关于建立部门预算经常性项目库的几点思考——以浙江省磐安县为例

浙江省磐安县财政局课题组

关于建立部门预算经常性项目库的几点思考
——以浙江省磐安县为例

浙江省磐安县财政局课题组

经过多年来的实践与发展，部门预算工作逐步完善，基本支出预算形成了较为科学规范的定员定额标准体系、费用支出体系，但对于占财政支出相当大比重的项目资金的预算管理却一直存在着没有量化审核指标、审批管理人为影响较大、项目设立随意性强等方面的问题，直接影响了财政预算的约束力和执行力。因此，为进一步规范财政项目资金管理、提高财政资金使用效益，有必要建立一个管理科学化、规范化的部门预算经常性项目库。

一、目前财政项目管理现状

（一）项目支出无法做到专款专用

从近年来部门预算监督情况看，各地财政普遍反映出一个问题：项目经费没有按部门预算执行，而是混用于基本支出、项目支出。在决算填报中，部分单位没有任何项目支出，统一归并到基本支出当中。以浙江省磐安县为例，究其原因主要有三点：一是基本支出安排不足，需要项目经费弥补。年度预算的人员经费按正式在编在岗人员上一年度10月份应发数换算成年安排，一次性发放部分按定额安排，公用经费、车辆经费按定额，除按实安排的人员经费没有考虑正常增长因素外，定额部分由于近年严格控制一般性经费增长，其定额标准一直没有变化甚至有所压缩，加上没有安排合同制人员经费、部分给政策不给预算经费，基本支出已不能满足单位的实际支出需要，确实需要在业务类项目支出中弥补。二是部门对项目概念的认识不足。在预算申报时将会议、房租、培训等作为项目来申报，但在实际支出中又作为基本经费支出，仅将需要单位再分配的支出或基本建设支出理解为是项目。三是项目管理还存在不足。在目前财政相关软件多变、操作难度较大的情况下，部门财会人员倾向于能简便即简便的思想，项目预算编制较粗，加上财政管理人员本身能力和时间有限，无法细化到项目支出的管理中。

（二）项目资金预算审核难度大

磐安县从2010年开始即制订部门预算费用支出标准，每年逐步完善。2011年，出台《关于印发县级部门项目支出预算管理暂行办法的通知》（磐政办〔2011〕12号）。但是在预算审核中由于编制不细化、项目名称多变、内容不具体、费用支出标准不全面等原因仍然难以一一对照审核。部门单位财会人员无法正确预计项目资金，只能从往年支出情况来估计。部分单位会虚增项目经费，立足“不怕用不掉，就怕钱不够”的思想，虚报项目预算资金。财政部门由于不了解情况，审核就很难把握。

（三）预算项目数量与资金只增不减

一次性项目、阶段性项目存在预算中已能做到按实安排，完工后即不再安排。但预算项目数量与资金只增不减的问题仍然存在。主要表现为：一是单位职能已调整或业务已减少，项目却一直保留在预算当中；二是部分单位相互之间职能交叉，工作经费重复安排的问题；三是职能部门管事、财政部门管钱的模式，导致主管部门忙着加项目、加补助，做好人；财政部门忙着项目验收，忙着压缩资金，做恶人。

二、建设财政项目库面临的主要难题

根据磐安县项目预算管理的实际情况，要建立财政项目库首先要解决以下方面的问题。一是项目设立依据的问题。受限于上级部门各种逐年增长的考核要求等原因，项目经费安排仍习惯于“上年基数+本年因素”的老办法，这种老办法对于基数低的单位与基数高的单位就存在一定的不公平性。参考海南省在财政项目库建设的做法，部门职责是其主要参考因素。但笔者认为，部门有职责更有权力，要根据职责与权力两个方向分别设置项目。二是规范化名称的问题。项目名称不规范容易导致项目重复，年度之间、单位之间无法相互比对，所以项目名称的设立就需要统一的口径。三是软件支撑的问题。目前在部门预算管理方面，磐安县已实行部门预算编制软件，但未包含带有项目库在内的基础数据资料库。浙江省财政厅近年来推进信息化管理系统，旨在建立可动态查询到最后使用人的项目资金管理系统，但目前仍未建立体系，政务服务网的财政专项资金清单仅针对社会项目，无法全面覆盖，所以需要讨论建立怎样的项目库问题。

三、项目库建设的目标与路径

（一）总体目标

建立一个相对稳定的滚动项目库，并配套建立数量化支出指标体系及绩效评价指标体系。一方面确保项目不随意变更，不随意增加，确保职责能履行到位的同时，维护预算的严肃性；另一方面按照绩效评价体系的要求进行量化评价，将评价的结果按照分值由高到低进行排序，并依次提供资金安排意见，以利于提高财政资金使用的透明度，优化财政资金的使用效率，为领导科学决策和外部有效监督提供重要的参考依据。各单位申报财政补助的所有专项资金，不分资金来源，均纳入项目库管理，项目库本身具备项目维护、项目评价、项目排序、财力控制、审批流程管理等多项功能，并与行政事业单位部门预算编制软件相结合，将专项资金预算纳入整个部门预算。

（二）建设项目库的实施路径

1.分类管理，分步建设。将所有项目按使用对象分成两类：业务经费类、社会专项类。一是立足职责，规范业务类经常性项目库。提高基本支出保障水平，全面保障人员经费、公用经费，维护单位正常运转经费。在此基础上，梳理单位业务经费。业务经费以部门职责为依据，参考历年预算编制情况，再分类规范项目名称。业务经费细分为大型会议、培训、重大宣传活动、重大调研课题调研规划、信息化运行维护、执法办案、大宗印刷、房租、物业管理等等，按项目类别，将名称规范为具体会议、培训等。大型修缮、信息网络购建、本部门基础设施等一次性建设发展项目不列入经常性项目库，但可作为特殊情况登记在项目库当中。二是执行权力，规范社会专项经常性项目库。社会专项经常性项目库包括行政奖励、行政给付、财政专项资金分配三个方面内容，行政奖励是指行政主体依法对国家和社会作出突出贡献的行政相对人，给予物质或精神的奖励。如授予“劳动模范”称号、授予科学技术奖、记功表彰等。行政给付是指行政主体依法对特定的相对人提供物质利益或赋予与物质利益有关权益的行为。如给付抚恤金、生活补助费、安置费、救济款、严重精神障碍患者基本公共卫生服务免费提供等。财政专项资金分配是指行政主体对财政预算安排的用于支持一定行政区域内经济社会发展的专项资金的分配及其使用的监督管理。如专利专项资金分配、节能专项资金分配、中小企业专项扶持资金分配等。项目名称按项目资金管理办法进行规范，该项目库建立后向社会公开，名称确定后原则上不再更改，如更改要确定附注原项目名称。

2.零基预算，项目细化。项目经费安排的基本原则是量力而行，合理排序；严格管理，追踪问效；盘活存量，统筹考虑。项目安排的顺序一是优先安排科教农等重点支出；二是兑现地方政府已出台的各项政策（包括政府投资、政策兑现等项目）；三是各单位必需的项目经费支出。业务经费要按照剔除弥补基本支出不足后的实际支出需要进行预算，沥干原来预算中的“水分”，确保部门经费同比总量不变。社会专项在保障正常运转后的支出余额应进行综合安排，并确保围绕地方政府的决策部署来安排。比如2014年磐安县委县政府的一项重大决策是“五水共治”，预算安排时就要向“五水共治”方向倾斜，一些与五水共治无关，也不十分紧急就可能不安排或少安排。安排方式参考浙江省财政厅做法，实行“专项性一般转移支付”——“大包干”形式，部门“一上”报送申报计划，财政“一下”根据财力可能与部门实际支出需要下达项目“控制数”，部门“二上”时在控制数内编制子计划，确定子计划、明确支出用途与具体分配。所有项目预算一旦确定以后年中不再追加经费。如需追加经费先提请审计部门或财政监督局对历年项目实施情况进行审计监督，查看以前年度单位项目经费使用情况是否合理合规，再作决定。项目支出内容经济科目到项级，如大宗印刷要具体到印刷数量、印刷单价等等，便于按费用支出标准审核项目预算。

3.细化指标，规范管理。要逐步建立两套指标体系，一套是用于部门预算、财政审核的支出标准指标。内容要包括会议经费支出、差旅费支出、工会活动经费支出、劳务费支出、设备购置支出、培训经费支出、宣传活动支出等各类标准，可根据不同的项目类别细化指标标准。另一套是项目绩效评价体系，主要用于从各角度全方位地评价每一个专项资金项目。评价结果作为项目取舍和资金拨付的决策参考意见。该体系可根据各地实施的实际逐步建立指标体系，一步一个脚印，逐步丰富完善。在专项项目分类的基础上，可将项目评价指标分为两大类分别对其进行评价：所有项目均要进行评价的指标，即项目基本评价指标，按不同分类设立，能体现国家政策，提高财政资金使用效率的指标，即项目分类评价指标（以下简称“分类指标”）。基本评价指标对项目的基本情况进行评价，主要包括项目所属产业、项目主要功能、项目替代成本、资金配套率、项目受益范围和受益时间等，每项指标有一个基本分，另有具体可能情况的相应系数，二者乘积即为本项的得分。分类评价指标按不同分类设立，能体现国家政策，提高财政资金使用效率的指标，这些指标的设立，既要符合项目自身的特点，又要有利于量化测算，比如建设性项目可以设立项目完成情况、项目时间限制、资金使用计划等分类指标进行测算。总之，各类项目要根据实际情况和评价目的细化后的测算指标，计算分类评价指标的得分。

4.全员管理，动态监控。鉴于浙江省财政厅已在建设信息化网络平台，磐安县在浙江省财政厅未实施之前可先行建立电子文档方式的经常性项目库，不再另行搭建一个网络化项目库。项目库的建立采用部门申报、业务科室审核、预算编制中心确定的流程，具体参考部门预算编制“二上二下”的流程，确保部门与财政之间充分沟通，相互支持。项目库的内容要包括管理部门、项目名称、设立依据、项目内容、子项目、年度预算资金等。项目管理推行静态、动态相结合的管理方式。主要表现为：项目名称、设立依据不可随意变更，设立依据应当作为附件内容，便于随时考证；项目分年度管理，子项目等根据实际情况按年度调整，预算资金按零基预算安排，与政府决策相关。另外，一次性项目作为特殊项目及时进行调整，不可将一次性项目作经常性项目常年安排，阶段性项目在全面完工后要及时清零，不可重复安排。比如清偿债务项目，分五年偿还，第六年切不可再列入项目库当中。项目库建立后，财政监督部门与审计部门可随机抽取某一些项目或某一类项目库进行监督管理，可以对同一类项目进行横向比对，也可对某一个项目进行绩效评价，其他监督管理的结果作为下一年度预算安排的重要参考依据，项目评价结果不高的可根据评价标准相应压缩社会专项总盘子及业务经费，或对单位及相关责任者进行通报批评，不符合法律法规的相应追究法律责任。

课题组成员：吕贤德林永平胡爱萍（执笔）

（责任编辑：邢荷生）