务限额管理机制不完善。在体制调节范围内，地方政府既无收入决定权，也无事项决定权，影响地方自主发展能力。由于地方财政收支不平衡，为了促进本地经济社会发展，地方政府不得不积极扩大收支自主权，增加公共预算之外的收入，出现了大量的收费财政、土地财政和融资平台等现象，导致地方政府职能异化、财经秩序紊乱和债务潜在风险。近年来，一些地方政府出售土地换得当期发展利益，融资平台变相举债花样翻新，使许多地方政府债务游离于财政预算管理和人大的监督范围之外，财政却有承担兜底责任之虞。2014年《国务院关于加强地方政府性债务管理意见》颁发后，发行债券成为地方政府的主要融资渠道，地方政府债券分为置换债券和新增债券。2015年12月21日，财政部《关于对地方政府债务实行限额管理的实施意见》明确，对地方政府的存量和新增债务实行限额管理，采取向地方下达债券额度的方式。但每年下达债券额度的依据和标准目前尚不清晰，给地方债务进行统筹安排又增加了一个不确定性因素，增加了地方编制中期财政规划的难度，不利于经济社会的可持续发展。

（三）政府部门利益相对固化

从2000年开始，部门预算已经成为我国政府预算编制的主要模式，“先有预算，后有支出”的预算管理理念逐渐成为共识，但“重分配、轻管理”和“重资金、轻绩效”的观念与现象仍然存在，与建立现代财政制度的要求还存在较大的差距。一是财政资源分配僵化。在至下而上的部门预算编制的程序中，部门预算存在惯性，倾向于以先前的配置格局为基础制定预算。原因既有“基数+增长”的预算模式，也有法定和重点支出挂钩机制等的影响。二是部分部门预算项目编制不实。部门与财政两者在预算安排上所追求的目标可能不一致。通常情况下，部门追求的是预算资金本部门最大化，财政追求的是预算资金使用效益的最大化。受利益最大化的驱动，许多部门为了多得到一些“财政蛋糕”，只有尽可能多编多报预算，产生政府全局与部门局部利益矛盾，而且收支矛盾向财政预算部门集中。部门具有专业和管理的优势，由于信息不对称，部门的预算安排容易出现逆向选择和道德风险。而财政无法全面掌握部门的预算资源、预算需求，很容易在客观上造成以部门的意见为转移的局面，产生有限财政资源与无限支出需求的矛盾。三是部分部门预算编制质量不高。一些部门项目库建设基础薄弱，导致预算编制质量差。表现为项目规划不够具体，对未来财政年度的目标不够清晰，年度间衔接不紧密。还有一些部门以外部环境不确定性强为理由，拖延预算编制改革。也有一些部门从自身利益出发，采取选择性的行为，存在制度实用主义现象。财政预算编制和控制方式选择不合理，又可能导致资金使用部门的积极性不高，被动应付。

（四）基础性配套制度不健全

中期财政规划还缺乏配套的基础性制度保障。基础性配套制度不健全，是影响我国中期财政规划编制质量的重要因素。

1.项目库建设滞后。自2009年全面启动标准体系建设以来，我国项目支出定额标准体系建设取得积极进展，在规范财政预算管理、提高财政资金分配效益等方面发挥了重要作用。但是，与改革新形势相比，项目支出预算管理还存在一些不相适应的地方。一是项目标准体系尚未建立健全。项目支出预算管理与部门职能衔接不够，缺乏科学合理的立项和分类标准，存在交叉重叠现象，项目数量多但重点不突出。二是标准的支撑功能不强。建标用标的理念尚不深入；项目标准化程度较低、大量项目还无标准可依，项目多标准少的矛盾依然突出；标准建设工作机制不顺畅，预算管理和控制方式不科学；标准与预算编制和管理尚未有机融合，影响项目滚动预算的分解落实。三是项目预算与政府宏观政策联系不紧密。预算决策机制不完善，项目预算编制缺少前瞻性，重分轻管现象较为普遍；项目支出的绩效目标定位不准确，绩效管理和预算评审不到位，预算透明度有待提高等。

2.会计核算基础不完善。2015年10月10日财政部印发《财政总预算会计制度》，明确财政总预算会计的核算一般采用收付实现制。我国现行政府财政报告主要实行以收付实现制为基础的决算报告制度，还不能科学、全面、准确反映政府资产负债和成本费用，难以满足建立现代财政制度、促进财政长期可持续发展和推进国家治理现代化的要求。主要原因是，权责发生制尚未在政府预算会计中全面推行，导致财政数据统计不全、财务信息不透明。一是政府收支分类科目尚不健全。全口径预算要求全面反映我国的财政收支状况，但目前尚未完全反映四本预算的财政资金运动的信息，以及与资金运动相关的非财务信息，致使中期财政规划面临决策依据不完整。二是财政负债核算的范围不全面。收付实现制只核算当期显性负债，大量的隐性负债游离于政府会计的核算之外，不利于强化政府资产管理、降低行政成本、提升运行效率、有效防范财政风险。三是财政负债信息的披露不完整。收付实现制只是反映当期的财政资源，而无法全面反映政府公共资源存量。对隐性负债风险和或有负债的状况无法做出客观评价，既不利于政府部门的长期决策，也给财政安全运行造成负面影响。

三、若干思考和政策建议

我国深化改革的目标是推进国家治理体系和治理能力现代化。预算制度的改进，是我国建立现代财政制度重要的一环，既不是为解一时之弊，也难以孤军突进，还需要有相关制度性配套条件。增强制度的可预期性和稳定性，调动地方和部门的积极性，对完善国家治理体系具有更为重要的意义。因此，要按照十八届三中全会的要求，从建立现代财政制度，提高国家治理现代化能力的高度上，改进预算编制方式。以更加科学、合理和规范的方式，保护和增强地方财政发展能力，建立健全激发地方和部门内在动力的体制机制，促进经济社会可持续发展。

（一）把握中期财政规划的实质

根据国务院的《意见》，中期财政规划的定义，是在科学预判未来三年财政收支情况的基础上，合理确定财政收支政策和重大项目资金安排，逐年滚动管理，实现规划期内跨年度平衡的预算收支框架。中期财政规划的目的，是加强政府对财政资源的统筹调节，协调好长远利益与当前利益，使预算编制真正体现客观需要和全局利益。中期财政规划的核心，是规划期的支出限额，即通过对规划期预算支出的安排实行总量约束，有效控制预算部门不断增长的财政支出需求，增强财政政策的前瞻性和财政可持续性。中期财政规划的作用，在于对规划期的年度预算起指导和引导作用，整合由上而下的确定资源总量和由下而上的确定部门项目。中期财政规划与年度预算最大的区别，是预算平衡的时间跨度，由一个财政年度扩展到多个财政年度。中期财政规划的性质，是中期预算的过渡形态，而不是一个法律意义上的多年期预算拨款方案。中期财政规划的实质，是预算管理理念的创新和预算管理方式的突破。表面上看是年度预算的延长，实际上是通过对项目库滚动管理①民革上海市委：《上海市关于建立健全中期预算管理制度的建议》，2015-07-01，http：//shszx.eastday.com/node2/ node5368/node5376/node5388/u1ai94906.html。，以时间换空间和效率。也就是，政府年度预算平衡所遇到的纵向与横向等诸多矛盾，要通过建立跨年度机制来化解。政府预算是由政府制定的、经法定程序审核通过并予以实施的政府收支计划。预算编制是预算决策和控制功能发挥的重要载体，预算管理办法的改变，必然会涉及政府间、部门间的一些权力责任及利益的调整。为减小改革可能会遇到各种主客观的阻力，时序上的对接一般都需要采取过渡模式，出台过渡办法，包括实施方案、管理办法、实施细则等。中期财政规划要成为成熟的中期预算模式，既要结合国际经验进行相关配套制度的根本性变革和调整②白彦锋、叶菲：《中期预算：中国模式与国际借鉴》，经济与管理评论，2013（1）。，还要充分考虑适应当前发展阶段的各种条件，采取过渡性措施逐步加以推进。

（二）加快树立中期预算平衡理念

任何时候财政资金都不可能满足所有的项目支出需求，妥善解决收支矛盾是政府财政预算永恒的主题。在一个周期内保持相对的动态平衡，才符合客观实际的需要。推进中期财政规划管理，需要强化规划期的总量约束理念，突破年度的局限，综合考虑项目的跨年度因素。重大项目的实施要有连续性，要实现中期预算平衡可控，就必须要有对中期重大事项的宏观控制能力，也就是要对中长期的重大事项能进行科学论证，得到宏观的、相对准确的预测数据。在跨年度预算平衡机制的引导下，以支出政策确定支出预算，追求中期的预算平衡，在预算收入大于支出预算时，可以结转下年使用，或用于削减财政赤字、化解政府性债务；在预算出现赤字时，不强求全部体现为削减当年支出，而是分年度对预算赤字进行弥补。

（三）进一步规范政府间财政关系

目前，中央和地方财政关系改革的方案还主要是原则性的，可操作的改革目标方案尚未明确。改革难度主要表现在具体方案设计及推进时机的选择上。调动中央和地方两个积极性，让财权、财力与事权之间形成一种平衡，是处理中央和地方财政关系的重要原则。完善中央财税体制机制，特别是保护和激发地方改革和发展能力，增强制度的可预期性和稳定性，化解纵向政府间财力矛盾，应从提高事权与财权匹配度的角度进行探索。一是建立事权和支出责任相适应制度。在转变政府职能、合理界定政府与市场边界的基础上，充分考虑公共事务的受益范围、信息的复杂性和不对称性以及激励相容性，合理划分中央地方事权和支出责任，中央和地方按规定分担支出责任，适度加强中央政府事权和支出责任，减少委托事务，缓解地方支出压力。二是合理配置政府间的财权。在中央适度集中财力以维护社会稳定的基础上，适当赋予地方政府一定的财政自主权，给予地方政府适度的设税权，使地方政府拥有一定的独立财权，在支出分配方面具备更大的自由度，调动地方政府的积极性，使其能够自主地提供本级公共物品和服务，降低对中央转移支付的依赖性。三是完善中央转移支付的激励相容机制。取消按经济区位为主的分档补助政策，消除各档边缘地区财力与增量调节不对称的现状，清除中央转移支付的盲区和死角，建立更加科学合理的地方财政收入能力评估办法。四是完善地方政府债务限额管理机制。进一步规范地方政府的存量和新增债务实行限额管理的具体办法，明确每年下达债券额度的依据和标准。

（四）构建总量平衡限额机制

编制中期财政规划和滚动预算方案，要根据国家经济社会发展政策和宏观调控目标，增强财政政策的前瞻性，建立健全基础性配套制度，提高中期财政规划和滚动预算编制的质量，促进财政可持续发展。

1.科学预测财政收支。科学估算规划期内财政收入和财政支出项目成本。一是科学预测中期财政收入。经济增长处于上升阶段，财政收入增长的预测一般相对准确。但在新常态下，转型期的内生经济增长动力不足，经济下行压力增大，长期积累的深层的结构性矛盾开始显露，各种不确定因素增加，地方财政收入的预测能力将面临更加严峻的考验。因此，要更加注重建立财政收入与经济增长相联系的科学模型，同时做好动态调整和实时跟踪，以取得可信的财政收入预测数据。地方还要提高财政收入质量内涵的针对性，努力实现有效税收达标。通过建立财政收入有效增长机制，优化财政收入结构，使地方财政收入能力的一系列评价指标所涉及的基础性数据，能够正确地反映中央转移支付激励约束机制的要求，积极为地方争取获得更多的中央转移支付创造客观有利的条件。二是科学预测实现中期财政政策目标所需要的财政支出规模。对个人工资性支出，按照标准逐人核定；对公用经费，分类分档按定额和项目编制预算。包括：预测分析财政供养人员各年支出的变动幅度，建立人员支出滚动预算；预测分析机构编制变动、公用支出标准调整等变动幅度，建立正常公用支出滚动预算。由近及远、由粗到细逐年滚动编制支出预算，包括：继续执行现行政策需要的支出和新的政策需要增加的支出。各类支出取消基数加增长的编制方法，按照预算年度所有因素和事项的轻重缓急程度重新测算每一科目和款项的支出需求，实行彻底的零基预算。三是科学论证和合理安排项目支出预算。要统筹当前长远，建立中长期重大事项科学论证的机制，处理好经济建设与民生改善、生态环境保护之间的关系，优化财政资金分配，确保重点支出需要。地方政府在未来几年内要做什么事情，必须充分考虑本级财力发展状况和债务规模。综合考虑本级预算安排、中央专项转移支付、结余结转资金、政府性基金等收入，研究三年规划期内拟实施的支出项目，对各项支出，分类排队，将预算编制到具体项目，实行滚动调整，提高财政支出的前瞻性、有效性和可持续性。

2.建立健全预算决策机制。加强制定政策与编制预算的协调衔接，改进预算管理制度尤为重要。一是统一预算收支管理权。国务院《意见》明确：“强化中期财政规划对年度预算编制的约束，年度预算编制必须在中期财政规划框架下进行”。也就是，凡是涉及财政政策和资金支持的部门、行业规划，都要与中期财政规划相衔接。要统筹部门预算权力的划分，在行政层面进一步强化控制，使预算收支管理权集中统一于财政部门，彻底取消法定挂钩机制以及部门二次分配权。二是健全政府预算体系。推进以部门预算制度改革为中心的预算管理制度改革，完善政府采购、国库集中收付制度、政府收支分类等改革。推进“全口径预算”的政府预算管理，将部门的各种财政性资金、各单位收支全部纳入部门预算编制。三是加强预算分类管理。按照新预算法规定，建立各预算间资金往来渠道规范透明、所有政府收支有机衔接的复式预算体系。对纳入统一预算框架中的所有政府收支合理分类，分别编制若干预算，并根据这些预算的不同特点与性质，规定不同的预算管理制度。

3.增强部门预算编制的积极性。预算流程要充分体现责权对等、相互衔接、相互制衡的内在控制要求，以提高部门的积极性，确保提高财政资金的使用效率。一是促进部门提高预算编制质量。加强政府部门的受托责任，部门自身需要加强预测分析能力，对部门预算进行合理的动态平衡，提高预算编制尤其是项目预算编制的质量。二是强化部门预算的执行管理。预算执行中除救灾等应急支出外，一般不出台增加当年支出的政策。拟出台的增支事项必须与中期财政规划相衔接，制定延续性政策必须统筹考虑多个年度，真正体现中期财政规划对预算的约束作用。三是调动部门预算编制的积极性。中期财政规划的总量控制，主要体现在“宏观控制，微观放开”。预算硬约束与部门自主性矛盾的解决，其中的关键就是规划期的总体额度控制。应充分考虑预算部门的实际情况和合理利益诉求，给予适当自主权，化解“打酱油”与“打醋”等小额余缺资金调剂的矛盾。在不突破预算限额和使用方向的前提下，部门年度预算执行可自行调节余缺，达到总体平衡，实现预算硬约束与部门执行自主性的有机结合，促进提高财政资金的使用效率。四是建立财政存量资金定期清理和盘活机制。对结转超过规定年限，或终止、取消的项目资金，一律收回同级财政总预算统筹安排。

4.推进部门职能业务活动标准化。以部门为核心，建立完善的项目定额标准管理规范，建立跨年度预算平衡机制。一是研制项目定额标准体系。按照共性和特定的项目，建立通用定额标准和专用定额标准，专用定额标准要与通用定额标准相衔接。二是推进项目支出分类管理。充分发挥滚动项目库在中期财政规划管理中基础性的支撑作用，按照项目的持续周期，将项目分为延续项目和非延续项目。为延续项目建立滚动项目库，并分类管理。三是建设项目定额标准管理信息系统。要推进定额标准信息的资源共享，满足预算编制、审核等管理的需要。

5.强化项目支出预算管理。要严格按照部门三年滚动规划进行项目支出预算控制，充分发挥预算的资源配置功能和政策工具作用。一是完善项目生成机制。部门、行业规划确定的项目要与中期财政规划相衔接，加大项目论证、审核力度，将国家宏观政策和部门、行业发展规划落实到具体项目，入库项目必须有充分的立项依据、明确的实施期限、合理的预算需求和绩效目标等，提高政策和规划的可行性。二是做实项目库。纳入中期预算管理的项目类型一般为基本建设项目、设施设备类项目、基本公共服务类项目和其他项目四种类型。申报项目支出预算时，要全面反映项目执行单位、历年预算安排、结转结余资金、绩效评价结果、项目实施方案等情况。列入预算安排的项目必须从项目库中选取。三是优先保障重点项目。项目支出预算要以国家战略发展规划、宏观调控政策为导向，以相关行业、领域中长期发展规划和年度工作重点为依据，结合部门职能和事业发展需要合理安排。强化项目排序，对项目支出采取分类排队、分项审核的办法。

6.完善财政统计和报告制度。政府会计改革在引入权责发生制时应走渐进式改革道路。从特定领域和地方试点试行，先易后难，在不断总结经验和改革的基础上逐步推广权责发生制政府会计的适用范围。政府会计的改革试点，可以先引入修正的收付实现制，采用传统的收付实现制系统和权责发生制并存的制度，以确保政府会计和预算系统正常运行。从立法、人才培养、信息技术等多方面为优化我国政府会计体系奠定基础，逐步建立具有中国特色的政府会计准则体系和权责发生制政府综合财务报告制度。

7.完善监督制衡机制。在明确规定部门预算的基础上，要求部门建立规范的财务制度，健全绩效管理制度，并将绩效评价结果作为完善政策和资金分配的重要依据。一是推进政府预算透明度制度建设。推进预算信息公开，公开的预算信息应规范、清晰，详细程度逐步提高，提升预算的参与度和可预见性。二是进一步完善预算绩效管理制度。完善绩效目标申报、审核、批复机制，健全绩效评价结果反馈、应用、整改机制，促进绩效管理与预算编制、执行、监督有机融合。加强对重点支出项目开展评价，特别要选择与经济社会密切相关的民生支出项目开展评价，并逐步加大选择范围。三是建立健全预算公开的问责机制。改变单一的经济总量考核办法，将资源利用、环境保护、生态文明、民生状态等非经济指标纳入政绩考核中，建立综合分类的考核评价指标体系，将此与领导个人考核挂钩，形成高效的监督激励模式。

作者单位：福建省财政科学研究所

（责任编辑：董丽娟）

Research on Difficulties of M id-term Fiscal Planning

Tang Jinbei Su Zhicheng

This paper briefly reviews the current progress and major difficulties in promotingmid-term fiscal planning in China and the institutional cause of the difficulties.The research is mainly based on practical situation of Fujian Province and experience of China and foreign countries，and puts forward policy suggestions accordingly.

Financial Planning；BudgetReform；Intergovernmental FiscalRelations；Institutional Expected

*本研究报告为2015年全国预算与会计研究会“建立中期财政规划和滚动预算制度难点问题研究——福建省分报告”的阶段性研究成果。