供给侧结构性改革的财政对策

●曾康华 陈雪莲 王春鹰

供给侧结构性改革的财政对策

●曾康华 陈雪莲 王春鹰

为了保证“十三五”时期经济稳定增长，中央提出了供给侧结构性改革的宏观调控设想。在经济新常态背景下，我国过去长期实行的侧重需求侧管理的思路已经不能有效缓解当前经济下行的压力。财政政策是调节经济运行的重要手段，积极的财政政策可以从促进经济结构优化调整，激励创新、创业和小微企业的发展，引导企业节约资源、环境保护等方面来助力供给侧结构性改革。

供给侧结构性改革 积极财政政策 需求管理

李克强总理在2016年 《政府工作报告》中，部署了今年的八项重点工作，其中三项涉及宏观调控。包括稳定和完善宏观经济政策、加强供给侧结构性改革、深挖国内需求潜力等三个方面，这就要求把需求侧调控和供给侧改革有机结合起来，体现了宏观调控思路和方式的创新。财政作为国家治理的基础和支柱，一方面财政政策可以作为需求管理的重要手段，配合供给侧结构性改革，确保稳增长与调结构的有机平衡；另一方面可以通过创新财税政策组合，来促进经济结构优化升级，全面促进我国供给侧产品质量的提升。

一、双侧调控体系推动经济稳定增长的原理

2015年中央经济工作会议强调：“要在适度扩大总需求的同时，着力加强供给侧结构性改革。”这表明在今后很长一段时期内，我国的国民经济管理更倾向于供给管理，但这并不意味着需求管理完全没有必要。近年来，我国的经济增长率出现持续走低，从应对亚洲金融危机和国际金融危机的实践来看，在以反周期总量调控为主的需求管理上，继续可用的调控手段和作用空间已经很有限了，现行宽松的宏观经济政策所带来的对需求侧的微刺激已经不能缓解经济下行的压力。制约目前及今后一段时期经济健康发展的因素很多，有如产业结构升级问题的长期因素，也有政府强力的经济刺激下导致的严重的供过于求矛盾的短期因素。所以，当前我国经济运行已经不能仅依靠需求管理来解决经济下滑的问题，而应从长期持续健康的视角出发，从供给侧进行改革挖掘增长潜力。供给侧改革意味着既要创造新的供给，又要提供有效的供给；既支撑短期经济运行企稳回升，又为保持未来中国经济长期持续增长提供重要动力。所以，需求管理和供给管理并不是截然分开的，二者应该协同实施。

研究宏观经济增长规律不难发现，宏观经济的波动是存在周期性和趋势性的，相应地，对周期性和趋势性的调节所选择的政策也是不同的。供给侧管理主要是以长期潜在产出为导向，在一定程度上具有治本的作用，具有前瞻性、主动性，在产能过剩时期尤其如此。而需求管理属于短期调控政策，政策效果反应快，具有被动性、滞后性和补充性等特点。我国现阶段存在的问题不是周期性的经济失调，而是有效供给不足，特别是创新、高端生产能力不足，这不仅仅是经济周期性问题，更是潜在增长动力不足的问题。当前经济运行的变化决定了供给侧调控应担任调控的重要任务，同时以需求侧调控来控制经济增长速度，为短期经济平稳运行提供基本支撑。

在经济运行过程中，需求与供给之间是相互依存、互为内生的关系。采取何种方式进行调控取决于当前经济运行状况。就当前我国经济状况而言，一方面，以需求侧为主的调控存在政策效果减弱、有效需求不足等问题，加上有世界经济与我国经济周期交织在一起等多因素的冲击，需求侧调控的瓶颈影响了供给的有效性。另一方面，我国过去一直实行的粗放式经济增长模式带来了严重的结构性问题。现阶段经济结构失衡而且不能有效矫正已成为我国经济持续下行的主要原因。所以，目前我国需要以供给侧调控为主来缓解当前经济下行的压力，但是结构性管理可能会抑制投资与生产，给短期经济运行造成较大的压力，这就需要适度的需求管理来缓解经济结构性改革过程中的阵痛。

当然，经济运行中的供给和需求相互影响，表现出动态转化过程。短期内，繁荣与萧条的更替源于总需求围绕总供给波动所引起的经济景气度的周期性变换；但长期内，经济增长的恒久动力源于有效供给对有效需求的响应与引导。从需求侧调控来看，其针对的是周期性的潜在缺口，如果未能正确预估缺口，贸然采取需求调控，将会产生损害资本、破坏环境等问题。从供给侧调控来看，如果短期内经济不能稳定发展，需求不足就会产生无效供给，进而导致产能过剩。所以，供给侧和需求侧管理的动态转化要求双侧调控双管齐下，以促进经济稳定增长。

二、供给侧改革需要积极的财政政策配合

因为供给管理和需求管理是经济运行中不同侧重点的调控方式，对需求管理和供给管理的选择不应该是非此即彼的，而应根据现阶段经济运行形势作出适当调整，有所侧重，协同实施。目前我国经济增长出现了明显的下降趋势，结构性矛盾日益突出。过度、重复投资转化为过剩的产能，产品层次多位于价值链的低端，高技术产品缺乏已成为制约我国经济发展的关键因素。此时产品供给的质量与效率已成为供给侧改革的关键，也是我国经济转型的核心环节。传统的需求侧管理已经不能适应当前我国经济运行的客观需要，更不能达到理想的效果，使我国不得不重视供给品与需求结构不符，供给过剩导致效率低下的问题。当下所要解决的核心问题，就是尽快将政策施力的重心转向供给管理。所以，我国现阶段的主要任务是紧抓供给侧改革，辅之需求管理为其兜底。作为需求管理的重要手段，我国财政政策仍有广阔的操作空间和回旋的余地，并且应积极发挥作用以配合供给侧改革。积极的财政政策能够在以下两个方面助力于供给侧结构性改革。

（一）积极的财政政策能为结构性改革营造稳定的宏观经济环境

经济运行稳定是结构性改革的宏观基础。所以，在进行供给侧结构性改革过程中仍要将经济运行保持在合理的区间，这也是成功进行供给侧结构性改革的前提和关键。因此，财政政策和货币政策的基本取向可以延续前几年的做法，也就是说，财政政策和货币政策的基本取向是不变的，但在着力的方向上应是实时调整的。众所周知，相对于财政政策而言，货币政策效应的总量特征较为明显，但结构特征不是很理想。当下货币政策传导机制并不是很完善，作为货币政策信号接收端的微观主体还未实现结构优化，僵尸企业大量存在，这就说明货币政策的调控意图并不能很好地发挥效力。为了化解这些问题所形成的对经济运行的阻碍，大力推进金融改革和市场化改革，优化货币调控的金融环境实属必要，也是加强宏观调控的当务之急。但如果现在贸然采取大规模的货币量化宽松政策，不但无法缓解经济下行的压力，还会带来新一轮的通胀，导致结构性矛盾进一步激化。这就需要财政政策与货币政策相互配合，才能在总量和结构的调控上有效发力，实现宏观调控意图。财政政策具有手段多和见效快的优点，更重要的是财政政策具有一定的针对性，能够为结构性改革提供适度、有效的需求扩张。因此相比货币政策，积极的财政政策更有助于通过需求适度扩张来稳定宏观环境。

积极财政政策以需求适度扩张来舒缓结构性改革所衍生的外溢性张力，进而缓解由于供给侧结构性改革带来的冲击，营造稳定的宏观经济环境。供给侧结构性改革就是通过优化国民经济中的供给侧结构、质量、效益，使供给结构能够适应消费的有效需求，推进经济转型升级，保持经济在“十三五”期间的稳定可持续增长。目前，我国消费需求侧仍然处于疲软状态，外贸需求更是如此。如果持续的消费需求不足，则会引起供给侧结构性改革失去衡量标准，必将会导致长时期供给能力的削弱。因此，积极财政政策亟需与货币政策加以有效组合，共同发力配合供给侧结构性改革。不可否认，去产能、去库存、去杠杆等结构性改革将会在短期内导致经济运行进行调整，加上在外贸压力依旧存在的情况下，经济增长进一步下滑的可能性还会增大。由于供给侧结构性改革所产生的劳动力失业与再就业，淘汰旧业态与发展新业态等问题，都还需要需求管理来兜底。譬如，在淘汰僵尸企业的过程中不可避免地会出现结构性失业，为了保证不对宏观经济运行造成大的波动，需要加大财政对失业工人的补贴。这样做一方面防止社会问题，另一方面在一定程度上也刺激了消费。所以，积极财政政策积极作为可以较好地缓解供给侧结构性改革带来的经济阵痛，使经济能够保持稳定健康地增长。

（二）财政政策本身的供给效应

长期以来，作为宏观调控的主要抓手，以财税政策为基础的总量调控，实质上以需求管理为核心，依靠投资、消费、进出口这三驾马车来拉动经济增长。但是，现阶段这三驾马车对拉动需求处于疲软状态，依靠单纯的扩大总需求已经不能解决现在的问题了。日益突出的结构性矛盾使我国不得不将财政政策的着力点转向供给侧，精确瞄准并着力解决我国产能不足，低附加值产品过剩，创新不足等结构性问题。

在现实的经济运行过程中，相对于货币政策的总量效应，财政政策在长期也可以发挥供给效应，形成高效率的资本积累，这将优化潜在总供给，为经济的长期增长注入新的动力。如果将财政政策、产业政策、微观政策和改革政策相协调配合，会产生微观和中观层面的效果，改善经济结构，促进经济转型升级。譬如在现阶段，为了支持中小企业的发展，财政政策可以加大对其的补贴，引导中小企业的发展。也可以通过对生产高附加值产品的企业给予税收优惠政策，降低这些企业的生产成本，激发企业的生产、创新积极性，促进产业结构的优化升级，淘汰那些僵尸企业，进而促进行业的结构性改革。自2012年起，我国政府声明不再出台大规模经济刺激计划，同时将积极财政政策重心置于结构性减税的操作平台，期望以间接引导的方式发挥市场对资源配置的决定性作用。实际上，这表明我国调控思路从追求“速度情结”转向“供给质效”，由行政式调控向市场化调控机制转变，这是我国财税政策调控适应经济治理范式的重大机制创新。

综上所述，以积极的财政政策助力供给侧结构性改革，应该作为“十三五”时期头几年宏观调控理念的必然选择。既不搞大规模、低效率的强刺激，也要防止结构性改革所引发的经济增长进一步下滑，确保为实施有效的供给侧改革提供稳健的宏观经济环境，并逐步构筑起健康的微观经济基础。

三、供给侧结构性改革背景下财政政策调控的方向

对于“十三五”时期的财政政策调控方向，总的来说，是要创新和完善财政宏观调控方式来促进财税体制改革，清费立税，增收节支，优化结构，提高绩效。为给供给侧改革营造良好的宏观经济环境，今后需要不断观测经济运行的特点，相继抉择实施积极的财政政策，确保供给侧结构性改革的有效与稳定经济增长的实现。

不可否认，侧重需求侧的传统的财政政策已经陷入疲软，不能很好地适应新常态经济下供给侧结构性改革的需要。因此，要积极调整、创新财政政策。根据中央工作会议的部署，我国在2016年甚至是以后的很长一段时间，仍将继续实施积极财政政策。这主要体现在以下几个方面：阶段性地提高财政赤字率，扩大国债发行规模，并合理确定地方政府新增债务限额；进一步减税降费，遏制乱收费，还利于民；进一步统筹财政资金，盘活财政存量资金；调整优化支出结构，保障民生支出等。

（一）促进经济结构优化调整

供给侧结构性改革首先是要保证市场效率提高与明确政府的责任范围，充分发挥市场机制的作用，避免政府的过度干预，促使政府与市场能够发挥各自应有的作用，实现良性互动、互补合作。在尊重市场在资源配置中起决定性作用的前提下，完善财政政策体系，减少对一般性竞争领域的财政投入，努力营造公平竞争的市场环境，培育市场主体的创造力和内生动力。另外，要加大对专项资金管理创新，减少财政资金对市场正常运营的介入，变直接干预为间接引导，促进企业公平竞争，实现财政资金的有效使用和良性循环。

其次，整合优化财政资金，集约利用财政资金。继续加大财政支出力度，将财政支出重点放在支持产业结构调整的关键领域和薄弱环节。重点支持公共性、公益性、有发展潜力的基础产业，实现战略性产业发展。

最后，要全力推进“营改增”，全面消除重复征税的问题，着力优化税制又减轻税负。在兼顾稳经济增长、调经济结构、控物价水平三重目标的前提下，实施结构性减税关乎我国宏观调控政策的成败。一方面，要全面完成“营改增”的任务，科学准确制定相关行业的增值税税率，设计合理的抵免政策，确保增值税抵扣链条的畅通。另一方面，要合理划分中央与地方的财权和事权，对政府间的转移支付制度进行调整，重新设立地方政府的主体税种，理顺中央与地方的税收收入增收和分享机制。

（二）促进资源集约与环境保护

完善对节能减排事业的财政支持力度。加大对节能环保工作的财政资金的投入力度，扩大对环保企业的税收优惠力度，增加对提供绿色产品企业的财政补贴，降低环保企业的生产成本，提高企业的产品竞争力。同时在政府采购环节，进一步完善政府采购制度，在同等条件下，优先考虑绿色环保类的产品，促进新能源、生物质能和可再生能源的发展。另外，就是政府增加对重点流域的生态治理的财政支出，支持农村环境的保护和治理。

在推进资源税改革过程中，适时扩大资源税征收范围，将黑金属矿原矿、有色金属矿原矿和非金属矿原矿、水资源、森林、草原等纳入进来，提高资源税的综合税率水平，增加企业开发资源的成本，就会促使相关企业致力于新能源的研发，从而保护好有限的自然资源。同时也要尽快推出环境税，完善保护环境方面的立法，加大对环境污染企业的惩罚力度。增强环境保护的规范性、强制性与权威性，强化征收力度，迫使污染型企业进行技术改造升级或转产，逐步实现环境友好型的绿色生产与消费。

（三）促进创新创业与中小企业发展

深入推进税费改革，降低创新、创业成本，激发企业创新的积极性。当前我国宏观税负普遍较高，除了正规的税收，还有大量的地方政府征收的各种费税以及各种基金，这给企业的发展造成了巨大的负担。如果不清除，将会影响实体企业的正常经营与发展，特别是创新和创业的积极性。因此，需要持续推进税费改革，切实落实对创新企业的税收优惠政策，加强对创新类企业的采购支持，在能够有效满足政府采购需求的同等条件下，优先采购创新类企业的产品和服务。对刚开始成立的、具有发展潜力的企业，可以加大税收减免力度，增强企业的竞争力。

在财政资金允许范围内，可以对中小企业和创新类企业给予适当的财政补贴，对具有潜在增长的项目给予税收优惠。譬如对小微企业实行所得税减免；在“营改增”的基础上扩大固定资产进项税抵扣应用产业范围，降低小额纳税人标准，实施更大范围的定向减税；全面清理、规范各项涉企收费项目，按照能免则免，能减则减的原则，取消不合理的收费，清理无对等服务的收费项目，切实降低小微企业的费用负担。

（作者单位：中央财经大学财政学院）

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