建立中期财政规划和滚动预算制度难点问题研究

安徽省财政科学研究所课题组

建立中期财政规划和滚动预算制度难点问题研究

安徽省财政科学研究所课题组

内容提要：建立中期财政规划和滚动预算制度是国务院和财政部的重要部署，启动编制中期财政规划，标志着中期预算已从研究和准备阶段进入全面实施阶段。作为一项开创性的财政管理工作，要顺利推进并取得预期效果，需要在实践层面上对很多问题进行深入研究。本课题选择进行专题研究，目的是通过深入调研，从理论和实践的结合上分析中期财政规划管理实行初期遇到的困惑和问题，以专题研究报告的形式提出解决这些难点问题的基本思路和对策建议，为深化预算管理制度改革提供决策参考。

中期财政规划滚动预算制度体制机制

十八届三中全会明确要“建立跨年度预算平衡机制”，随后国务院相继出台《国务院关于深化预算管理制度改革的决定》、《关于实行中期财政规划管理的意见》，进一步明确实行中期财政规划管理。

一、建立中期财政规划和滚动预算制度的意义

（一）有利于财政经济持续健康发展

实行中期财政规划管理，强化财政规划对年度预算的约束性，有利于解决影响财政可持续发展的体制机制问题，促进我国财政收支管理的战略性转型，有助于应对经济发展进入新常态和财政收入增幅回落带来的许多新问题，是解决现行财政支出政策“碎片化”、不可持续等问题的良药，能弥补年度财政预算的缺陷，财政资金的安排更有针对性，使用效益会更高。

（二）有利于提高政府和部门工作的前瞻性

中期财政规划是在编制年度预算的基础上，统筹考虑三年本级政府可用财力和支出需求，按照“近详远略”原则同步编制后两年政府及部门收支计划，提前确定三年分年度的收入安排和支出重点；以后年度在中期财政规划的基础上延续编制，第二年预算和后两年收支计划，依次类推，滚动编制。编制中期财政规划，把预算安排的期限从一年扩展到三年，有利于提高政府及部门工作的前瞻性，保障政府重大决策部署落实，实现中长期发展目标。

（三）有利于增强政府宏观经济调控能力

中期财政规划管理通过建立政策、预算、规划之间的紧密联结机制，从长远目标出发统筹考虑规划、预算的关系，加强各年度财政收支的可持续性，从而能够保障经济社会发展的目标、国家经济调控手段的一致性和连贯性。同时，在编制滚动规划过程中，政府可以根据经济社会发展各方面情况的变化，及时对有关经济指标和财政收支指标进行必要的调整，从而保证国家宏观决策和财政政策执行的连续性，保持宏观经济的稳定。

（四）有利于建立跨年度平衡机制

在推进中期财政规划管理过程中，统筹三年滚动的财政收支情况，可以不追求当年实现预算收支平衡。经济上行时，超收收入可冲减赤字或者补充稳定调节基金。当经济下行时，则可通过稳定调节基金弥补财力不足。同时，未来地方政府债务的预决算、发行约束和监管，均可以在中期财政规划内进行。

二、建立中期财政规划和滚动预算制度面临的难题

（一）中期财政政策目标的确定

1.各级政府中期目标的确定问题。我国有国民经济和社会发展五年规划，这是确定中期财政政策目标的基础。但是，国民经济和社会发展五年规划的目标不一定能和中期财政规划确定的目标达成一致，也就无法让两者的实现路径和方法一致。国民经济和社会发展五年规划的目标从国家大的战略方针出发，规定了一些比较宏观的内容，而中期财政规划所涉及的内容比较精细具体，两者存在一些差距。所以要实现各级政府中期目标，迫切需要将国民经济和社会发展五年规划更有针对性地与中期财政规划结合起来。

2.经济增长目标与社会事业发展目标的关系问题。衡量经济稳定的标准有充分就业、物价稳定、经济增长、国际收支平衡，但这些目标在一个时期很难同时达到，为了实现上述这些目标，在积极推进财政政策过程中，还需要重视社会目标的实现问题，在采取各种措施实现经济增长的同时，还要实现社会事业发展的目标，即大力发展民生，不断提升社会福利水平，加快社会发展。

3.中央与地方中期目标的衔接问题。从财政政策目标来看，中央出台的财政政策应该具体明确，尽量避免模糊难以执行的情况。但在部分情况下，为了使出台的财政政策更加符合客观实际，中央也可能会选择一些相对模糊的政策目标，以期缓和中央和地方之间的矛盾。

（二）中期财政收入的评估

1.财政收入预测模型多样化问题。一般来说，财政收入预测模型主要有三类：一是根据宏观经济形势来预测财政收入的回归模型；二是采用灰色关联模型；三是采用财政收入自身数据进行预测的时间序列模型。相对而言，第三类预测方法在应用中受到青睐，尤其是以平滑转移模型为代表的非线性时间序列模型，可以很好地解释经济变量的结构性特征，合理反映经济现实的变化。

2.财政收入预测的工作机制建设问题。财政收入的预测涉及面非常广泛，在科学判断宏观经济形势变化的背景下，根据经济发展的阶段和水平，需要结合当前消费水平和企业发展水平的变化而变化，并在此基础上构造各种税收收入预测模型。要提高财政收入预测的准确性，首先需要建立一支能够胜任收入预测工作的专业队伍，其次是建立收入预测的信息数据平台，最后可以成立专门的独立机构进行收入预测。

3.中央的转移支付对地方收入预计的影响问题。对于欠发达省份来说，财政支出较大程度上依赖于中央的转移支付，且转移支付占财力比重较高。大规模的转移支付是欠发达省份编制中期财政规划的一大难题。专项转移支付项目数量已减少，但今年有的明年不一定再有，难以预测；而一部分专项转移支付压缩调整转入一般性转移支付后，一般性转移支付项目数量大幅增加且杂乱，金额小且相对固定，地方财政既无法统筹安排使用，也给收入预计带来很大不确定性。

（三）中期财政支出的预测

1.政策的不确定性和模糊性问题。由于中期财政规划的时间相对较长，因而可能会存在重大政策的调整，由此给财政支出的预测带来困难。另外，由于中央确定的一些具有较大模糊性的政策，给地方政府预测财政支出带来了困难。

2.财政支出预测模型缺乏问题。由于影响财政支出的因素众多，目前还没有成型的财政支出预测模型可供直接运用。在没有重大政策变化的情况下，由于国家或区域内财政支出的规模有较强的延续性，可以通过财政支出的数据来进行模型化预测。

（四）年度预算与跨年度平衡衔接机制的建立

1.建立预算稳定调节基金问题。预算稳定调节基金主要来源于超收具有储备性质的基金，还包括一般公共预算结余资金、政府性基金预算结转资金规模超过该项基金当年收入30%的部分等，有利于财政政策根据宏观经济形势的变化进行逆周期调节，在一定程度上解决财政超收问题，发挥“以丰补歉，以盈填亏”的蓄水池功能。因此，建立预算稳定调节基金的规范管理和使用约束机制，成为中期财政规划管理的关键问题。

2.预算调节基金的依法管理问题。无论中央还是地方，各级预算稳定调节基金的运作均应建立在法制基础之上，要专门制定相关管理办法，不断提升预算稳定调节基金的法制化水平。各级财政部门可采取行政法规、部门规章等形式，对预算稳定调节基金的筹集、提用、监督等进行细化规范，不断增强预算稳定基金运行的透明度，使其发挥更大作用。

（五）中期财政规划与政府公共政策衔接机制的建立

1.公共政策内容的筛选问题。公共政策规划因其涵盖了大量的政府施政方案，涉及到包括政府部门在内的众多公共部门，且公共政策自身存续时间长短不一，因此必须要筛选和甄别公共政策规划的内容，以使之与中期财政规划在时间上保持一致，这是测算资金供求的前提。

2.厘清公共政策内容中属于政府职能的部分问题。公共政策内容中，可能很多需要国家制定相应的政策来引导市场去实现公共政策目标，其他的政策内容可能需要政府通过安排财政支出来达到公共政策目标。因此，首先要分清政府与市场各自承担的责任，然后通过中期财政规划以实现公共政策目标。

3.界定不同政府层级的责任分担问题。界定公共政策规划中属于不同政府层次、不同属性的公共产品和服务的情形，然后通过不同层级的中期财政规划安排，以实现公共政策目标。

（六）中期财政规划的运行机制与评价体系的构建

1.采取何种难易程度的中期规划问题。根据对年度预算约束的描述程度，国际上，中期财政规划通常有以下几种形式：中期财政框架、中期预算框架、中期绩效框架。中期财政框架侧重预测规划期内收支，中期预算框架侧重规划期内预算收支（尤其是支出）限额，中期绩效框架侧重从绩效角度设定考核与评价规划期内财政收支。

2.中期支出项目库建设问题。从整个中期财政规划制度的内容看，科学合理的支出限额的测定具有核心意义，项目支出安排则构成规划合理性基础，它对规划的滚动实施起制约作用。因此，项目库管理将成为中期财政规划实施的难点之一，项目库的决策安排机制是否符合科学民主、公平公正、讲求绩效的要求成为关键。

3.中期财政规划制定程序问题。世行专家罗伯特·塔利希奥和赵敏建议中国采取“自上而下”的方式确定支出上限，“自下而上”进行预算分配协商，通过财政绩效评估开展监督。在上述过程中，人大要加强对政府预算的审查监督，使预算制定流程公开透明。

（七）中期财政规划的法律地位

从中期财政规划的法律地位定义来看，新《预算法》第12条第2款要求建立跨年度预算平衡机制，这是中期财政规划管理的法律依据。但在现有的法律框架下进行相应的制度设计，仍存在法律地位不够的问题。要充分发挥中期财政规划的功能作用，必须要提升其法律地位，使中期财政规划管理的决策程序、控制方式等做到有法可依。

（八）中期财政规划的决策机制

国际上实行中期预算的国家虽然具体做法不同，但通常包括以下环节：（1）政府提出宏观经济与政策框架；（2）内阁会议审议；（3）支出部门提出预算申请；（4）部门间协调；（5）核心部门审查后形成预算草案；（6）提交立法机关审批。这一决策机制依赖于规划期各年度预算收入和支出的精确评估，然而经济性预测消耗的资源相当高，经济行为的内在不确定性和预测的复杂性使得技术失误在所难免，这些因素是实行中期财政规划管理的一个难题。

三、建立中期财政规划和滚动预算制度的对策建议

（一）建立中期财政规划和滚动预算制度的运行机制

1.科学预测当前财政政策下的财政收支。根据实际经济运行情况，社会情况以及国民经济、社会发展的五年计划的纲要，结合国内外的环境预测分析规划期内经济社会发展情况，科学预测当前财政政策下的财政收支情况，积极研究调整相关财政收支政策。

2.调整完善各项财政收支政策。坚持问题导向研究调整具体的改革政策措施，一是财政收入政策，在中期财政规划的规划期内，按照建立现代财政制度的要求，对各项税收政策、政府性基金、国有资本经营收益、社会保险基金等政策进行相应调整，跟踪分析对收入的影响，积极予以调整完善。二是财政支出政策，在综合考虑当前财政可承受范围内，有针对性地解决当前财政支出政策存在的问题，在制定实施财政扩张支出政策时，更多地采取定向精准发力的方式，同时通过扩大财政赤字的形式予以配合。

3.测算改革后财政收支情况。在财政收支政策改革方案框架下，综合测算中期财政规划在规划期内总量平衡情况、预算稳定调节基金变动情况和地方政府债务变动情况，确保实现一般公共预算在规划期内总量平衡、政府性基金预算和国有资本经营预算当年平衡、社会保险基金分险种收支平衡等要求。

（二）完善中期财政收支预测的评估方法

1.选择中期财政收入的预测方法。一般情况下，财政收入与一国的经济增长存在紧密的联系。但我国正处于经济转型的关键阶段，对经济增速的预测本身就具有不确定性，所以财政收入的预测也具有很大的不确定性。为了提高预测的可靠性，可以用模型方法对财政收入进行预测。

2.选择中期财政支出的预测方法。中期财政支出的预测，要充分考虑公共政策的变化、收入水平的变化、物价水平的变化、项目支出标准额度的变化等众多因素，虽然也可以选择数量模型进行预测，但要进行更大幅度的科学合理的偏差纠正，以尽量反映社会经济变化对财政支出需求的影响。

3.建立科学的财政收支预测机制。建立专门的经济预测和规划部门来指导财政预算工作。在很多国家都有独立的部门来从事财政预算编制工作，比如，日本专门设置财政制度委员会，来编制年度预算，以此确定各项宏观政策方针和具体的调控措施；法国专门设置计划局来负责经济发展规划的编制工作。我国也可以根据自身的实际情况，建立具有我国特色的专门机构。

（三）做好中期财政规划与年度预算、社会经济发展规划的衔接

1.加强对宏观经济和年度预算的分析预测。做到中期财政规划与经济增长周期相适应，与国民经济和社会发展规划纲要及国家宏观调控政策相衔接。重视科学的预算收支预测技术，建立专门的经济预测和规划部门来指导财政预算工作。很多国家都有独立的机构来编制财政预算的总方针。

2.确保政府宏观决策和财政政策执行的一贯性、连续性。在编制中期财政滚动规划过程中，要根据经济社会发展各方面情况的变化，及时对有关经济指标和财政收支指标进行必要的调整，保证政府宏观决策和财政政策执行的一贯性、连续性，从而确保宏观经济的稳定。科学的中期财政规划必然是与经济周期相适应的，我国正处于财政状况持续好转的阶段，同时也面临着经济体制转型和社会发展的多种约束。尤其在面对人口老龄化、劳动力供给下降、资源日趋枯竭等问题影响我国经济发展时更需要财政发挥调控和促进经济平稳增长的作用。

（四）中期财政规划部门管理责权的科学配置

1.重新划分政府之间的事权范围。我国财税体制运行目前存在的问题不少，其最突出的问题就是政府职能界定不够明确、政府间责权划分不够清晰，今后理顺政府间财政体制是做好财政中期规划的基础工作，也是关键所在。

2.科学配置部门的管理责权。合理详细地界定各个公共权力机关、政府与财政部门、财政部门与其他公共部门之间的财政管理责任，有利于提高财政资金配置、使用效益和财政管理活动效率，最终提升中期财政规划管理的执行效率。

（五）注重中期财政规划地方财政风险建设

1.合理控制地方财政收支风险。目前在地方税体系中，营业税已被增值税替代，企业所得税和个人所得税也将加快改革步伐，地方税面临主体税缺失等问题，会进一步削弱地方财力。同时，地方财政支出也存在刚性支出的风险，建立与地方事权相适应的地方税体系已相当迫切，要在理顺各级政府事权和财权的基础上，按照科学方法进一步完善转移支付制度。

2.注意防范地方财政赤字和债务风险。在利用好扩大财政赤字规模激发经济内生动力的同时，要积极控制好财政赤字的使用方式，使财政赤字更多地转化为促进经济发展的资金。要积极有效控制地方政府性债务风险，建立地方政府债务管理责任制，严格执行“谁负债，谁偿债”的偿债主体模式，完善地方政府性债务管理的风险预警机制，让政府性债务能在阳光下运行，使地方性债务公开化和透明化。

（六）强化财政科学管理，提升中期财政规划的有效性

1.完善预算执行绩效评估机制。当前，我国亟需建立完善分行业的预算绩效指标体系和预算绩效评价指标体系。今后，要加快研究建立预算绩效指标体系，使其覆盖所有预算部门和单位、所有财政性资金。

2.推进政府综合财务报告制度。随着经济社会发展，推进政府会计改革，建立权责发生制政府综合财务报告制度已迫在眉睫，要积极建立科学规范的政府会计准则体系，为政府信用评级、改进政府绩效监督考核、加强资产负债管理等提供帮助，促进政府财务管理水平的提高和可持续发展。

3.建设中期预算项目库制度。建设中期预算项目库制度是推进部门预算改革的一项重要内容，要建立预算支出中期规划和财政资金项目库的衔接机制，通过甄选、评估、审核支出项目，积极做好项目储备和项目库滚动工作，为实现资金项目滚动管理和预算收支平衡提供基础，进一步提高财政资金使用的透明度，优化财政资金的使用效率。

课题组组长：叶翠青

课题组成员：钱海燕单学勇汪文志

课题执笔：汪文志

（责任编辑：邢荷生）

Establishment ofmedium-term financial p lanning and rolling budget system Study Difficulties

Research Group of AnhuiResearch Institute for Fiscal Science

Establishment of medium-term financial planning and rolling budget system is an important deployment of the State Council and the Ministry of Finance，Start the preparation of interim financial planning，Marking themid-term budget from research and preparation stage to the implementation stage.As a pioneering financialmanagement，To successfully promote and achieve the desired results，On a practical level needed on many issues in-depth study.The topic selected for special study，Object is achieved by in-depth research，From the combination of theory and practice analysis of medium-term fiscal planning and managementof the implementation of the initial confusion and problems encountered，The basic ideas and put forward suggestions to solve these difficult problems in the form of research reports，To deepen the reform of the budgetmanagementsystem to provide decision-making.

Medium-term financialplanning；Rolling budgetsystem；Institution Mechanism