苏州市实施中期财政规划管理改革问题研究

郭璐佳

苏州市实施中期财政规划管理改革问题研究

郭璐佳

内容提要：中期财政规划使政府财政支出更注重前瞻性和可持续性，近20年间全球已有超过100个国家实施了中期财政规划。中期财政规划在我国各级财政尚处于起步阶段，亟待从制度建设和工作实践两方面加以完善推进。本文试从中期财政规划的概念框架出发，基于苏州试点中期财政规划编制与管理的推进情况，分析改革遇到的难点问题，并提出进一步完善中期财政规划管理改革的对策建议。

中期财政规划预算改革政策建议苏州

一、中期财政规划的实施背景与涵义内容

（一）中期财政规划的实施背景

近年来，国际金融经济形势错综复杂，新兴经济体增速明显减缓，发达经济体复苏进程阻力重重，我国的宏观经济也进入了中低速增长的新常态。在各地公共财政收入增幅波动加剧，公共财政刚性支出持续增长，财政收支缺口不断扩大的背景下，现行传统年度预算制度越来越显现出对现代经济运行与财政管理制度适应性的不足。首先，年度预算在编制执行过程中有导致决策行为短期化和缺乏前瞻性的倾向；其次，只反映当年收支安排的年度预算不利于跨年度项目预算安排与拨付的连续性；再次，年度预算与国民经济发展规划期限不匹配，年度预算只规划当年收支，而我国从中央到地方所制定的经济与社会发展规划都是以五年为期的，从而导致预算与规划执行过程相互脱节现象；最后，年度预算往往不考虑政策与项目未来的成本支出，容易忽略潜在的财政风险隐患。

为应对财政可持续发展所面临的挑战，弥补年度预算制度的缺陷，建立完善现代财政制度，国家决定启动中期财政规划管理改革并陆续出台相关实施政策。国务院在2014年9月颁布的《关于深化预算管理制度改革的决定》（国发〔2014〕45号）中已经提出了“实行中期财政规划管理，推进部门编制三年滚动规划”的要求。2015年1月国务院正式出台《关于实行中期财政规划管理的意见》（国发〔2015〕3号），决定推行中期财政规划管理改革，对中期财政规划的编制主体、程序、范围、组织等作出了明确规定，并决定由财政部门会同各部门研究编制三年滚动财政规划。中共十八届五中全会也将“实施跨年度预算平衡机制和中期财政规划管理”正式写入“十三五规划建议”，将中期财政规划管理改革作为十三五期间增强预算前瞻性、政策性和有效性的制度安排。

（二）中期财政规划的涵义与内容

1.中期财政规划的涵义

中期财政规划在国内外不同组织和文献中有不同的表述，国际货币基金组织（IMF）用“中期预算框架”（MTBF），世界银行（World Bank）用“中期支出框架”（MTEF），国内外文献也有用“滚动预算”，我国财政部正式文件中采用“中期财政规划”的表述。这些表述所代表的概念内涵基本一致，都是指为实现跨年度预算平衡，根据中长期发展规划和宏观调控的需要，在确定中期财政政策基础上编制的多年度财政收支方案。中期财政规划的编制从制定宏观经济与财政中期目标起步，在预测中期财政收支基础上，结合部门发展战略，通过一定的决策机制设定中期支出限额，并且按照政策重要程度决定财政资源配置次序。所以，中期财政规划实质上是一份以国民经济中长期规划为依据的财政政策重点方向量化说明。

2.中期财政规划的内容与范围

按照国际经验，一份完善的中期财政规划应包括以下内容。一是影响预算的宏观经济指标的预测与分析；二是政府中长期发展规划说明；三是综合考虑宏观经济、发展规划与财政目标的中期财政收支情况预测与安排；四是在中期财政规划框架下的部门滚动预算计划。完整的中期规划编制范围应该实现纵向、横向全覆盖。横向范围包括全口径“四本预算”，即一般公共预算、政府性基金预算、社保基金预算和国有资本经营预算；纵向范围包括政府中期财政规划和部门中期财政规划。

二、苏州试行中期财政规划管理改革的实践情况

近年来，随着地方财政收入增速进入下行通道，地方政府债务负担尚未缓解，苏州开展了中期财政规划管理体制改革探索，希望通过财政中长期制度安排，优化财政资源在各部门之间的配置；通过科学预测收支缺口，合理安排政府融资计划，以防范地方政府债务风险。2015年苏州率先在全省启动了市级中期财政规划的编制试点，按照《苏州市级中期财政规划方案》要求和规定程序，首次试编了《2016～2018年苏州市级中期财政规划》（草案）。同时，还进行了三家试点单位的中期预算编制试点工作。

（一）编制原则

1.滚动编制动态调整。按照财政部要求，中期财政规划按照三年滚动方式编制，第一年规划约束对应本年的年度预算，后两年规划指引对以后年度预算具有约束指导作用。本年度预算执行结束后，根据宏观经济情况和重大政策变化，对后两年规划进行滚动调整，再添加一个年度规划，形成新一轮中期财政规划。

2.优化财政资源分配。中期财政规划的目的之一是从中长期和全局视角优化财政资源配置，因而编制时要在科学预测总体财政收支情况基础上，按照战略规划目标估测部门资金需求和项目成本，确定列入中期规划的具体项目、项目优先次序和支出需求，根据资金总量对规划期内重点领域政策及所需财力统筹安排，确定资金在各支出部门之间的配置。

3.预算与发展规划相衔接。中期财政规划编制时要与国民经济和社会发展规划、重大项目规划、区域发展规划相衔接，确保财政政策制定与发展规划方向一致。而部门在制定涉及财政政策和资金支持的政策规划时要考虑与中期财政规划相衔接。

（二）试点工作

1.深入预算单位摸底调研，收集基础数据。了解梳理各部门在规划期内重大政策、重点项目支出变动情况，并进行资料与数据的汇总、梳理与分类，作为确定中期财政规划支出编制重点的依据。

2.科学测算中期财政收支，实现总量平衡。根据“十二五”期间市级财政收支情况，分析未来三年宏观经济形势，结合预算稳定调节基金变动情况、地方政府债务变动情况和财政存量资金盘活情况，合理测算未来三年（规划期）的财力平衡情况。测定规划期内的财政收支规模是关键环节：收入预测是以当前年度的财政收支、物价水平、经济政策等为基础，考虑今后2-3年经济发展趋势、重大财税政策等因素测算规划期内财政收入，包括税收收入、非税收入、债务性收入、上级政府转移支付等项目；支出预测主要包括主要支出项目的成本核算、绩效目标及政策优先程度排序。

3.启动部门滚动预算试点，下达绩效目标。根据《关于开展苏州市级中期预算试点工作的通知》，苏州于2014年10月启动了市教师发展中心、种子管理站、环境监测中心三家单位编制2015-2017年度部门滚动预算的试点工作，涉及财政资金2.4亿元，编制内容包括部门中期预算方案和中期预算综合表、三年滚动预算建议计划及草案、建立发展性支出三年滚动项目库等。2015年3月，市财政组织专家对3家单位中期预算方案进行了评审，论证了绩效目标和指标，并于同年6月下达了三家预算单位中期预算发展规划（2015-2017年）和项目绩效目标，作为中期预算安排执行以及绩效跟踪评价的依据。

4.编制中期财政规划，衔接部门预算。试点编报当年部门预算时，同步进行部门三年滚动规划编制，将部门规划期内政策和项目变动提前梳理、分析与汇总，统筹规划三年内基本支出及项目支出资金安排，将年度预算编制约束在中期财政规划框架下，实现中期规划与部门预算编制的有机衔接，切实提高财政资金分配的可持续性和整体配置效益。

（三）配套推进措施

1.出台指导文件，规范编制方案和实施程序

为在全市范围推进中期财政规划管理改革，苏州市财政局先后印发了《关于开展苏州市级中期预算试点工作的通知》和《关于下达苏州市教师发展中心等三家单位中期预算发展规划的通知》等指导性文件，明确了编制方案、组织程序、工作机制等具体内容，对财政部门和预算单位推进中期财政规划改革起到重要的指导作用，确保在规定时间内完成中期财政规划编制任务。

2.创新工作机制，深化中期绩效预算实施目标

苏州市在试点中将绩效管理嵌入中期财政规划编制过程，形成以绩效目标与结果为导向的中期规划管理机制。一是发文要求部门在编报发展规划时同时编报绩效目标。预算单位要结合今后三年工作和资金使用计划，形成三年中期预算发展规划和项目绩效目标，并于当年12月底前报送市财政。二是滚动编制的部门预算发展规划和绩效目标，经审核下达后作为单位预算编制执行与项目资金安排的重要依据。三是对项目完成和部门整体资金运行情况实施阶段性绩效跟踪和评价。文件要求预算单位在年末依据批复的绩效目标，对当年度的项目完成、基本支出和项目支出资金使用情况实施绩效自评价，并于次年3月底前将自评价报告报送市财政局。四是市财政局在委托第三方机构数据复核的基础上，实施绩效再评价，并及时将评价结果反馈预算单位，评价结果将作为编制下一轮中期规划和单位滚动预算的重要依据。

3.规范操作程序，明确时间节点和执行要求

规范中期财政规划编制程序，严格按照“编制三年中期预算发展规划和绩效目标、阶段性绩效跟踪和评价、细化并调整中期预算发展规划和绩效目标、滚动编制新三年中期预算发展规划”的工作程序实施，明确各阶段的实施内容与时间节点。市级财政明确规定，经批复的中期预算发展规划和项目绩效目标原则上不允许调整，如因客观原因确实需要调整的，预算单位要按照规定程序和要求办理中期预算发展规划和预算调整手续，并相应调整项目绩效目标。

4.合理安排流程，提高中期规划和年度预算的匹配度

中期财政规划编制流程可分为前期准备、部门方案、规划初审、部门修改、财政审批、绩效评价反馈六个阶段。通过合理安排编制流程实现与年度部门预算编制工作的有机衔接，部门依据发展规划和年度工作任务编制中期规划，逐步提高中期财政规划和年度预算的匹配度，并通过一年的预算执行，总结分析差异情况，进一步调整并滚动编制中期财政规划。

三、苏州开展中期财政规划试点中面临的困难与问题

从苏州试点中期财政规划的工作看，推进这一改革并非易事，中期预算管理改革对政府各项执政能力提出了更高要求。

（一）中期财政规划与部门发展规划之间衔接尚需磨合

从编制情况看，中期财政规划与部门行业发展规划的衔接并不顺畅。发展规划是中期财政规划编制的基础，目前部门发展规划的科学性和可操作性不足。一是细化程度不够。部门在编制发展规划时，一般仅提出阶段性任务与计划，而缺少资金来源与需求预测说明，更缺乏详细的资金使用计划，导致中期财政规划的资金预测无从下手。二是规划目标模糊。部分部门中期预算项目的未来年度目标不够具体量化，年度之间的支出安排也缺乏衔接。三是规划缺乏刚性。某些部门规划缺乏刚性，调整过于频繁，而要求中期财政规划的预算安排频频调整不太现实。

（二）中期财政规划管理制度和规范有待建立完善

实行中期财政规划管理，是预算管理制度的一次创新。编制方法、编制内容、编制技术、职责分工等方面都要做创新改革。包括苏州在内的各级政府中期预算改革目前都处于初步试点阶段，缺少明确的管理制度与操作规范，不少预算部门对这项改革认知度不高，相关人员知识储备也不足，存在被动应付现象。中期预算项目安排、支出预算计划编制、分年度滚动实施计划和分解目标落实方案等具体规划的编制规范尚在摸索完善中。

（三）中期财政规划改革需要具备综合能力的预算编制人才

编制中期财政规划，对预算编制人员提出更高要求，不仅增加了编制工作量，更要求预算编制人员具有对中长期政策、宏观经济趋势、财政收支总量等指标的预测分析能力。同时，滚动预算编制也对预算单位财务人员的业务能力提出了新要求。以往预算单位的财务部门更多作为与财政部门沟通支出需求的中介，一般对本部门业务领域介入不深，而现在部门中期支出需求预测需要他们具备对本部门发展规划和重点政策的理解与把握能力。

（四）财政中期规划的执行力和约束力有待验证

目前情况下，中期财政规划对部门预算的约束力较低，执行力不足，未能达到平衡控制支出、优化资金分配的目标，其原因有以下几点。一是“收入驱动式”预算行为的惯性影响导致某些预算部门根据筹措到的资金量设立项目和政策，而不是根据该政策是否契合政府规划重点来安排支出或建设项目。二是部门发展目标调整变动与中期财政规划产生矛盾，影响了中期财政规划的执行。三是部门从主观上不倾向于预测年度的财政支出总额减少，为争取资金分配的主动权有可能多预测支出，导致项目申报过多，预算额度增长，与中期财政规划科学控制支出的目标背道而驰。

（五）中期财政规划推进层次不高，财政部门单兵推动有所局限

中期财政规划虽然由财政部门负责汇总编制，但其中有两个环节需要政府与其他部门通力合作才能完成。一是对中期预算支出总量的预测需要建立在各预算部门中期政策目标和支出需求测算准确性的基础上。二是按照发展规划统筹财政资金的过程中，必然涉及各部门项目的取舍和资金分配的优先次序。从苏州的实践看，仅仅依靠财政部门发文，不足以引起各预算部门对中期财政规划改革的重视，直接影响中期规划编制的精确性、科学性和改革推进效果。

四、进一步推进苏州中期财政规划管理改革的政策建议

（一）扩大中期财政规划覆盖范围

要发挥中期规划对财政资金的统筹安排和资源配置优势，广泛的覆盖范围是最行之有效的。目前，苏州市级中期财政规划仅包括一般公共预算一本预算，国内一些省市在规划覆盖范围方面有所扩展。上海市长宁区编制的“2016-2018年度中期财政规划”范围已经覆盖全口径“三本预算”（一般公共预算、政府性基金预算和国有资本经营预算）和绝大部分预算单位。广东省出台的《关于实行中期财政规划管理的实施意见》（粤府〔2015〕58号）中明确规定：“中期财政规划是中期预算的过渡形态，涵盖一般公共预算、政府性基金预算、国有资本经营预算、社会保险基金预算”。中期规划涵盖财政收支的范围越全面，纳入范围的预算项目越广泛，按照重点安排的优先次序就越准确，更加有利于发挥财政预算规划统筹安排资金、优化资源配置、实现中长期收支平衡的效果。

（二）建立保障中期财政规划约束力与执行力的运行机制

中期财政规划作为一项创新的财政改革，需要建立权威性的管理办法和工作机制作为实际操作指南。一是研究拟定苏州中期财政规划管理实施方案。提高中期财政规划相关文件的效力，以《预算法》和《深化财税体制改革总体方案》为指导，制定相关管理办法和实施细则，明确编制程序、审批权限和责任主体等，发挥对各部门规划编制工作的约束和指导作用。二是争取市级成立中期财政规划管理领导小组，从政府层面建立工作推进机制，以提升跨部门合作效率。由市领导任组长，相关职能部门主要负责人任组员，负责研究、协调中期财政规划管理中的重大问题，研究审议重大改革和重要政策事项，督促检查各部门中期规划编制进展。三是从法律制度层面保障中期财政规划的实施效力。待编制方法成熟后，中期财政规划应提交各级人大批准，使其具备法律效力。

（三）完善滚动项目库管理机制，发挥项目库在中期财政规划管理中的基础性作用

建立完善预算项目库的滚动管理，为中期财政规划打下坚实基础。将国家、省、市中长期规划确定的重点工作、重大改革和重要政策及时转化成预算项目，纳入项目库。一是拟安排项目入库前须经规范评审，设定绩效目标，避免出现论证不充分和立项交叉重复等现象。二是细化项目入库信息申报以满足中期财政规划编制和筛选项目要求。三是科学分类，按照经济分类测算项目支出，提高测算准确性。四是以重要性为标准进行项目排序，以便规划资金安排顺序。五是将项目库延伸到各部门和各级预算单位，促进他们做好各自范围的项目库建设工作，并与部门发展规划相衔接。六是实施项目库滚动管理。在编制预算前完成立项和筛选，项目未成熟的不予安排预算。纳入年度预算的，及时更新维护；纳入中期规划的，进入滚动项目库；未纳入中期规划的，进入储备项目库，各分库之间滚动管理。

（四）完善方式方法，提高中期财政规划编制水平

1.细化编制规范和要求。完善中期财政规划的编制规范。一是预测分析实事求是，预算收支总量的预测有确定依据，并合理利用预算稳定调节基金来达到跨年度预算平衡的目标。二是基本支出预算定额标准要按照财政收入和物价水平波动幅度做动态调整，分级、分类、分档管理。项目支出预算实施项目库管理，按照申报—论证—筛选—储备—实施—评价的模式进行。三是支出编制至少到支出部门和支出项目一级，并逐步细化到支出功能分类的项级，同时按支出性质分类细化至支出项目。四是科学核定部门中期预算总量，并对年度预算形成约束。一般情况下部门在编制年度预算时不得突破该预算总量，若有特殊情况，应提供详细的数据分析和情况说明，并重新审批。五是对市委、市政府已出台涉及财政资金安排的规划项目和政策，中期财政规划要予以保障。原则上未列入中期财政规划且不涉及国家和地方发展规划调整的项目不列入年度预算。

2.进一步完善财政信息系统建设，优化数据分析能力。一是进一步完善部门预算编制、执行、绩效评价、项目评审与总预算会计软件的对接，实现财政系统内部数据信息共享。二是开发财政数据库分析技术，提高预算执行分析和预测水平，为中期财政规划管理提供技术支撑。三是建立政府资金、资产和负债的信息系统数据库，为编制中期财政规划提供全面准确的基础信息，为准确测算政府运行成本和开展绩效评价提供技术支撑。

3.合理安排中期财政规划的流程，控制时间节点。中期发展规划和部门滚动预算的编制工作量大，特别是试点启动期，财政部门与预算单位的工作机制尚未完全协调，编制、审批、修改、再审批直至批复下达的流程耗时较长。如苏州首次试点的三家单位2015—2017年中期预算发展规划经过一系列审批修改流程，至2015年6月才最终下达。建议提前中期财政规划的编制时间，合理安排审批流程，今后尽量在前一年年终完成下达中期财政规划与单位滚动预算，以便于预算单位按时执行。

（五）对中期财政规划开展全过程预算绩效管理

中期财政规划的规划期一般在3年以上，为以中长期视野分析财政政策效果、进行绩效评价创造了条件，因此将中期财政规划编制与绩效管理相结合，是深化绩效预算理念的良好实践。首先，预算项目进入中期规划编制前应编制完整的绩效目标与评价指标，由财政专门部门进行审核，绩效目标不符合要求不得进入预算编制流程。其次，财政依据绩效目标定期对单位中期预算规划完成进度进行跟踪管理，由专家组对项目当年绩效进行综合评价，将评价结果运用于滚动预算安排，及时调整中期财政规划。

（六）建立跨部门合作机制，明确各预算单位在中期财政规划编制中的责任

中期财政规划是整个政府的中期预算规划，中期财政规划中的各项政策项目是由各预算单位申报的，资金分配最终是由各预算单位落实的，因此明确政府各部门在中期规划中的责任是中期财政规划顺利落实的关键环节。

1.促进各部门具体落实部门发展与财政中期规划相衔接的要求。各部门在拟定涉及财政政策和资金的专项规划时，要明确资金来源和预算安排；拟出台的增支事项要与中期财政规划相衔接；制定延续性政策要统筹考虑多个年度的预算规划；跨年度项目资金规划不能仅编制一个年度的预算，要考虑项目的可持续性。

2.提高预算单位财务人员业务能力。财政部门要组织中期财政规划编制方法等相关培训，通过指导提高各预算部门编制本单位中期预算发展规划的水平。预算单位财务人员应加强对本单位未来年度各项政策和项目的把握及预测分析能力，对本部门跨年度预算支出需求预测分析力求准确。在对未来各年度政策项目的相关成本支出与收益全面评估的基础上，建立起资金分配的决策机制，确定政策项目的优先顺序，从而提高预算编制质量。

3.建立工作联系机制。对于农业、教育、科技、就业、社会保障、医疗卫生等涉及财政支持的重大政策制定与变动，有关部门应会同财政部门建立中长期重大事项科学论证机制，定期就政策项目论证、审核、修改等事项交流意见，切实做到各相关部门各司其职、各负其责、合力推进中期财政规划改革工作。

［1］白彦锋，叶菲.中期预算：中国模式与国际借鉴［J］.经济与管理评论，2013（1）.

［2］石英华.预算与政府中长期规划紧密衔接的机制研究——研究改善政府预算执行的新视角［J］.财政研究，2012（8）.

［3］王雍君.朝向中期框架的全球预算改革：近期发展与借鉴［J］.中央财经大学学报，2010（7）.

［4］于长革.中期预算框架的国际实践成效［J］.经济研究参考，2015（24）.

（责任编辑：董丽娟）

Study on the practice ofmedium-term fiscal planning reform in Suzhou

Guo Lujia

Implementing the medium-term fiscal planning has been the important measures to take in the prospective and sustainable budget reform formore than 100 countries around the world in recent 20 years. Chinese government has just started the budgetmanagement reform includingmedium-term fiscal planning，which needs to be promoted in both institutional building and practical process.Based onmedium-term fiscal planning reform practice in Suzhou，this paper analyzed the problems and difficulties in the reform and put forward ideasand suggestions for improving themedium-term fiscalplanning reform.

Medium-term Fiscal Planning；BudgetManagementReform；Suggestions；Suzhou

郭璐佳，苏州市财政局科研室，中级经济师、中级会计师，区域经济学硕士。