广东省欠发达地区财政支持政策的成效、问题与建议

刘华伟　许航敏　刘继东　王邦屏

广东省欠发达地区财政支持政策的成效、问题与建议

刘华伟许航敏刘继东王邦屏

内容提要：2013年7月，广东省委、省政府决定，以交通基础设施建设、产业园区扩能增效、中心城区扩容提质为抓手（以下简称“三大抓手”），实施重点突破，推动省内欠发达地区（粤东西北地区，共12个地级市）加快发展。为总结“三大抓手”财政支持政策实施情况，本文对各地落实“三大抓手”财政支持政策的主要做法、取得成效及存在问题进行调研分析，并提出了提升“三大抓手”财政支持政策效果的相关政策建议。

粤东西北地区财政政策问题与建议

2013年7月，广东省委、省政府决定，以交通基础设施建设、产业园区扩能增效、中心城区扩容提质为抓手（以下简称“三大抓手”），实施重点突破，推动粤东西北地区加快发展。为此，2013-2017年省财政将通过整合资金存量、新增财政预算、增加融资渠道等手段统筹安排资金6720亿元，大力支持粤东西北地区振兴发展。为及时跟进了解“三大抓手”财政支持政策实施情况，我们组织调研组赴省内部分地市进行了实地调研，在此基础上提出了相关政策建议。

一、广东欠发达地区落实“三大抓手”财政支持政策的主要做法

（一）积极筹措资金，为“三大抓手”实施提供财力保障

粤东西北各市在积极争取省级财力支持的同时，通过创新融资方式撬动社会资本投入，不断加大“三大抓手”建设的资金投入。如茂名市通过市级财政注入资本金等方式，支持高新区向银行融资3.8亿元、茂名港集团发行中票5亿元和市交投集团发行企业债券10亿元，争取银行融资贷款17.5亿元和信托股权融资5亿元，支持加快重点项目建设。

（二）成立项目公司，积极利用粤东西北地区振兴发展基金

省财政分期出资40亿元，设立了促进粤东西北地区振兴发展基金，重点支持产业园区、中心城区和新区的基础设施建设。各地市都成立项目公司，作为承接粤东西北振兴发展股权式基金的实施载体。如湛江市以10.5亿元土地资产注入湛江新投开发有限公司，以落实粤东西北振兴发展股权基金放款条件，对接基金落地。阳江市成立专门项目公司，作为承接粤东西北振兴发展股权式基金的项目公司。

（三）理顺财政体制，落实税收增量返还政策，推动新区加快发展

2013年省财政出台政策，对省政府批准设立的新区，从设立第二年起5年内产生的省级“四税”收入增量部分，专项用于新区基础设施建设；新区上缴的新增建设用地有偿使用费和海域使用金省级部分按50%的比例安排省级专项补助，对汕头、湛江等四市新区上缴的新增建设用地有偿使用费和海域使用金省级部分按60%的比例返还，支持新区建设发展。粤东西北各市积极落实新区税收增量返还政策，并加快调整市县、新区财政体制，加大支持力度，调动区县加快新区建设的积极性。如阳江市出台滨海新区财政管理体制实施方案，落实新区税收增量返还政策，理顺市对新区财政体制。茂名市出台投资项目税费分成办法，专门调整滨海新区、高新区和水东湾新城财政管理体制，明确新区收入分成、转移支付补助、扶持激励等措施，理顺原财政体制中存在的税收征收区域重叠等历史问题，加快新区建设发展。

（四）规范财政经营性资金股权投资管理，促进资金合理高效使用

粤东西北有关地市制定了财政经营性资金实施股权投资管理办法，对实施股权投资管理扶持产业发展的专项资金进行规范，通过财政资金循环使用，提升资金使用效益。如云浮市制定财政经营性资金实施股权投资管理意见，委托受托管理公司对财政资金股权投资进行专项管理。韶关市制定促进产业园区扩能增效工作方案与产业扩能增效专项资金股权投资实施方案，扩大财政资金用于产业发展的投入，强化产业发展引导效应。

（五）调整对口帮扶机制，提升帮扶资金使用效益

在新一轮结对帮扶中，为用好财政帮扶资金，粤东西北地区被帮扶市利用珠三角6市的对口帮扶资金成立投资基金，实行基金化运作或设立投资开发公司，实现专业化运作，不断提高帮扶资金使用效益。如清远市成立广清产业园投资开发公司，设立20亿元广清投资基金，由广州市财政安排贴息资金1.6亿元，吸引更多资金投资清远。梅州市与广州市联合设立梅州文化旅游基金，通过金融帮扶促进梅州文化旅游事业和下辖区县社会经济加快发展。

二、“三大抓手”财政支持政策实施成效

（一）经济发展指标持续向好，经济发展动力显著增强

“三大抓手”实施以来，粤东西北地区经济加快发展，2014年主要经济指标增速保持快速增长，发展质量效益不断提升。一是投资保持快速增长。粤东西北12市（以下简称12市）共完成固定资产投资8386亿元，增长29.6%，高出全省13.7个百分点。二是产业结构进一步优化。12市第二、三产业占比分别提高0.3、0.2个百分点。三是经济财政实力进一步增强。12市实现地区生产总值1.54万亿元，同比增长9.4%，高出全省1.6个百分点。地方公共财政预算收入949亿元，增长12.7%。

（二）省财政创新资金安排方式，引导激励效果明显

省财政采取竞争性分配、以奖代补、贷款贴息、股权投资等创新性资金安排方式，努力放大财政资金使用的乘数效应。同时，省财政还联合省有关部门通过加强载体建设、推进合作共建等方式落实扶持政策，推动粤东西北地区以发展产业转移工业园为重点促进工业做大做强。2014年省财政推动设立了121亿元粤东西北振兴发展股权式基金，带动社会投资约1200亿元投入到“三大抓手”项目建设。

（三）重点交通基础设施建设成效显著，快速交通运输体系加快形成

高速公路建设创历史新高。2014年新增通车里程577公里，全省高速公路通车里程达到6280公里，跃居全国第一。铁路建设快速推进，全省新增铁路运营里程545公里、总里程超过4000公里。

（四）产业园区集聚集约发展效应逐步显现，已成为带动粤东西北地区工业发展的重要引擎

在省财政产业园区扶持资金支持引导下，各地产业园区基础设施建设投入力度不断加大，基础设施建设不断完善，逐步形成园区特色产业，产业集聚发展效应开始显现。2014年，全省40个省产业转移工业园共完成工业项目固定资产投资1087.57亿元，实现规模以上企业工业增加值1449.96亿元，实现税收223.05亿元，同比增长26.4%。

（五）新区建设进程加快，中心城区承载力、竞争力和辐射带动力持续增强

粤东西北各市大力推进中心城区扩容提质，都编制了新区建设规划并加快新区建设步伐，中心城区资源集聚度和辐射带动作用不断增强，新区已成为带动粤东西北地区振兴发展的重要载体。一是新区经济发展实力不断增强。2014年，新区实现地区生产总值2413.3亿元，占粤东西北地区生产总值约四分之一，过半以上新区GDP增速超过10%。二是粤东西北地区城镇化进程加快。2014年，粤东西北地区城镇化率达48.8%，同比增长0.8个百分点。

（六）多样化的财政支持政策对粤东西北各市更新发展理念产生积极推动作用

一是通过财政支持政策的引导激励，提升粤东西北地区加快发展的积极性与主动性。创新财政支持方式，通过采用竞争性分配、股权投资等方式，极大地调动了欠发达地区加快发展的积极性。各市积极学习领会省有关政策精神，改变“等靠要”思想，通过编制规划、做好项目前期准备、明确资金股权投资措施等，以产业转移园和新区建设为载体打造新的经济增长点，加快发展步伐。二是进一步强化了发展才是硬道理的理念。省财政支持政策与地市财税收入、经济发展和园区运转收益挂钩，引导和推动粤东西北各市更加积极主动地引入社会资金参与“三大抓手”建设，从而加快粤东西北地区经济社会发展进程。

三、“三大抓手”财政支持政策实施中存在的问题

（一）财政支持政策力度虽大，但社会资本投资意愿有待激发

省及各市财政部门积极落实既定财政支持政策，促进粤东西北地区加快发展，但目前各市建设资金不足问题依然突出，主要是社会资本投资意愿明显不足。尤其是中央加强地方政府性债务管理和清理融资平台后，粤东西北地区推进“三大抓手”建设资金紧张问题更加明显。部分地市反映，部分开发园区受用地指标等因素影响，贷款抵押手续难以完善，自主融资渠道单一，融资难度大，园区建设主要依靠财政投入，建设资金严重不足。民营资本因交通、产业园区和城区扩容改造等基础设施建设投资规模大、回收期长、盈利空间不清晰和市场预期不明确等影响，对“三大抓手”项目投入持观望态度，PPP模式现阶段难以大规模推广。

（二）省级支持资金到位快，但地市对资金的使用、监管与考核细则尚须配套

省财政按照省委、省政府决策部署，支持资金到位快，但地市层面对资金使用的绩效考核与监管制度建设相对滞后，配套措施未及时跟上，难以实时掌握资金使用情况。未建立全过程绩效考核机制，对前期投入资金的使用方向和使用效果缺乏评价与约束，一定程度上还存在“重支出、轻管理”的现象，影响了省级财政资金的整体使用效果。

（三）项目上马较快，但建设重点不够突出，部分重点项目见效慢于预期

部分地市按照自身定位和发展目标谋划重点项目和特色产业的意识不强，建设规划大而全，重点不够突出，影响建设成效。部分地市甚至出现不计成本上项目的投资冲动，项目建设超出财力承受可能，在土地指标、环保措施审批趋紧的情况下，一些已开工的重点项目建设进度受到影响，难以按照预期建成投产，影响“三大抓手”整体实施效果。

（四）股权式基金引导撬动效应受制约，运作机制有待进一步理顺

从已经落地的粤东西北振兴发展股权式基金使用情况看：一是地市对股权式基金的认识不到位。部分地市对股权式基金使用相关政策没有研究透彻，对股权式基金投资指引等有关规程尚未消化，对如何有效利用股权式基金缺乏相应的实施细则和办法措施。二是基金项目后续贷款抵押物不足，影响股权式基金落地使用。部分地市反映，粤东西北振兴发展股权投资基金需要足额有效的资产或抵质押物，基金落地后，如需放大使用，银行项目贷款操作中亦存在抵押物要求，现能用作抵押的有效资产根本无法满足融资要求，后期建设资金无法保障。三是股权式基金使用方向受限制较多，偏向于建设运营周期短、资金回收快、效益回报明显的项目，使得地市难以利用基金推进当前亟需完善但实际建设运营周期长、资金回收慢、效益回报低的交通、城建类等基础设施建设项目。

（五）地市政府部门之间统筹协调不够，影响项目有效推进

“三大抓手”项目建设涉及资金支持、土地规划、项目立项、环境评价等多个政府部门，部门之间统筹协调工作是否有力，直接影响项目建设成效。调研中发现，项目建设涉及的地市政府部门之间缺乏统筹协调机制，统筹协调力度不够，制约了建设项目的有效推进，影响了政策落实效果。部分地市反映，目前地方产业园区管理缺乏顶层设计，多数由当地政府牵头相关职能部门或直接设立管委会进行开发建设管理，有些管理权、审批权无法完全下放或委托到地方，园区在规划、立项、环评、用地等方面申报时间长、费用高、手续繁琐、涉及部门多，直接影响园区建设和企业进驻。

四、政策建议

（一）加强财政支持手段的杠杆和撬动作用，激发社会资本投资意愿，放大财政投入效应

“三大抓手”是粤东西北地区加快发展的“牛鼻子”，需要大量的资金投入，既要政府发挥主导作用、提供有力的财政支持，也要充分发挥财政资金“四两拨千斤”的杠杆作用，撬动更多社会资本投入，缓解“三大抓手”建设资金不足问题。一是充分运用财政手段促进融资担保，引导金融资本投入，提升企业融资能力。财政通过运用财政奖补机制和贷款贴息、定向费用补助等方式，支持信用担保、融资增信，降低企业融资成本，提升企业融资能力，推动金融机构向产业园区、中心城区和新区扩大贷款和授信额度，扩大建设资金来源，缓解部分产业园区、中心城区和新区企业因贷款抵押物不足、融资渠道单一造成的融资难问题。二是充分运用股权投资、PPP模式等为主的财政投入机制，撬动社会资本投入重大基础设施建设。对财政支持产业发展的专项资金，采取股权投资方式，变直接投入为间接引导，通过财政资金投入吸引社会资本共同发起设立专项子基金，以市场化运作方式开展股权投资，投入到交通、产业园区和城区扩容改造等规模大、回收期长的基础设施建设投资领域。在公共基础设施建设领域，大力推广应用PPP模式，明确社会资本的盈利空间和市场预期，推动吸引社会资本进入“三大抓手”项目建设，并借助社会资本的高效管理，提升基础设施营运效率。

（二）开展“三大抓手”财政支持资金绩效评价，强化资金使用的跟踪问效

一方面，省级层面应加强对支持资金的绩效考核，强化资金监督管理。省财政可按照财政专项资金绩效考核相关制度，围绕省委、省政府确定的各市“三大抓手”发展总体目标和年度发展目标，分类进行资金使用管理绩效考评，全面准确反映省级财政资金和地市配套资金使用的效果、存在问题等，为“三大抓手”战略的有效落实提供及时的信息反馈。另一方面，地市层面也应建立绩效考评机制，设置具体、量化的“三大抓手”项目年度绩效目标，对“三大抓手”项目实施开展绩效评价，强化资金监管。重点考核“三大抓手”建设项目资金使用效果，并根据考核中发现的问题，反馈地市有关职能部门并采取相应的解决措施，提升地市政府“三大抓手”资金投入的效果。

（三）各市应优化资金布局，确保重点项目投入，提升项目建设成效

一是各市应按发展目标制定项目建设计划，根据轻重缓急合理调配与安排资金。粤东西北振兴发展目标明确，任务艰巨，如不明确建设重点导致投资项目范围过宽，在地市现有财力状况下，即使再多财政投入也是“杯水车薪”。地市政府应按照量入为出、统筹兼顾、突出重点的原则，科学编制建设执行计划，高效使用省级财政支持资金，合理统筹调配本地财力，将有限的资金安排到最急需的重点领域和主导产业，做到集中财力办大事。二是各市应盘活财政存量资金，统筹使用资金支持项目建设。粤东西北各市应抓好重点项目的预算执行管理，建立预算执行进度信息化管理机制，实现对预算支出进度的实时掌握、及时反馈和有效督导，采取措施盘活财政存量资金，支持“三大抓手”重点项目建设。对重点项目资金，提前研究制订实施方案，确保资金及时下达、及时使用。需政府采购的项目，提前论证，尽早开展前期工作，确保资金下达后及时履行政府采购计划等相关工作，使资金得到及时使用，确保项目按计划建成投产并尽早产生收益。

（四）理顺股权式基金投资运作机制，提升基金引导撬动效应

一是省有关职能部门应加大对粤东西北各市开展股权式基金投资方式的培训力度。帮助粤东西北各地消化理解股权式基金使用的相关政策及投资指引等有关规程，指导其制定出台高效利用基金的实施细则和办法，提高有效运用基金的意识和能力。二是调整股权式基金投资方式，撬动社会资本促进产业园区、中心城区和新区支柱产业发展。增加股权式基金投资支持范围，在现有支持产业园区、中心城区和新区的基础设施建设基础上，运用股权式基金撬动社会资本投入到成长周期长、竞争力强的项目，支持科技含量高、自主创新能力强的企业发展，使产业园区、中心城区和新区培育形成支柱产业和一批在本行业具备较强竞争力的企业。股权式基金投资方式的调整，将缓解基金退出压力，通过其撬动作用的发挥，提升产业园区、中心城区和新区项目的效益，充分显现“三大抓手”在稳增长、调结构、促发展中的集聚功能和带动能力。

（五）建立健全地市层面的部门统筹协调机制，形成政策合力

一是建立地市层面落实“三大抓手”的工作协调机制，明确各部门工作职责。建立由市政府牵头，财政、发改、环保、经信等相关部门参与的工作协调机制，明确各部门落实“三大抓手”的职责、协调方式、协调规则、责任落实和检查追究等内容，为“三大抓手”各项政策的执行与管理奠定基础。二是按照职责分工协调解决具体问题。在“三大抓手”政策落实与项目实施中，由市政府牵头，组织相关部门定期或不定期就“三大抓手”政策落实中的具体问题进行会商协调，明确问题解决的牵头责任单位，相关责任单位应按照协调意见限时办结，通过有效的部门协调形成政策合力，确保“三大抓手”政策落实与项目实施顺利推进。

作者单位：广东省财政科学研究所

（责任编辑：邢荷生）