中西方预算绩效管理的比较

●崔方珍

中西方预算绩效管理的比较

●崔方珍

近年来，绩效预算在世界范围内逐步推广应用，尤其在西方发达地区已经建立起相对成熟的理念和实践。我国尚不具备全面实施绩效预算的条件，但部分地区已开展将预算管理和绩效管理相结合的预算绩效管理的实践探索，以期提高财政资金使用效益和效率。本文即通过比较中西方预算绩效管理特点的异同，在我国公共财政制度日渐完善和财政预算管理改革持续深入的背景下，对加强我国预算绩效管理提出改进建议。

绩效预算预算绩效管理建议

绩效预算是以绩效评价为资源配置手段、以提升资金使用效率为目的、以改进公共服务为宗旨的一种公共管理改革。绩效预算以结果为导向，强调支出责任与效率，通过绩效的反映达到合理配置预算资金的目的，近年来正逐步在世界范围内、特别是西方发达国家得到推广和应用。目前，由于受经济、法治及社会环境的影响，我国还不具备全面实施绩效预算的条件，创新性地将预算管理和绩效管理两种管理手段相结合形成的预算绩效管理，它是在借鉴西方国家绩效预算的基础上、将绩效理念融入传统预算管理模式、借以提高财政资金使用效益和效率的一种新实践与探索。本文在介绍绩效预算开展背景的基础上，对我国当前预算绩效管理的原理和西方绩效预算特点进行了比较，进而总结出西方绩效预算理念对我国有效开展相关工作的借鉴意义。

一、绩效预算管理产生的背景以及我国的实践情况

“绩效预算”理念萌芽于1907年美国纽约市政局提供的“改进管理控制计划”报告，强调“通过对已批准项目的管理，提高资源使用效率”。1949年，胡佛委员会在“预算与会计报告”中提出要采用以功能、活动和项目为基础的预算，强调在编制预算过程中更加重视产出而非投入。20世纪七八十年代，西方国家普遍面临经济危机、信任危机和管理危机，财政收支矛盾加剧，政府效率低下，英、美等国家为适应政治经济形势，实施了“重塑政府”或“新公共管理”运动，进行了以政府预算为重心的公共财政管理改革，改变“只问投入、不问结果”的传统财政预算模式和理念，全力建立基于结果导向的绩效预算，根据绩效安排预算。此后，加拿大、澳大利亚、新西兰等国先后实施绩效预算，进一步丰富了绩效预算内容，发展了绩效预算理论。进入21世纪，越来越多的国家开始逐步采用绩效预算制度，如韩国和法国分别于2003年、2006年全面开始绩效预算改革，波兰从2008年起决定在五年内采用双轨制的办法，逐步由传统的预算管理体制过渡到绩效预算管理体制。目前，绩效预算逐渐成为政府预算改革的世界性潮流，在加强资源优化配置、提高预算产出效益、促进政府运行效率等方面产生了较好的效果，理论发展日益成熟。随着国外绩效管理理念的逐步推广，20世纪90年代，我国在预算实践中尝试引入绩效的思想和评价工具，开始关注财政预算资金的使用绩效。2003年党的十六届三中全会决议提出“建立预算绩效评价体系”，揭开了财政绩效化改革的大幕。从2006年起，财政部开始选择农业部等个别部门进行绩效评价试点；到2008年，中央部门开展绩效评价试点的项目已达108个，资金超过20亿元。2009年，财政部在中央部门开展绩效评价试点工作的基础上，印发了《财政支出绩效评价管理暂行办法》，加强对地方财政部门的绩效评价工作的指导。2011年，财政部相继颁发了《财政支出绩效评价管理暂行办法》（财预〔2011〕285号）和《关于推进预算绩效管理的指导意见》（财预〔2011〕416号），对绩效管理工作做了进一步的说明和规范，并正式成立政府绩效管理工作部际联席会议，负责指导和推动政府绩效管理工作。2015年1月1日，经十二届全国人大常委会第十次会议修订的新预算法正式施行。新预算法首次以法律形式明确了我国公共财政预算收支中的绩效管理要求，并要求公共财政预算绩效管理要贯穿预算活动整个过程。

二、我国与西方绩效预算管理的特点比较

绩效预算是一种依据绩效好坏来配置预算的技术手段。我国在借鉴西方绩效预算理念的基础上开展了一系列预算绩效管理活动，主要是对预算资金使用绩效进行评价。我国目前的预算绩效管理与西方国家的绩效预算相比，既有联系，亦有区别。其联系主要包括：

首先，我国预算绩效管理与西方绩效预算在理念和方法上有内在一致性。主要表现为：两者均以结果为导向，以提高财政支出效率、改进公共服务质量为最终目标；同时，两者都对预算进行绩效考核和评价，强调绩效目标在预算管理中的重要性，然后依据一定的评价指标体系对其目标完成程度进行评价，在环节设置上均涵盖了绩效目标、跟踪监控、事后评价和结果应用；第三，二者都需要从制度上强化对政府预算的约束机制，要求公共产品和服务能够按价值规律的要求进行核算。

其次，我国预算绩效管理与西方绩效预算在发展上有着交叉联系。从产生发展阶段来看，先有绩效预算概念的提出，并在西方国家的实践中得到了重新认识和重视。绩效预算理论与实践的发展，进一步加深了我国对预算绩效管理的理解，强化了绩效的理念，进而在此基础上建立起基于绩效的预算管理模式。因此可以说，预算绩效管理在一定程度上源于绩效预算，同时又充分考虑我国国情因素，丰富了相关内容。既是对西方绩效预算的创新，又在一定程度上推进了我国传统预算管理的改革。

我国与西方国家的绩效预算管理存在的区别主要表现为：

一是管理的实施路径不同。绩效预算从一开始就是一个涵盖预算编制、执行和监督的全过程管理机制，而且延展至整个政府治理过程。西方国家在推行绩效预算的同时，大多实施了中期预算、政府财务报告制度等配套改革，形成了以政府战略规划为起点，以制定年度绩效计划、编制绩效预算、预算执行绩效监控、绩效评价或绩效审计、评价结果应用为主要环节的完整管理循环。而我国当前的预算绩效管理则主要是以绩效评价为重点的局部推进。虽然财政部很早就提出要逐步建立“预算编制有目标、预算执行有监控、预算完成有评价、评价结果有反馈、反馈结果有应用”的全过程预算绩效管理机制，但由于预算管理从本质上并没有改变，同时各地实施条件存在差异、在推行中制度设计整体规划不足，评价结果应用、绩效问责等体制保障力度不够，加上中期预算、政府财务报告等相关制度有待建立健全，导致各环节的工作发展不均衡。因此，中央和地方工作早期重点是以绩效评价为突破口推进预算绩效管理，近年来才逐步扩展到绩效目标设定、过程跟踪等环节。

二是管理主线不同。绩效预算以绩效为核心和起点，绩效信息在预算的各环节衔接紧密、快速传递、有效应用，形成了持续改进、螺旋上升的良性管理循环。如，美国《政府绩效与结果法案》规定了“战略规划——年度绩效目标——项目绩效报告”的绩效预算准则，将年度预算决策与年度绩效目标、评价指标及标准、年度绩效评估结果紧密联系，跨年度的预算和绩效信息前后衔接，确保了部门围绕使命和职责提高绩效。我国当前的预算绩效管理仍以资金指标为管理主线，仅在预算管理的各个阶段相应设置了绩效目标设定、绩效评价等内容，但预算管理年度间、同一年度各环节间的绩效预算信息仍然零星分散、相互割裂，且绩效信息有效应用的深度不够。

三是预算管理关注重点不同。与预算相适应，针对不同管理目标、阶段和对象，绩效预算在管理阶段上涵盖了事前、事中、事后、结果应用等环节，包括了绩效目标指标体系、日常监控体系、绩效评价体系等内容，且重点在于事前评估。即使单从绩效评价来看，西方的绩效评价已经完成了从传统的事后评价控制向事前预测性评估的转变，如美国的《项目等级评估工具（PART）》、加拿大的《管理、资源和结果框架》等等，都是由专业的第三方机构、社会公众等通过项目评估、比较分析等方法事前确定项目的预期结果。而我国预算绩效管理目前重点仍是资金使用后的效益评估，事前评估则相对不足。即使部分地区开展了事前评估、事中监控，事前评估仍然以设定绩效目标指标体系为主要工作。项目预算的绩效前评价工作虽有所推进，但与预算改革和发展的要求相比，当前的事前评价工作还存着制度建设相对滞后、机制尚未建立、覆盖面较窄、程序不够规范、评价质量有待提高、评审能力建设有待加强等亟待解决的问题；同时事前评估阶段确定的绩效目标往往在事后评价时不完全采用，约束力不足。

三、加强我国绩效预算管理的建议

以结果为导向的绩效预算不论在促进政府职能的转化、改善政府提供公共产品和服务的质量，还是在优化财政资源配置、提高财政资金投入的效率等方面都有着重要的意义。虽然，我国目前还未全面实施绩效预算，但随着我国公共财政制度的日渐完善和财政预算管理改革的持续深入，绩效预算是我国财政改革的大趋势。因此，借鉴西方国家的绩效预算管理经验，笔者对我国有效开展绩效预算提出以下建议：

一是结合我国实际，循序渐进予以推进。总体而言，绩效预算是市场经济条件下政府加强公共支出管理的客观选择，体现了预算发展的递进规律，反映了预算管理从投入控制到产出控制、结果控制的发展历程。我国的预算管理已经初步实现了对投入控制的管理，开始转向对产出控制在绩效理念和方法上的探索。从发展方向上看，适应财政发展阶段和预算管理规律的演进，我国理想的预算模式应当是通过绩效约束预算。但同时，绩效预算本身是一个长期积累并不断完善的过程，我国要在明确改革目标的基础上，找准路径，结合预算管理现状及实际，循序渐进，逐步完善以绩效预算为方向的预算管理模式。

二是创新预算编制方法与编制过程，建立绩效评价结果与预算编制紧密结合的预算约束机制。首先，根据2015年最新出台的《国务院关于实行中期财政规划管理的意见》的精神，建立并完善体现部门战略规划的滚动预算制度，增强预算的前瞻性和连续性，为编制部门年度预算和实施绩效评价创造条件；其次，完善体现部门年度绩效计划的部门年度预算制度，提出明确的绩效目标，并将年度预算置于滚动预算的约束之下，真正形成滚动预算计划的分年度实施预算；最后，运用绩效指标对年度预算进行绩效评价，并根据考评结果，安排、调整下一年度预算，强化绩效评价结果对预算的约束。

三是完善预算绩效管理评价体系，深入推进绩效前评价工作。一个完整的预算绩效管理评价体系包括前评价、中期监控以及后评价，其中前评价要求各部门先分别确定工作目标，并根据工作目标确定预算项目的绩效目标，是预算管理的起点和灵魂，但却是我国目前预算绩效管理环节中最薄弱的一环。加强前评价工作能够使得预算资金分配的目标明确量化，更加符合社会经济发展的需要，为我国从预算绩效管理向绩效预算管理过渡做好铺垫。因此，我国各级政府应对预算绩效管理前评价的重要性有足够的认识，在实践中不断摸索，探索出符合我国国情的前评价模式，推动预算绩效管理工作不断向前发展。■

（作者单位：上海闻政管理咨询有限公司）

1.王海涛.2014.我国预算绩效管理改革研究[D].财政部财政科学研究所博士学位论文。

2.葛孚义.2011.中外绩效预算的背景比较及西方绩效预算实践的中国启示[J].特区经济，1。