民族区域自治制度的法律保障及其实施效果评价——以云南省楚雄彝族自治州为例*

周瑞云

(楚雄师范学院，云南 楚雄 675000)



民族区域自治制度的法律保障及其实施效果评价
——以云南省楚雄彝族自治州为例*

周瑞云

(楚雄师范学院，云南 楚雄 675000)

民族区域自治制度和《中华人民共和国民族区域自治法》的实施，是我国民族政策和民族工作规范化、法制化的鲜明标志。今年是《云南省楚雄彝族自治州自治条例》颁布实施30周年。以云南省楚雄彝族自治州为例，在全面依法治国背景下，组织人员对民族区域自治制度在民族自治地方的贯彻落实情况进行了实证调查，在此基础上提出加强和改进民族区域自治地方法制建设的对策建议。

依法治国；民族区域自治；法制

从对推进全面依法治国战略作出部署到“四个全面”战略布局的形成，体现了我国进一步加快发展社会主义法制建设的新要求。全面依法治国，要求我们坚持好、贯彻好、落实好党的民族政策和民族区域自治法；民族区域自治法的贯彻落实，是全面依法治国，建设社会主义法治国家的必然要求和重要内容。楚雄彝族自治州(以下简称“楚雄州”)成立于1958年4月15日，是目前全国两个彝族自治州之一。2014年末，全州常住人口272.80万人，其中城镇人口105.68万人，占总人口的38.74%；乡村人口167.12万人，占总人口的61.26%。户籍人口中少数民族人口93.49万人，占35.50%；少数民族中彝族人口75.45万人，占户籍人口的28.60%，占少数民族人口的80.70%。1984年，全国人大通过了《中华人民共和国民族区域自治法》(以下简称《民族区域自治法》)，成为我国实施民族区域自治制度的基本法律。[1](P19)1986年4月15日，《云南省楚雄彝族自治州自治条例》(以下简称《条例》)经楚雄州第五届人民代表大会第五次会议通过，成为云南省8个自治州中率先制定并颁布实施自治州自治条例的地方之一。该《条例》于2005年3月25日经州第九届人民代表大会第五次会议修订。[2](P47)今年是《云南省楚雄彝族自治州自治条例》颁布实施30周年。本文以全面依法治国为视角，对《民族区域自治法》和《条例》颁布实施30年来楚雄州坚持依法治州，贯彻落实民族区域自治法的基本情况做了调查。

一、自治权配置、行使与实现的主要成就

民族区域自治的核心是自治权。《民族区域自治法》和《条例》颁布实施以来，自治州坚持民族区域自治，民族地区自治权配置、行使和实现得到有效保障，民族区域自治法律法规在楚雄州经济、政治、社会发展和民族团结进步事业中发挥了重要作用。

(一)民族区域自治法律法规在经济发展中的运行成效

30年来，自治州始终把加快经济发展，不断提高民族地区群众生活水平，作为民族工作的基础和根本任务。2005年新修订的《条例》共七章71条，其中第三章“自治州的经济建设”共21条，专门是对民族自治地方的经济建设所做的规定。修改后的条文对民族自治地方在金融扶持力度、对外经济贸易、民族贸易、享受的优惠政策、外资的投资导向等方面都作了相应规定。除此以外，还制定实施了《楚雄州加快少数民族和民族地区经济社会发展规划》，制定出台了《兴边富民行动规划(2011—2O15年)》、《扶持人口较少民族发展规划(2011—2015年)》等一系列规划、意见，对楚雄州加快经济发展产生了积极的影响。通过狠抓经济体制改革、调整产业结构、大力发展生产，进一步促进了楚雄州经济持续健康发展 ：农业和农村经济稳步增长，产业化水平有了明显提高；工业从无到有，逐步发展壮大，初步形成了以烟草工业、冶金化工业、绿色食品加工业、制药业、水电及生物能源工业为主体的楚雄州工业体系。据《楚雄州2014年国民经济和社会发展统计公报》，截至2014年底，粮食总产量达122.9万吨，再创新高；地方公共财政预算收支分别完成63.7亿元和205.1亿元；全州生产总值达701.8亿元，在全省总量排名为第6位。

(二)民族区域自治法律法规在政治建设中的运行成效

《条例》颁布实施30年来，楚雄州依法建立少数民族自治的领导体制和工作机制，建立健全了自治州的自治机关和其他地方国家机关。同时，依法确保少数民族同胞政治权利的实现。在《条例》第二章“自治州的自治机关和其他地方国家机关”第十六条“自治州人民代表大会常务委员会的组成人员”和第十七条关于“自治州政府机构组成人员”中，都有关于少数民族干部选拔配备和保障少数民族政治权利的规定。[3]根据相关要求，自治州大力选拔和培养少数民族干部、民族地区各族干部、少数民族知识分子和代表人士、民族工作部门这“四支队伍”，按照和参照上述条款规定的比例，在自治州所属工作部门合理配备彝族和其他少数民族公民。目前，实现了自治州人大常委会主任或者副主任有彝族和其他少数民族公民、州长由彝族公民担任；在政府组成人员中，彝族和其他少数民族公民所占比例不低于三分之一，自治州少数民族干部所占比例达36.6%。基本实现了自治州、县市级机关、事业单位和群团组织的领导班子成员中至少配备1名少数民族干部，少数民族干部在民族聚居乡党政班子成员中基本达到二分之一。

(三)民族区域自治法律法规在社会建设中的运行成效

在《条例》第五章“自治州的社会事业”第五十一条规定了在国家政策指导下，自治州自治机关自主管理自治州社会事业。《条例》颁布实施30年来，楚雄州又出台了有关促进社会事业建设的配套政策。以教育事业为例，先后制定实施了楚雄彝族自治州《少数民族教育暂行规定》、《民族教育条例》、《关于加快民族贫困地区经济社会发展的决定》、《关于对高寒山区少数民族大中专生给予照顾的通知》等教育政策、制度和措施，为推进民族地区教育事业发展起到了重要的法制保障作用。建立了从幼儿教育到高等教育的完整国民教育体系。到2014年，全州有小学1073所，建成民族小学21所；初级中学139所，是1958年建州当年的11.6倍；普通高中24所，是建州当年的8倍，建成民族中学5所。启动实施了全面改善楚雄州农村义务教育薄弱学校基本办学条件的五年规划，民族地区农村义务教育基础条件进一步改善，教育信息化建设加快推进。加强职业教育和高等教育，建成中等职业学校18所，是建州当年的18倍，普通高等学校从无发展到现在的3所。各级各类少数民族在校生达172 490人。在社会事业其他方面也取得了长足的进步。初步建立了统一的城乡居民基本养老保险体系，公共卫生和基本医疗服务体系进一步健全，文化事业空前发展，民族民间文化得到有效保护、传承和开发利用。全州公路里程由建州前的1429公里发展到17 000公里；城镇化率达到30%，全州1000多个村委会基本实现了村村通电、村村通自来水，为全州经济社会的可持续发展奠定了坚实基础。

(四)民族区域自治法律法规在民族团结进步事业中的运行成效

30年来，楚雄州始终把做好民族工作作为头等大事来抓，坚持遵照《条例》第六章“自治州的民族关系”之规定，在自治州广泛开展民族政策和民族团结教育，积极构建平等、团结、互助、和谐的民族关系。通过持之以恒的建设，进一步维护了民族团结，促进了楚雄州各民族共同繁荣进步。自治州成立以来，全州未发生涉及民族团结和社会稳定的少数民族群体性事件。相反，形成了一批民族团结示范点，如楚雄市马石铺村。自治州还定期召开全州民族团结进步表彰会议，对涌现出的民族团结进步先进集体和个人进行表彰奖励。为进一步推进民族团结进步事业，2015年12月，楚雄州出台了《新形势下大力推进民族团结进步示范区建设的实施意见》。该《实施意见》坚持“四个全面”战略布局，坚持各民族共同团结奋斗和共同繁荣发展，以新形势下大力推进民族团结进步示范区建设为抓手，围绕把楚雄州建设成为“一极一桥一品二区三基地”的战略目标，加快民族地区经济社会发展，明确了到“十三五”末把楚雄州全面建成小康社会和民族团结进步示范区的建设目标。同时对加强示范区建设的领导、编制实施示范区建设的各项规划、加大资源整合力度、加大财政金融支持力度、加强督促检查和形成共建共享的良好格局提出了保障措施，将50项具体工作责任分解到10县市和州直有关部门。

二、《民族区域自治法》贯彻落实中存在的问题

不可否认的是，由于历史、自然和社会的原因，当前楚雄州民族区域自治的贯彻落实还存在着一些薄弱环节，自治机关在自治权行使和适用自治法律过程中仍存在一些突出问题。

(一)自治法律的立法还存在缺失，可操作性还不够强

在民族区域自治法贯彻落实效果的影响因素和存在问题调查中，我们发现，缺少相配套的法规和实施细则是其中因素之一。我国《宪法》和《民族区域自治法》对有关民族区域自治的规定不可能太细化和具体化，只能是原则性的要求和规定。[4]这就需要民族自治地方进一步加强民族立法工作，制定条例和单行条例进行具体细化和加以落实，使其真正具有可操作性。然而，楚雄州地方立法在《条例》和单行条例的许多方面仍然较抽象，缺乏针对性和具体可操作性的规定。再加上《条例》对自治权的行使方式、条件和程序等几乎没有规定，在违法责任、法律制裁以及法律后果等法律保障措施方面严重缺失，这就造成《条例》中许多规定无法得到有效实施。

(二)自治机关及其工作人员运用自治法律依法行政的意识和能力不足

主要表现在 ：在一定程度上，上级国家机关、楚雄州自治地方党委、自治机关三者的权责界定和相互关系还有些模糊；民族自治地方政府职能模式还有一些不合理性，特别是以经济倾斜型的职能结构和经济本位的政策理念引发楚雄州经济社会发展不协调等诸多问题；一些自治机关工作人员的法律知识和法律素质欠缺，特别是民族法律知识的积累和储备不足，不了解、不熟悉民族法律法规；依法行政、依法执法的规范性不足，工作中忽视法律法规特别是民族法律规范的现象还时有发生；自觉运用民族法律开展工作的意识不强，工作中不会做、不善于做少数民族群众工作，不能正确运用民族法律规范解决行政执法和群众工作中的实际问题。

(三)民族区域自治优惠政策措施的落实还不到位，落实自治法律的主动性和创新精神还有待增强

我国《民族区域自治法》规定的自治权允许自治地方灵活掌握和适用国家法律和政策，自治地方有很大的政策灵活性和自主性。[5]以扶贫开发为例，楚雄州目前还有7个贫困县、25个贫困乡镇、220个贫困行政村、3309个贫困自然村和25.8万贫困人口。2005年5月通过的《国务院实施〈中华人民共和国民族区域自治法〉若干规定》，对推进兴边富民行动，加强民族自治地方的扶贫开发，财政转移支付、资源开发补偿、生态建设和环境保护补偿机制做了规定，2015年国家又制定实施了“精准扶贫”的扶贫攻坚工程。如何应用好这些配套政策，以区域发展带动扶贫开发，以扶贫开发促进区域发展，确保“十三五”末全州少数民族贫困人口全部如期脱贫，是维护楚雄州少数民族发展权利，增强少数民族群众幸福感的重要工作。而自治州行政机关在贯彻落实自治法律法规做好扶贫攻坚工作的主动性还不够，“等、靠、要”的思想还较严重，落实国家有关民族地区扶贫攻坚优惠政策措施还不到位，在制度创新上下功夫，以民族区域自治的制度优势切实推进“精准扶贫”的工作做得还不够。

(四)少数民族地区群众的法律意识还比较淡薄，法制观念不太强

由于各种原因，在楚雄州特别是边远山区，老百姓的法律意识非常淡薄，“有法不依”的现象还比较普遍，在拆迁征地、经济纠纷、利益分配、家庭内部所引发的矛盾和冲突，许多都是由少数民族的习惯法和本村德高望重的毕摩、族长来调解，基本不会运用法律手段解决问题，从而影响了民族地方依法行政的效果。

三、加强民族法制建设的对策建议

梳理楚雄州全面依法治国与贯彻落实民族区域自治法过程中存在的问题及其影响因素，我们发现影响楚雄州民族区域自治制度效果的主要因素是《民族区域自治法》贯彻落实不到位。在楚雄州进一步推进依法治国的进程中，必须坚持好、贯彻好、落实好《民族区域自治法》。

(一)进一步提高自治机关依法行政、依法自治和依法治理的能力

按照国家有关民族区域自治的规定，民族自治地方自治机关，依法行使法定地方国家机关职权和法律所赋予的自治权双重职权。[6]因此，自治机关依法行政、依法自治和依法治理的能力，自治机关职权和自治权的履行和实现的程度，直接关系到民族地区经济社会的发展程度，关系到民族区域自治制度价值目标的实现程度。在全面依法治国背景下，自治州自治机关要大力推进“全面依法治州”方略，进一步提高贯彻落实《民族区域自治法》和《条例》的自觉性和主动性，积极改进地方政府的职能结构和模式，主动构建各职能适度平衡的职能结构和引导型、服务型的政府职能模式，切实增强法治思维和能力，提高在党的领导下依法治理自治州经济社会的能力。

(二)深入贯彻落实《民族区域自治法》，突出“以发展为第一要务”，进一步加快民族地区经济社会的发展

用足用好法律赋予的自治权和自主权，是民族地区依法治理的关键。[7]楚雄州自治机关要充分发挥主动性，正确行使各项自治权和自主权。在自治权中，维护少数民族发展权利，是落实自治法和正确行使自治权的基本内容。不可否认，影响楚雄州全面推进依法治理与贯彻落实《民族区域自治法》的一个重要因素就是经济社会因素。因此，必须坚持以经济建设为中心，着力解决楚雄州基础设施瓶颈的制约，大力发展高原特色优势产业，集中力量推进民族贫困地区精准扶贫和脱贫攻坚，促进楚雄州经济的跨越发展。同时注重保障和改善民生，大力推进楚雄州基本公共服务均等化，进一步发展繁荣民族民间文化，加快发展民族教育，加强生态环境保护，促进社会事业发展。总之，自治机关应通过一系列制度化措施，真正使《民族区域自治法》、《条例》和相关配套政策措施落实到位，使民族区域自治法律体系维护少数民族发展权利的成效更加凸显。

(三)加强和改善党的领导，丰富民族地区党建工作的内涵，提高党建工作水平

习近平总书记强调，“做好民族工作关键在党、关键在人”。党的领导是做好民族地区民族工作的根本保证，是坚持好、贯彻好、落实好民族区域自治法的组织领导保障。必须加强和改善民族自治地方党组织对民族工作和民族区域自治的领导。首先是楚雄州各级党组织必须妥善处理好上级国家机关、自治地方党组织、自治机关三者的关系，坚持在法律范围内、法制轨道上正确处理涉及民族因素和民族区域自治的问题。特别是在制定民族政策上，要把协调各民族间的利益关系、促进各民族平等发展作为决策依据和主要价值取向。[8]其次是必须立足楚雄州地方实际，找准党建工作与楚雄州民族团结事业、经济社会发展的切入点和结合点，从民族特点出发，因地制宜，有针对性地开展楚雄州的党建工作。要进一步丰富楚雄州党建工作的内涵，在党建工作中注重“三结合” ：把加强党的建设与促进楚雄州经济社会发展结合起来，把党的建设与彝族和其他少数民族的民族特点结合起来，把党建工作与民族工作、群众工作结合起来。使党的思想、组织、作风等各项建设在经济、政治、社会、文化等领域通过不同的民族形式和民族特点得以反映和实现，从而使党建活动的载体更切合楚雄州实际，基层党建工作更接“地气”、更具活力、更有实效。

(四)加强民族法制建设，全面推进依法治州

第一是民族立法工作。首先要根据楚雄州的实际情况，在尊重宪法和国家法律法规的前提下，充分行使自治权力，依法行使变通权、特殊政策和灵活措施权，加强民族法律体系建设。在地方立法中大胆变通、依法立法，制定、完善有利于楚雄州经济社会发展、民族团结进步的民族法律规范和政策措施，充分发挥民族区域制度的制度优势。其次要进一步细化《民族区域自治法》和《条例》的规定和要求。对地方法律规范中对有关自治权的过于原则性和较抽象的规定，要在调研的基础上遵循地方立法和行政决策的规律和要求，建立健全听证、专家咨询等科学决策制度，进一步规范立法环节，通过制定单行条例、实施办法等依法予以细化和明确，增强民族法律规范的针对性和可操作性。第二是执法和依法行政问题。应该说，近年来民族自治地方政府工作人员依法行政和执法的意识明显增强，整体素质和工作能力有较大提高。但是，自治机关工作人员的法律素养仍有待提升，在自治法律法规的认识、运用和执行水平上还须进一步提高。必须进一步提高行政机关工作人员的民族法律意识和依法行政能力。第三是民族法制宣传和普法工作。要通过丰富多彩的普法活动和民族法律知识的宣传普及、教育培训，营造良好的民族法制舆论氛围和法制环境；要切实采取措施，增强楚雄州各族群众的法治理念和法律意识，自觉维护法律的尊严，提高用民族法律规范解决具体问题的能力，自觉运用法制思维、法律知识和法律手段来依法行为、依法办事。

[1]周勇.民族、自治与发展 ：民族区域自治制度研究[M].北京 ：法律出版社，2008.

[2]国家民委民族问题研究中心.中国民族自治地方发展评估报告[M].北京 ：民族出版社，2006.

[3]云南省楚雄彝族自治州自治条例(修订)[N].楚雄日报，2005-06-16.

[4]郭婧、吴大华.论中国共产党关于民族区域的法制思想[J].西南民族大学学报(人文社会科学版)，2014，(5).

[5]毛公宁.关于坚持和完善民族优惠政策的几点思考[J].西北民族大学学报(哲学社会科学版)，2012，(3).

[6]田钒平.民族区域自治的实质内涵辨析[J].贵州社会科学,2014，(9).

[7]王朝恩.民族自治法律与民族地区法治政府建设[J].贵州民族学院学报(哲学社会科学版)，2011，(4).

[8]高旗.云南边疆民族区域自治深化运行的思考[J].学术探索，2012，(10).

(责任编辑 朱和双)Evaluation on the Legal Guarantee and Implementation Effect of the System of Regional National Autonomy - A Case Study of Chuxiong Yi Nationality Autonomous Prefecture

ZHOU Ruiyun

(ChuxiongNormalUniversity,Chuxiong, 675000,YunnanProvince)

The system of the regional national autonomy and the implementation ofLawofthePeople’sRepublicofChinaonRegionalNationalAutonomymark the progress of standardization and legalization of the ethnic policy and the national work of China. To mark the 30th anniversary of the promulgation ofRegulationsonAutonomyofChuxiongYiNationalityAutonomousPrefecture,YunnanProvince, a survey is conducted on the status of implementation of the autonomy system in areas inhabited by the minority ethnic groups in Chuxiong Yi Nationality Autonomous Prefecture under the background of overall practice of rule of law. Based on the survey, suggestions are made regarding reinforcement and improvement of legal construction in areas under regional national autonomy.

rule of law; regional national autonomy; legal system

云南省中国特色社会主义理论体系研究中心“马工程”项目“民族区域自治制度在云南的实施效果调查与评价”，项目编号：zx201512。

2016 - 06 - 15

周瑞云(1974—)，女，楚雄师范学院副教授，研究方向：思想政治教育和民族问题。

D921.8

A

1671 - 7406(2016)08 - 0079 - 04