国家审计促进国家治理的案例分析

■/徐荣华　元婧荣　何小宝

国家审计促进国家治理的案例分析

■/徐荣华元婧荣何小宝

国家审计促进国家治理的重要途径是开展以政府履责为核心的行政效能审计。本文以宁波市审计局的一则典型审计案例为分析对象，介绍了案例的实施过程，揭示了其成效、经验以及存在的问题与不足，并总结了案例的启示。

国家治理 国家审计

出租车的服务质量和水平关系到老百姓的权益，杜绝“黑车”。制止拒载、规范出租车营运市场管理，是维护乘客自身合法权益的重要举措。因此，出租车营运水平，从根本上体现的是政府行政效能及国家治理水平的高低。

案例实施时间为2007年，适逢宁波市面临文明城市复查及创建。

一、审计实施过程

（一）案由

宁波市民对于出租车营运集中反映的问题有：“打的”难、出租车拒载、卫生状况不佳及驾驶员服务态度差等。这些问题在宁波火车南站区域尤为突出。时值宁波市创建文明城市，出租车恰恰是城市文明的重要窗口，因此，宁波市审计局根据市政府的要求，对宁波市出租车管理及运营情况进行了审计调查，并重点调查了运营秩序比较混乱的南站广场区域，审计中先后向市政府上报三份审计专报，全程参与了市政府组织的南站广场管理方案的调研和起草，引起广泛的社会反响，并取得良好成效。

（二）审计目的

审计目的在于：推动政府履行职责，促进职能部门依法行政，推进廉政建设，推动政策措施贯彻落实，确保出租车规范运行，维护乘客和司机的合法权益。

（三）审计的实施

1.了解被审计调查对象的基本情况。主要调查：出租车拥有的数量；出租车管理机构；群众关心的主要问题等。

2.确立审计调查工作目标。审计目标为出租车的服务质量，即出租车能否为群众的出行提供优质的服务，出租车在服务中是否有损乘客的权益。具体为：（1）出行方面。主要审计出租车的配置是否合理，出租车的服务是否方便快捷，出租车运营是否产生良好的经济和社会效益等。（2）权益方面。出租车服务中涉及的乘客权益主要有：人身安全权益（安全乘车）、身体健康权益（乘车环境良好）、精神权益（不拒载）、经济权益（价格公道）等。涉及到司机权益有：营运证投放与管理是否合理等。

3.明确审计调查对象与范围。审计调查对象是出租车管理机构及出租车司机、出租车运营机构以及出租车乘客等，具体有：市运管处、市交警部门、市城管部门、市出租车协会、市出租车公司、个体车主及出租车驾驶员。

4.突出审计调查重点。审计调查重点涉及：营运权证的拍卖与投放是否科学合理；运价制定是否合理；出租车管理部门的投诉、稽查执法处理情况；出租车辆座套的制作、清洗，车身广告投放工作是否规范；出租车公司是否对出租车服务质量进行有效管理等。

5.采取适当的审计调查方式。根据项目特点，采用就地审计、现场调查取证、专家咨询会议及新闻媒体参与和公布举报电话、开通局长信箱广泛听取市民意见等方式。

6.上报审计专报。

二、审计成效、经验与不足

（一）成效

为了解“校企融合”人才培养模式下，应用型高校思政教育方面存在的问题和学生的思想道德素质情况，笔者于2017年5月10日至2017年5月30日对我院思想政治教育状况进行了一次调查。本研究采用随机抽样和分层抽样相结合的方法，在我院大一到大三的大专生中随机抽取不同系别的9个班级学生作为调查对象。结合访谈法和个案法进行研究，一共发放问卷300份，对12名学生和5位辅导员老师进行访谈。最后收回问卷262份，有效问卷243份，有效率为92.75%。主要采用计算机辅助方法对数据统计处理，结果如下：

该案例成功地把握住国家治理中的疑难问题，并取得政府部门的支持，从制度上探索一条解决政府部门在国家治理中存在的“多头管理，职责不清”的路子，获得审计署2008年“全国地方优秀审计项目”。审计成效显著，体现如下：

一是三份审计专报得到市长重要批示；二是成立了宁波市南站区域综合管理办公室；三是行业管理部门制定了《关于进一步提高客运出租汽车服务质量若干意见》等六项管理制度；四是《宁波市出租汽车客运管理条例》的修改建议并被列入了五年立法规划；五是扩大审计宣传，提高审计工作公信力。

（二）经验

该案例是在当前我国审计资源普遍面临不足、审计管理体制属于行政型的特殊背景下国家审计在国家治理中发挥职能的典范，它提供了一整套审计调查方法，给开展类似审计调查提供了较好的范本。

1.立项要围绕领导重视群众关心的热点问题。立项应是国家治理中的难题，还是政府部门关注的重点，是二者的结合点，这也是国家审计机关建立以来顺利开展审计工作的重要前提。

3.注重以效益审计的理念探索行政效能审计。鉴于城市出租车管理工作好坏没有一个明确评判的标准，本次审计调查从行政效能角度拓宽效益审计，着重从营运权证的投放工作、出租车投诉处理成功率、重点区域的管理成效几个方面入手，揭示成效不佳、管理不力的问题。如营运权证的投放工作，近年来拍卖的840辆出租车，平均拍卖价为20万元，远低于70万元左右的市场价，两者差异愈4亿元，以拍卖的方式被各个出租车公司瓜分。营运权证的拍卖竞标应当是管理部门引导出租车公司规范经营、提高服务质量的最重要的手段，然而，由于拍卖评分标准中对提高服务质量的评分比重不够，导致管理部门对出租车公司管理不力，导致出租车公司小、散、弱，没有积极性提高服务质量，属于典型的管理效能不佳。针对上述问题，本案例的其中一个亮点是注重发现国家治理层面的问题，从机制、体制上找原因，从根本上改善国家治理水平。从国家治理的视角来审查财政财务，可能财政财务本身并不违反法律法规和财经纪律，但是，这样的财政财务活动却有可能不利于提高国家治理水平。例如，财政分配、财政转移导致的分配不公以及财政资源占有的不均衡等问题，使民众拥有的公共服务水平差异化，产生财政分配上的“贫富分化”现象。

4.边审计边抓审计意见的落实和整改。边审计边落实审计意见整改，审计调查期间，通过审计专报信息的方式，将审计过程中发现的问题及审计建议及时提交给市政府和有关部门，督促并参与审计意见建议的落实和整改。

（三）不足

本案例在立项、审计方法等方面获得了很大成功，但在审计方式、调查覆盖面以及审计内容等方面还存在一定的缺陷。

1.案例实施的方式有待改进。本案例是国家审计机关组织实施的一项审计调查。审计调查具有方式灵活、针对性强的特点。但是，审计调查不能替代审计本身，尤其是绩效审计的功能和作用，是绩效审计调查所不能代替的。相比审计调查来说，绩效审计提供的证据更全面、更客观，结论也更有说服力。

2.审计调查覆盖面较窄。本案例审计调查的重点区域为南站广场，主要调查2006年度各管理部门查处的营运车辆违规经营案件、“黑车”违法载客案件、倒卖车票、站外接拉客扰乱秩序案件以及盗窃诈骗治安案件等情况，分析南站广场管理过程中存在的问题，揭示该区域的管理制度建设是否完善合理。因而，审计调查是局部调查，仅限于南站广场，没有覆盖到宁波市，具有局限性。事实上，在节假日期间，出租车运力经常存在不足，在一些乘客集中的区域，例如高教园区、车站、码头等地，存在出租车载客“不打表”的现象；在出租车上下班交车时刻，存在出租车“拒载”的现象等。因而，客观上缺乏从整体上提供权威的证据来说明并评价：出租车司机是否存在侵犯乘客权益的现象，如果存在这种现象，其侵害乘客权益是一种什么样的状况。

3.审查内容不够全面。本案例重点调查乘客的权益，没有考察出租车及司机的利益。事实上，任何权益都是双方的。作为出租车司机，其正当的权益也是应该受到保护。出租车司机是否交纳养老保险、是否高额交纳营运权有偿使用费、是否有足够时间休息等等，也是直接影响他们权益的重要问题。

三、相关启示

案例本身是关于民众出行权益方面的审计，但案例所体现出来的问题是尤为深刻的。反映出政府职责履行不到位，上升到国家治理层面就是治理不完善。整个审计过程，就是调动政府相关部门认真检查出租车运营和管理中的薄弱环节和问题，通过进一步完善规范制度、科学设置管理机构、落实审计建议等，有效地提高国家治理的水平，并对国内其他地区解决类似问题具有积极的借鉴意义。案例的主要启示如下：一要在审计立项上选取政府治理和管理中的薄弱环节，这些环节往往是问题的集中所在，民众的意见也较大；二要调动各方力量广泛参与，发挥协同效应，提升审计质量；三是及时以中期报告的形式上报发现的重要问题，促使政府成立相应的机构，协调解决问题；四是要在完善制度上下功夫，建立转变政府职能的长效机制，避免“屡审屡犯”的现象。

［1］李金华.审计是国家治理的工具〔J〕.今日中国论坛，2005（1）.

［2］（英）约翰·洛克.政府论〔M〕.杨思派译.北京：中国科学出版社，2009.

［3］刘家义.论国家治理与国家审计〔J〕.中国社会科学，2012（6）.

［4］郑建飞.宁波民生审计研究与探索〔M〕.北京：中国时代经济出版社，2012.

［5］陈骏、吴青川.政府职能转型背景下的国家审计治理功能〔J〕.审计与经济研究，2009（1）.

◇作者信息：浙江万里学院

浙江万里学院

宁波市审计局

◇责任编辑：闫树北

◇责任校对：闫树北

F239.4

A

1004-6070（2016）05-0071-03

本文是宁波市科技局软科学课题《国家审计参与国家治理的功能研究——基于宁波的实证分析》（课题编号2013A10022）和国家社会科学基金重点项目《国家治理、国家审计制度与预防腐败体系创新研究》（课题编号13AZD002）的阶段性成果。