浅谈电力企业建设项目跟踪审计

●熊妍

浅谈电力企业建设项目跟踪审计

●熊妍

电力企业建设项目的特点是资金投入量大、建设周期长，建设过程面临诸多不可预见的变化，采用传统的事后审计方式往往囿于客观条件，造成审计深度不足，影响审计效果。本文结合工作实际，探讨在建设项目各个阶段如何通过对项目管理、造价控制、资金管控及财务核算开展跟踪审计，从源头上防范风险，提高项目管理水平，有效地发挥内部审计的“免疫系统”功能。

电力企业跟踪审计风险控制

电力企业的建设项目一般分为小型基建项目和电网建设项目两种，其中电网建设项目又包括新建项目、改扩建项目和技术改造项目。这些项目通常资金投入量大，少则几百万，多则几千万甚至上亿，建设周期也较长，大多都在一年以上，有的项目甚至长达数年，因此建设过程面临诸多不可预见的变化，项目投资完成情况也将受到影响。传统的项目审计方法仅针对项目开展施工结算审计和竣工决算审计，属于事后审计，以工程资料和财务资料审核为主，对施工现场情况了解有限，尤其是隐蔽工程、材料使用方面受客观条件限制难以核实，容易导致审计深度不足，审计方与施工方对工量、材料价格等方面的分歧与争议较多，审计沟通和后续整改困难较大，影响了审计效果。因此，需要探索新的审计方法，使审计关口前移。目前，电力企业在小型基建项目和配网改造、农网改造等电网建设项目审计中尝试开展项目跟踪审计，运用实时监控的手段，及时纠偏，让问题暴露在前端，解决在过程中，取得了不错的审计效果，发挥了审计的免疫作用，促使审计效率和效果最大化，同时也发现项目跟踪审计方法存在一些局限和问题，需要进一步研究改进。

一、电力企业建设项目跟踪审计的目标

建设项目跟踪审计是指在建设项目的实施过程中,由审计部门对其投资、造价、管理等事项进行同步审计的方式（刘罡，2005)。电力企业建设项目跟踪审计贯穿工程项目全过程，包括开工前期的立项、设计、招投标、合同审计，工程施工过程中的工程物资管理、隐蔽工程、工程款项支付、工程变更、索赔、竣工验收审计，以及竣工结（决）算阶段的项目资料审核。通过开展这样的全过程跟踪审计，对工程项目进行全过程监督，促使工程“五制”落实到位，确保工程资金得到合理、合规、有效率的使用，避免损失浪费，节省工程投资，并在此基础上完善工程项目管理制度，强化制度执行力，提升管理水平和内部控制有效性，防范审计风险，贯彻“依法治企”工作要求，服务企业经营管理决策。

二、电力企业建设项目跟踪审计实施程序和内容

通常，一个完整的审计项目由审计准备阶段、审计实施阶段、审计报告阶段和后续审计构成。跟踪审计同样要经过这四个阶段，但我们在实际开展跟踪审计时，审计流程与常规审计项目略有不同。与建设项目过程相匹配，我们在项目各阶段以及重要分部分项工程竣工，出具阶段审计报告；而在跟踪审计过程中发现的重大问题，会立即下达审计意见。因此审计报告阶段分布在审计实施阶段中，并不单独成为一个审计阶段。此外，建设项目按规定必须进行完工结算审计和竣工决算审计，为了避免审计资源浪费，我们对跟踪审计项目只开展项目后评估，不再重复进行后续审计。为了指导跟踪审计的开展，我们设计了建设项目跟踪审计流程图。

图1电力企业建设项目跟踪审计流程图

（一）项目前期的主要审计程序及内容

在项目前期，根据项目管理流程，主要有三项跟踪监督程序及内容：

一是关注项目立项的合规性，审查立项及可行性研究报告、资金计划文件及发改委的批复文件是否齐全，审核项目的资金来源、来源审批手续是否完备合规；

二是重点监督项目的设计、施工、监理、设备及材料采购的招投标工作，确保项目按规定履行了招投标手续，并且手续合理合规合法，对项目招标文件、招标控制价（标底）、工程量清单（含清单量、项目特征描述等）进行复核，发现问题及时与招标人沟通，并按程序进行修正；

三是按照工程管理程序参与设计概算、设计方案会审及后续图纸会审，确保项目前期设计方案的合理，降低设计变更的风险。

对项目立项、招投标过程、设计评审过程中提出的相关问题，及时与项目管理部门及单位沟通协调，督促相关资料的完整性，确保问题得到有效落实，风险得到有效控制。

（二）施工阶段的主要审计程序及内容

在施工阶段，根据项目实施过程，主要有四项跟踪监督程序及内容：

一是审查合同是否依据招标结果签订，对合同具体条款的合理性、合法性、全面性、有效性进行复核。重点关注施工合同是否与招标文件要求和投标承诺一致，工程价款结算原则是否与现行国家或省级以及行业建设主管部门颁发的计价定额和计价办法相符等。

二是审查工程量与设备材料质量是否符合设计和施工实际、进度是否符合合同约定，重点关注对工程造价影响较大的关键工序、分部分项工程量的签证、隐蔽工程工程量签证，对主要设备、材料采购、质检及到货验收实施重点跟踪，密切关注程序操作规范性和控制有效性，确保工程造价真实合理。

三是跟踪审核大额工程价款的支付，核查资金支付手续是否齐全，工程进度款的结算是否真实合规，通过查询项目ERP系统数据，确保项目进度款的支付与项目实际进度一致。

四是核实工程变更，关注报批程序是否到位，手续是否完善，内容是否完整，工程变更资料是否齐全，依据招投标文件和变更资料进行现场查勘，确保工程量变更的真实性、工程变更费用的准确合理。

（三）工程竣工结（决）算阶段的主要审计程序及内容

1、结算阶段程序及内容。结算阶段的跟踪审计主要工作是对结算资料进行审核，要求分部分项工程在规定的时间内提交完整的结算资料，审查结算手续是否齐全，包括竣工验收手续是否合规、竣工验收资料是否真实、完整；各项单项工程是否按批准的概算执行，有无概算外项目和擅自提高标准、扩大规模等问题；核实工程结算是否真实，如进行现场勘察，检查实际施工是否与工程阶段结算、竣工结算资料相符，与施工单位结算有无高估冒算，计费是否合理、合规；相关的设计变更、工程量签证、隐蔽工程验收等内容是否属实，手续是否完备。对自行开展结算审计的项目，跟踪审计人员在规定的时间出具审计意见，须由上级单位审计的项目，经跟踪审计人员初步审计后，还要及时组织资料的上报，并配合、协调结算审计工作。

2、决算阶段程序及内容。项目完工后，跟踪审计人员及时提醒督促财务资产部组织相关部门在规定的时间内办理并提交竣工决算资料，跟踪审计人员重点审查工程决算报表是否真实准确，包括待摊费用分摊是否正确，工程项目结余资金、债权债务、预留工程是否真实，核实项目的实际发生额，并与批准概算比较分析产生差异的原因；审查工程项目成本的真实性，包括核实工程成本费用及财务收支是否真实、合规，审查建筑安装工程费、设备购置费和其他费用列支及会计核算是否正确，是否存在挤占工程成本、转移挪用资金等情况。跟踪审计人员审查合格的决算资料及时组织上报、并配合、协调上级单位安排决算审计工作。

（四）项目后评估

为了促使审计成果向管理实效转换，在建设项目跟踪审计完成后，需要对所开展跟踪审计项目进行项目后评估，借助对跟踪审计工作目标实现情况的分析，梳理工程项目管理中存在的问题，查找导致问题出现的深层次原因，总结工程项目管理的经验，在此基础上提出完善工程管理的规范化建议，改进公司工程项目管理水平。

项目后评估可以采用目标值考评法，根据电力企业建设项目的内容，结合工作实际，并考虑到指标体系当中数据的可量化性和准确性，制定符合公司审计管理工作需求的电力企业建设项目工作指标体系和目标值，对电力企业建设项目的效果进行考评。

表1电力企业建设项目管理指标体系

三、电力企业建设项目跟踪审计的局限

（一）跟踪审计理念尚未深入人心

项目管理部门及项目实施单位的协作配合是顺利开展建设项目跟踪审计的基础。在项目管理周期中，审计应当介入的环节需要及时通知审计人员，并参与、配合完成才能发挥效果。但我们在跟踪审计中发现，公司开展电力企业建设项目时间较短，尽管已经制定了《建设项目跟踪审计办法》，但部分项目管理部门及项目实施单位人员并未形成跟踪审计的观念，对跟踪审计的目的和必要性理解不够，配合度不高，给跟踪审计工作带来了一定的影响。

（二）审计职责与监理、管理职责难以区分

在实际跟踪过程中我们发现，参与方案评审、设计审查、招投标、主要设备与材料验收、工量确认、分部分项工程验收、竣工验收等工作时，审计人员的监督工作与项目管理部门或监理人员的工作内容存在并列或重合，审计人员职责范围很难清晰的划分，可能造成对项目管理过度介入的不良影响，项目管理人员往往将问题抛向审计人员，希望审计人员给予方案甚至直接进行决策，模糊了审计监督与专业部门管理的界限，这种带有共同管理色彩的监督模式，对审计的独立性有一定的损害，容易产生管理人员推卸责任或管理人员对审计人员干涉过多不满的情况。

（三）缺乏内部控制评价与考核体系支持

目前电力企业已经建立了较为完善的制度标准体系，但内部控制评价体系还在探索阶段，对于审计发现问题的整改效果也没有作为考核指标全面纳入绩效考核体系，制约了跟踪审计成果的运用深度。项目跟踪审计成果不能与内部控制评价体系挂钩，则无法从改进和完善内部控制的层面上有效优化管理，使审计整改不能直达病灶，治标不治本；而缺乏整改考核机制，或者只考核当年发现问题的整改情况，使审计整改力度不强，即使跟踪审计方式能够做到“立查立改”，也不能有效防范同类问题的再次发生，对于“习惯性违章”缺乏有效约束，对审计整改的严肃性也有一定影响。

（四）审计资源与项目规模不匹配

审计资源的局限来自两方面，一方面是电力企业建设项目投资大，电网建设项目施工现场分散，不同地点多个项目同时施工，甚至存在一个项目的施工地点分布在多处的情况，跟踪人员对审计效果有一定的影响；另一方面是在当前全面深入推进依法治企的形势下，电力企业审计项目任务多，而电力企业审计人员配备有限，进行跟踪审计项目的审计人员同时也参与其他审计项目，在审计需求发生冲突时，审计人员难以兼顾。

四、电力企业建设项目跟踪审计的改进方法

（一）宣传跟踪理念，创建和谐的审计环境

观念的建立不在朝夕之间，需要一个长期的宣贯与潜移默化过程。在日常工作中，可以通过网页宣传、学习培训的方式深化项目管理部门及项目实施单位对项目跟踪的认识。而在审计过程中，必须注重贯彻服务意识，以解决问题为先，注意协调审计人员与各方的关系，转变项目管理部门及项目实施单位对跟踪审计的看法，使之了解到跟踪审计的根本目的是为企业服务、保护企业的经营管理安全，从而优化跟踪审计的环境，营造和谐的审计氛围，促使跟踪审计程序衔接顺畅，确保项目跟踪审计目标得以实现。

（二）建立跟踪制度，明确审计职责权限

内部审计工作的每一步都依托制度规范开展，因此必须以制度为先导，从制度上明确和规范跟踪审计的流程、内容和程序，建立审计模式，而后才能开展跟踪审计工作。例如笔者所在的企业，为了指导项目跟踪审计，制定了《建设项目跟踪审计办法》，对决定重点跟踪审计的项目，指定专人从项目立项初期开始介入，参入工程项目部，对工程立项、设计、招投标、合同、工程物资管理、隐蔽工程、工程款项支付、工程变更、索赔、验收等重要环节的合法性、真实性、规范性进行持续、动态的审计监督，制度规定了跟踪审计人员应当关注的重点，明确了在每一阶段、每一环节的审计工作内容、工作方式、审计手段和审计人员权限，并提示相关注意事项，确保审计人员的审计行为符合审计定位和审计准则规定。

（三）合理确定项目，有效配置审计资源

电力企业通常每年涉及的建设项目与企业规模和辖区范围成正比，如果对全部项目进行跟踪审计，以有限的内部审计人员很难实现，即使能够进行全面跟踪，也很难保障审计质量，实现审计目标。因此，在实施跟踪审计之前，应当根据企业实际和年度审计项目安排，合理确定跟踪审计项目，以使有限的审计资源充分配置在重大事项上。选取的项目应当具备一定重要性，如存在较高外部审计风险，或是对企业发展前景具有重大影响，或是涉及国计民生受到国家关注的项目。例如笔者所在的企业根据生产规模和审计人员配备情况，将资金来源为国家投资或是工程总投资1000万元以上(含1000万元)以及对公司经营管理决策具有重大影响的建设项目确定为重点工程项目，每年从中选取一到三个项目开展跟踪审计，确保重点项目被跟踪，跟踪质量符合要求。同时，采用聘请中介机构专家共同审计的方式也能够有效补充审计资源的不足。

（四）确立组织形式，保障跟踪审计实施

电力企业建设项目资金量大，工期长，实施地点分散，项目施工过程中需要沟通协调的部门多，例如项目管理部门、造价管理部门、物资管理部门、项目实施单位、工程施工单位等，而开展跟踪审计时通常只有一到两名审计人员，战线长且任务重，因此需要建立有效的组织形式，以确保跟踪审计有序实施，在项目的各阶段保持信息通畅，审计人员能够及时对关键环节进行审计监督。我们采取的方式是成立建设项目跟踪审计管理小组，由企业主要负责人担任组长，审计分管领导担任副组长，成员由项目管理部门、造价管理部门、财务部门、审计部门、物资管理部门等负责人及相关人员组成，协调各相关部门及单位的审计工作关系，督促项目实施单位和工程施工单位配合跟踪审计工作，确保跟踪审计工作能顺利开展。

(五）构筑电力企业内部控制评价体系，完善整改考核机制

随着电力企业“三集五大”体系的建成和“五位一体”管理的推行，电力企业内部控制评价体系和风险防控体系也将逐步建立，这将为审计成果向管理质效转化提供实现路径，能够极大促进建设项目跟踪审计成果的深化应用。另一方面，将建设项目跟踪审计中提出审计意见和审计建议的落实整改率、长效整改机制的建立情况、同质问题再发生率作为相关部门及单位业绩考核指标列入考核范围，与绩效考核挂钩，形成奖惩制度，通过处罚与激励双重手段促使审计整改落到实处。

（六）深化审计信息化应用程度，提高跟踪审计效率

信息化手段是提高审计效率的一个重要途径，电力企业已全面实行ERP信息系统管理，并大力推广ERP审计系统。通过ERP信息系统管理，系统审计人员能够在线查询建设项目立项、合同与招标、总分包、项目进度、物资设备与服务采购等项目管理各方面的情况,也能够查询资金拨付及财务核算情况，使用ERP审计系统还能进行智能化的分析，筛查疑点。这些信息系统的使用对建设项目跟踪审计具有重要作用，使实时监控更为便捷，审计人员能在日常工作中随时关注被跟踪建设项目的情况。

加大审计信息化培训的力度，使每一位审计人员能熟练掌握ERP业务系统查询功能及ERP审计系统技术，在重点项目的全过程中有效利用信息化技术手段进行跟踪监督。■

（作者单位：国网湖北省电力公司检修公司）

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