我国地方政府预算管理中的问题探讨

●李 涛 任怀艳 刘长江

我国地方政府预算管理中的问题探讨

●李 涛 任怀艳 刘长江

政府预算，即政府财政收支预算，它是政府财政部门按照法律规定的程序编制的政府年度财政收支计划，是政府组织收入和安排支出的重要依据，它还是政府调节经济的有效工具。我国的预算管理在不断地摸索和创新中，已初步形成了一套包含预算编制、审批、执行、监督和决算的完整体系。但在实际运行中，地方政府预算管理还存在一些问题，需要对其进行研究，并提出相应的对策建议，以便更好地管理和使用财政资金。

预算管理 制度改革预算公开

一、引言

政府预算是政府的年度财政收支计划，政府预算管理是政府财政管理的核心环节，对政府的各项决策有着十分重要的指导作用。从1995年我国施行《预算法》及《预算法实施条例》以来，我国的财政制度取得了明显的进步，已初步建立了与市场经济相适应的公共财政制度体系，预算管理制度作为财政制度的基石也在不断地完善，为我国经济社会的健康发展起到了关键作用。

当前，我国迎来“十三五”规划，这是全面建成小康社会的关键阶段。但我国现行的预算管理制度暴露出了一些问题，这些问题已成为我国社会主义建设的“绊脚石”，其主要表现在：预算编制机制有待完善，预算体系不完整，政府债务管理混乱，预算约束力较低，财政收支结构单一，资金浪费严重，财政公开程度不够等。因此党的十八届三中全会对改进预算管理制度提出了明确要求。贯彻落实党的十八届三中全会精神，深化预算管理制度改革，施行规范、透明的预算制度，这是建立现代公共财政制度的必要条件，也是完善社会主义市场经济体制的必然要求，是全面建成小康社会，实现国家长治久安的重要保障。

二、政府预算管理中存在的问题

（一）预算编制、审批等机制不够合理

目前我国地方政府大多都是在每年的四季度才开始编制下一年度的预算，从开始编制到最终定稿，只有短短两三个月的时间，用这么短的时间编制出来的预算很难做到科学、细致。另外，预算审批程序也是走过场，很多地方的政府预算根本没有提交人大审议，即使提交了人大，人大的审查也仅仅停留在形式审查的阶段，没有起到对预算的约束监督作用。由于编制时间很短，很多资料无法收集完整，很多基础性工作也无法全面展开，一些政策性、技术性的工作很难做到细致周密，再加之人大的审查、监督不力，导致我国地方政府的预算在执行过程中报告过多、追加不断，影响了预算的正常执行，降低了预算的严肃性。

相比之下，西方发达国家的预算编制就更加科学，也更加严格。以美国为例，在每个财政年度开始前18个月就开始着手编制预算，这样就充分保证了有足够的时间收集基础资料、进行数据分析，也就提高了预算的客观性、科学性及可行性，同时也能有效减少预算执行过程中的调整。美国政府预算的审批机关是国会，它对政府预算的审批过程也是相当严格的，审批时限为9个月，如此长的审批时间保证了审批的细致周密，国会审批后要经总统签署才能生效。如果国会通过的预算草案被总统否决，那么该草案需要国会再次审议，如以2/3的多数票再次通过，则立即产生法律效力，总统无权再否决该草案。如国会不能以2/3的多数票再次通过，就需要对预算草案进行修订，然后提交总统签署，其审批程序之严密可见一斑。

（二）政府预算信息透明度太低

财政预算信息的公开，既是保障公众对政府财政预算的知情权、参与权和监督权的重要方式，也是促进基层政府预算管理法制、民主、科学的有效工具，还是有效预防腐败滋生的“防腐剂”。我国政府早已将预算公开写进了《预算法》里，明确规定各级政府及部门的预算必须向公众公开，但是，不规范的公开程序，不健全的公开机制，不严格的公开监督等等，都导致了预算信息不能得到充分的披露。目前我国地方政府在预算信息公开方面主要存在以下几种问题：

1、公开的内容不详细。《预算法》规定，预算公开应将收入预算与支出预算同时进行公开，而且公开应细化到当年《政府收支分类科目》“类款项”中的“项”级。但多数政府没有对需要公开的预算信息进行足够地细化，有的甚至只公开几个总体的数字，或者只有收入预算，没有支出预算。

2、公开的时间不及时。《预算法》规定“经本级人大批准的预算、调整预算、决算等报告或报表，经本级财政部门批准的部门预算，都应当于批准后二十日之内向社会公开”，但多数地方政府并没有做到公开的及时性，有的甚至在年度快结束时都没有公开。

3、公开的渠道不畅通。预算信息一般都是公开在政府或财政部门的门户网站，但很多政府或部门的网站都疏于管理维护，经常出现打不开网站或网站更新太慢，无法使公众顺利地获取政府预算信息。

以上这些问题都使得广大群众无法很好地实现对政府财政预算的知情权和参与权，导致了政府预算缺少来自社会的监督，既造成政府公信力的降低，不利于建立阳光政府，也不利于财政资金和社会资源的合理分配及有效使用。

（三）预算内容不够完整

我国《预算法》规定，政府财政预算应包含政府的全部收入和支出，包括一般公共预算、政府性基金预算、国有资本经营预算和社会保险基金预算，各预算应当保持独立、完整。只有按照《预算法》的规定将政府各方面的全部收支都纳入到预算体系中来，才能通过预算来全面反映政府的收支状况、结构及管理活动，才能更好地合理分配使用财政资金。但多数地方政府只编制了一般公共预算和政府性基金预算，并没有编制国有资本经营预算和社会保险基金预算，有的地方还专门有预算外资金的说法，使大量的财政资金游离于人大及社会公众的监督之外，没有在阳光下运行，这与预算完整性原则不符，造成了资金使用不合理、不规范，也容易滋生腐败。

（四）资金浪费现象严重，资金使用绩效低

在地方政府的预算中，可以发现不少内容相似或者相近的项目。例如，不少部门都安排有与新农村建设相关的项目，如乡村学校少年宫建设、农村体育设施、乡村书屋、农村基础设施建设、科技兴农、农民培训项目等等，这些项目都是新农村建设的一部分，但资金却掌握在多个不同的政府部门手中，资金分散，而且还有重复安排的现象，这样自然难以有较高的资金使用绩效。

在项目支出中安排的培训、会议、调研以及出国考察等费用过多造成了资金的浪费。其实，在本地区的调研不需要多少额外的费用，并且车辆运行费用已经包括在了部门的基本支出里；研讨会、座谈会并没有真正召开，而且多数会议本可以在单位会议室召开，不需额外的经费；多数出国考察更是一种领导待遇，并不是确有必要。

另外，有的建设项目在立项之初没有进行科学地论证，对于“到底有没有必要建，建成多大规模，需要有什么使用功能”等问题都没有搞清楚，等建好之后，发现不合适就又拆了重来，致使出现了许多短命建筑。这是财政资金被浪费的主要原因。

（五）“量入为出、收支平衡”成空谈

我国《预算法》将“量入为出、收支平衡”作为地方各级政府预算编制的基本原则。“量入为出”就是根据收入能力来安排支出，即“有多少钱办多少事”。长期以来，我国一直把“量入为出”作为财政收支安排的基本原则，这种紧缩性的财政政策有利于控制财政赤字的增长，适合我国目前的经济发展形势。而很多地方政府却在执行“量出为入”的预算政策，这是与《预算法》背道而驰的。“量出为入”即根据支出来组织收入，“要办多少事，去找多少钱”，当然，“量出为入”并不是错误的，在适当的时期它也是一种正确的预算编制原则。但“量出为入”并不是要满足全部的支出需求，关键是要合理地确定支出范围，安排支出应从本地的经济水平和人民负担能力等方面综合考虑。可值得关注的是，当前的一些地方政府在执行“量出为入”政策时出现了问题，特别是在一些贫困地区，本来资金就已经十分紧张，却还在搞政绩工程，大拆大建，以至于把地方财政弄得入不敷出。在这种状况下，有的地方政府没有资金就大搞举债，搞BT项目，搞融资等等，让政府背上了沉重的债务负担，相当于将以后几年甚至几十年的资金都挪到现在来使用，其危害不言而喻。

三、改进政府预算管理的对策建议

（一）建立健全预算编制、审批制度

科学、合理、可行的政府预算不是短时间之内能完成的，应当合理延长预算的编制和审批时间。首先，要提前编制预算草案，建议每一年度开始的时候就可以着手下一年度预算的编制，以保证有足够的时间收集和整理数据资料。其次，应当适当延长人大审议预算的时间。各级政府最好能在同级人大召开的前三四个月向人大常委会提交细化的预算草案并汇报预算编制情况，让人大代表们有充足的时间去细致阅读预算草案，以保证政府预算得到细致深入的审查。

（二）实行中长期财政规划，大力推进三年滚动预算

目前，我国政府预算的一个重大缺点就是没有重视预算执行的前瞻性。虽然我国也编制了中长期的财政规划，但只是一个纲要式的参考文件，没有必要的分析和计算，其明细程度和结构与年度预算差距较大，指导意义不强，不是真正意义上的多年预算。因此，我国应学习国外先进的经验，以对经济形势的预测为依据，由财政部门会同相关各业务部门编制三年期滚动财政规划，对未来三年的财政收支情况进行预测分析，针对规划期内可能发生的一些重大改革、项目和重要政策，研究相应的政策、机制和评价办法。往后每一年的年度财政预算都要与三年期的滚动财政规划相衔接，这样就可以提高年度财政预算的科学性、可行性。

（三）加大政府预算信息公开力度

要切实做好预算信息的公开，使财政预算真正做到透明，则政府首先要转变思想。要认识到政府的每一分钱都是来自于人民群众，政府的公共权力是人民赋予的，因此政府必须要接受广大群众的监督，这就需要很高的财政透明度。要建立健全法律体系来保证预算的透明度，没有法制，也就无所谓透明度。另外，在财政公开的内容上，除涉密信息外，政府预算支出应全部细化到功能分类的项级科目，特别是“三公”经费等敏感的支出，更要全部公开，接受公众监督。还有一些财政政策也应及时让公众知晓，以便公众能更好地理解政府的决策，更好地行使监督职能。

（四）健全预算监督制度

预算监督就是对预算从编制、审批到执行等全过程进行的监督，包括多种监督方式，例如人大监督、审计监督、社会监督、舆论监督等，健全的监督机制可以使政府预算更加科学、合理，运行更加顺畅。首先应该完善预算监督法律制度，从法律高度来规范预算监督的各个方面。其次要明确各个监督主体的职权，让监督主体清楚知道该怎么去监督，监督哪些方面，在监督过程中，各主体之间还应做到信息交换，合理协调任务，真正做到切实有效的监督。再次要加强公众监督，形成有效的公众监督机制，使公众有表达意愿、参与决策的机会，防止权力的滥用，这也是提高财政透明度的要求之一。

（五）全面实施财政支出绩效评价

财政支出绩效评价是指财政部门或预算单位根据预定的绩效目标，运用科学合理的评价指标、标准和评价办法，对财政支出的效益性、经济性等进行客观公正的评价。绩效评价是监督财政资金使用、提高资金使用效率的有效工具，但目前我国很多地方财政支出绩效评价还未开展，因此积极推行绩效评价刻不容缓。首先要尽可能地将财政支出都纳入到评价范围中来，保证每一笔资金都能做到“物尽其用”；其次，要培训一批专业的、可靠的业务骨干，专门负责绩效评价工作，保证绩效评价结果的真实性；最后，要及时整理并合理利用绩效评价结果，作为改进预算管理和安排以后年度预算的重要依据。

（六）规范地方债务管理，化解财政风险

加强政府预算管理，必须要控制财政赤字。虽然《预算法》规定不准列赤字，但地方政府的财政赤字还是逐年上升，这与我国地方政府债务管理不够规范有很大关系，各地政府基本都背上了沉重的债务包袱，好多县（区）一级政府的债务都达到了上百亿，而他们一年的财政收入却只有区区十几亿，如此大的负债率也增大了财政风险。因此，必须规范地方政府性债务管理以化解财政风险。首先应该严格控制举债程序和资金用途，对地方政府债务实行规模控制，政府举债不得突破批准的限额并需报本级人大或其常委会批准。其次要将政府与企业分开，政府举债必须由政府以自己的名义举借，不能通过企事业单位代为举借，切实做到谁借谁还、风险自担。最后还要建立健全政府性债务风险预警机制和应急处置机制，建立对违法违规融资和使用政府性债务的惩罚机制，严肃财经纪律，切实化解财政风险。

（作者单位：西华师范大学管理学院）

1.古炳玮.2013.政府预算管理与监督的问题及完善思路[J].会计之友，1。

2.李秀梅.2013.地方政府预算管理的问题及对策研究[J].中国乡镇企业会计，6。

3.刘怡斐.2012.规范政府预算管理的几点思考[J].中国财政，16。

4.王艳.2007.南京市公共部门预算管理改革探析[D].南京：南京大学。

5.肖菲.2013.加强政府预算管理的研究[J].内蒙古统计，5。

6.朱世刚.2009.浅议我国政府预算管理存在的问题[J].现代商业，3。

（本栏目责任编辑：王光俊）