地方财政专项资金竞争性分配模式探讨

●吴伟

地方财政专项资金竞争性分配模式探讨

●吴伟

近年来，部分省市开始试行财政专项资金的竞争性分配，推动由人分钱向由制度分钱的转变。笔者结合自身有关财政专项资金管理的经验，以江苏省苏州市高新技术产业开发区人才专项资金中产业人才提升资助资金为例，介绍财政和业务主管单位在专项资金分配方式上的一些做法和创新，并在分析专项资金竞争性分配推进过程中可能面临的主要困难的基础上，提出了一些政策建议。

地方财政专项资金竞争性分配

财政专项资金竞争性分配是公共财政体制下，预算支出管理的一种新的方式。通过研究财政专项资金竞争性分配，剖析目前财政专项资金分配的状况，探索提高财政专项资金分配效率的有效途径，形成科学规范的分配模式。目前部分省市已经出台了规范专项资金竞争性分配的政策文件，笔者结合自身有关财政专项资金管理的经验，为地方财政专项资金分配模式提供一些借鉴和参考。

一、财政专项资金竞争性分配相关概念

配置公共资源最大的难题在于竞争性，各部门之间、各级政府之间存在竞争性，一个单位或部门的内部使用上也存在竞争性。在目前的预算管理体制中，部门预算的安排、上级政府对下级政府专项资金的补助、各部门对企事业单位专项资金的分配缺乏规范模式。这导致无法实现将稀缺的资源从低效率的领域配置到高效率的领域，同时还可能导致腐败现象的发生。如何提高财政资金的使用效率，形成规范性的资金分配程序，提高财政资金分配的透明度，成为各级财政部门面临的一大难题。

从2008年开始部分省市试行财政专项资金的竞争性分配，引入专家、中介机构、社会公众参与，通过公开招标、专家评审等方式决定资金的分配对象，同时通过绩效评价评估专项资金的使用效率。竞争性分配模式推动了由人分钱向由制度分钱的转变，形成了一个相对完善的专项资金管理体系，非常契合目前依法理财的理念。

财政专项资金竞争性分配对象包括具有独立法人资格的企事业单位、高校科研院所、公共服务机构，以及基层政府。目前出台专项资金竞争性分配政策的省市对于面向企事业单位、市场化程度较高的专项资金，推广使用招标投标方式；对于分配对象为政府部门或下级财政的专项资金，引入专家评审、集体研究等竞争性决策机制。本文主要讨论市区政府面向企事业单位设立的专项资金的竞争性分配问题。

二、财政专项资金竞争性分配案例分析

2015年江苏省苏州市高新技术产业开发区（以下简称“高新区”）安排科技专项资金3.1亿元，人才专项资金1.6亿元，如何合理高效地分配专项资金，提高专项资金的使用效率，成为财政部门的一个重要课题。本文以人才专项资金中产业人才提升资助资金为例，简要介绍该区财政和业务主管单位在专项资金分配方式上的一些创新。

（一）产业人才提升资助专项资金基本情况

为全面推进“9999人才计划”的落实，进一步优化人才发展环境，推进区域现有产业人才提升，高新区于2012年在人才开发资金中设立产业人才提升资助专项资金，该资金由人才办负责管理，高新区培训中心具体负责实施。

高新区产业人才提升资助专项资金，主要用于支持符合高新区产业特点的各领域各类重点人才。截止到2013年底，针对电子信息、装备制造等主导产业和新能源、生物医药、服务外包等新兴产业，以及高新区重点建设的软件和服务外包、商务商贸、金融保险、西部生态旅游、文化创意、现代物流和国际物流、人力资源产业集聚、知识产权等领域，展开各个层次的培训项目近80个，享受政府补贴资金人数达2500余人，累计使用财政资助资金达到650万元。

（二）产业人才提升资助专项资金分配模式

高新区产业人才提升资助专项资金根据《苏州高新区产业人才提升资助办法》的精神，在实施之初就把竞争机制引入到整个项目的运作中。区培训中心通过举办产业人才项目说明会，展示符合高新区产业人才建设和发展需求的培训项目和精品课程，促进企业培训需求者以高新区政府产业人才培训补贴为契机，高效选择适合自身发展需求的培训服务供应商，通过广泛的宣传促进产业人才提升项目在更大的范围内充分地竞争，提高财政专项资金的透明度和使用效率。目前产业人才专项资金竞争性分配主要有两种模式。

1、公开课专家评审模式

（1）项目征集。培训中心通过产业人才项目说明会等方式，面向高新区企业和社会培训机构征集项目，2014年年初培训中心一共征集到30家培训机构合计116个培训项目。根据我区产业的特点，结合产业人才专项资金的规模，培训中心初审筛选出符合要求培训项目102个，项目涵盖高新区各行各业各专业领域。

（2）专家评审。专家专业能力对于项目的评审至关重要，培训中心通过各种渠道，初步建立了一定规模的专家评审库。项目的评审专家大多参与的项目金额比较大、数量较多，并且对企业申报的项目主题比较了解，同时具备较高的学历、技术背景、行业从业经验也比较丰富。专家分小组和分专业类别对项目进行评审选拔和排序，培训中心将专家分为综合管理(领导力、教练技术等)、人力资源（含心理学、个人素养等）、生产质量（含采购等）三类进行综合评分，专家综合评分结束后由三人专家组对各类别内项目进行排序，确定初步入围的人才培训项目。

（3）组织实施。通过专家评审以后，区培训中心会同人社局、财政局讨论研究后确定35个培训项目入围。培训中心将项目征集评审的具体材料送交区人才办审批，确定准予实施的培训项目。人才办会议通过以后，区培训中心与培训机构签订《合作协议书》，落实权利和责任。

通过公开课模式选拔培训项目的实施，极大地提高了高新区产业人才培训市场的知名度，培训机构参与程度从10多家跃至40家，培训机构资质由高新区或者苏州的注册机构扩大至上海地区及中外合资机构的参与。产业人才项目采用单一公开课模式也存在一些不足，比如公开课一般为企业通用性培训课程，侧重共性的知识和技能培训，能够顾及培训项目覆盖面的问题，但是无法深入解决企业转型升级过程中个性化或涉及商业机密性的问题。

2、企业内训公开招标模式。作为公开课模式的有效补充，区培训中心针对该区转型升级重点扶持及100强企业申报内训课程，提供企业个性化的人才培养服务，并且通过公开招标的方式确认具体实施项目的培训机构。

服务类项目的公开招标目前是一个难点，为了顺利实施内训课程的公开招标，培训中心深入项目申报企业，了解企业的具体运作模式、管理模式、人力资源的管理状况，同时广泛征求培训机构、专家意见，形成了符合实际的项目培训需求标准，并报人才办会议审核。

通过前期的论证，培训中心确定了“教练型管理者养成”、“非调质钢新材料技术应用”、“金字塔原理：逻辑思维与书面表达”、“卓越经理人管理研修班”四个项目进行公开招标运作模式的试点。培训中心委托招标公司根据招标流程实施公开招标。

（三）产业人才提升资助资金竞争性分配的意义

产业人才提升资助资金实行竞争性分配，主要具有以下四个方面的意义：一是拓展了高新区人才培训市场，产业人才资金实行竞争性分配让企业可以通过规范的模式获得财政补贴，极大地提高了企业、培训机构参与的积极性，对于我区人力资源产业的发展具有促进作用。二是提高了财政资金的使用效率，人才提升项目采取由企业和培训机构提出具体培训项目的方式，很好地契合了企业对人才培训的实际需求。三是规范化的资金分配模式有效规避了财政资金的风险，对于预防专项资金分配过程中可能存在的违规违法行为具有重要的作用。四是产业人才专项资金竞争性分配的实施为其他专项资金探索实行竞争性分配提供了一个可以选择的模式。

三、推进专项资金竞争性分配可能面临的主要困难

（一）预算单位资金分配的权利受到约束

财政专项资金竞争性分配，引入专家、社会公众参与，使得资金分配的科学性和透明度均增加。竞争性分配使得专项资金的使用需要符合事先设立的规则，资金使用的效率需要经得起社会公众的检验。作为公共支出管理方面的改革，财政资金竞争分配虽然没有改变预算单位对资金的使用权和分配权，但是领导对项目资金分配的影响力出现部分弱化，特别是部门领导的决策权威受到了挑战。

财政专项资金竞争性分配改革不可避免地触动了部门，特别是相关领导的权利，使之无法像以前一样拥有资金分配的绝对决策权，同时，改革提高了资金的使用效率，可能出现专项资金结余较大，从而会使得预算单位来年申请专项资金的难度加大。当改革触动较多部门利益的时候，可能会引发地方主要领导对改革的不支持。

（二）县区财政还未建立有效的绩效评价体系

目前大多数县市（区）财政部门没有专门的绩效评价科室，对于专项资金的绩效评价工作也没有规范性的体系。传统预算重视对投入的控制，重点工作是调配资源在各个预算单位之间的分配，而对于资源的使用效率则不甚关注。往往是偶尔选择一些项目委托高校做一些绩效评价工作，在项目分配之前并没有明确好专项资金的绩效评价目标，导致绩效评价工作流于表面。财政专项资金的竞争性分配需要通过完整的绩效评价体系，对资金使用效益、服务及工程质量、配套资金落实情况、社会效益以及安排的技术力量等各种指标进行评定。绩效评价体系要求地方财政核心管理部门切实转变职能和思维方式，变过程管理为产出和结果管理，对于县区级财政部门是一个很大的挑战。

（三）专项资金竞争性分配范围缺乏科学的界定

财政专项资金除了效率还要考虑公平。我国公共财政体制的改革要求通过财政资金的二次分配，实现公共服务的均等化。专项资金竞争性分配可以提高财政资金的效率，但是农业、民生、教育等公共事业类领域的专项资金主要是公共部门对一些弱势群体和基础产业的补助。科技、建设等产业发展类领域的专项资金虽然进行竞争性分配技术上问题不大，但同样涉及到公平性的问题。因此科学界定竞争性分配专项资金的范围也有一定的难度。

（四）专项资金竞争性分配缺乏制度性的建设

目前，该市没有出台相关竞争性分配的文件，在专项资金分配过程中，比较注重资金的合规性和财务制度的管理，大多数项目主要通过资格符合性审查的方式，确定资金的分配对象。由于没有规范的竞争性分配的制度文件，部分单位探索性竞争性分配的模式在评审制度、程序制定、评审指标的设置和评审标准制定上还不够科学，相关专家的匮乏和经验不足也一定程度上影响了项目的实施。

四、促进地方财政专项资金竞争性分配的政策建议

（一）积极争取领导和预算单位的支持

财政专项资金试行竞争性分配是公共财政支出管理领域的一次较大的变革，但是财政的改革是在现有体制框架内进行的，尤其是市区级财政部门推行的改革要取得成效，离不开本级主要领导的支持、各预算单位的支持。

目前推进财政专项资金竞争性分配，可以按照渠道不变、用途不变、提高效益的原则，不改变现行专项资金的分配格局，不改变主管部门对财政专项资金分配权、管理权的前提下，由预算单位会同财政部门确定进行竞争性分配的项目。竞争性分配结果和部门预算的安排不直接挂钩，争取预算单位对竞争性分配改革的支持。

（二）加强理论研究，推动出台相关政策文件

加强调查研究，认真总结各县区在专项资金分配方面的实践经验，理顺实施财政资金竞争性方式分配的现实条件及理论基础。适时出台促进财政专项资金竞争性分配的地方性文件，明确竞争性分配的具体实施方案，确定哪些专项资金可以采取公开招标、专家评审的方式进行竞争性分配，哪些专项资金应该采取绩效目标考核、因素计算的方式进行竞争性分配，为竞争性分配改革的进一步开展提供法律依据。

（三）加强专项资金的监督和绩效评价体系建设

建立财政支出绩效评价体系，为财政专项资金竞争性分配改革提供评价服务研究，财政支出绩效评价体制使专项资金竞争性分配以可量化的形式注重成本与效益的关系，是财政经济管理由粗放型管理向量化指标体系管理转换的重要一环，目前县区在财政支出绩效评价方面做的工作还比较少。同时应积极同审计、纪检监察部门联动，加强对专项资金试行竞争性分配工作的监督。

（四）推动专项资金竞争性分配的专家库建设

为适应财政专项资金竞争性分配工作需要，有必要建立财政专项资金专家评审库，可以借鉴政府采购、有形市场专家库的模式建立专家档案。财政专项资金的评审工作对专家的要求较高，建议充分利用上海南京等地著名高校、科研机构专家学者、大型企业相关领域的专家等，尽早建立一定规模的专家库资源，为专项资金竞争性分配的扩面做好准备。■

（作者单位：江苏省苏州市高新技术产业开发区财政局）

许航敏.2014.财政竞争性分配:以有效竞争提升财政资金绩效[J].地方财政研究，9。

（本栏目责任编辑：王光俊）