预算改革背景下的公共财政监督浅析

●秦强

预算改革背景下的公共财政监督浅析

●秦强

现代财政监督体系是现代财政制度的重要组成部分，新《预算法》对预算管理在全面性、公开性、民主性、绩效性等方面提出了新的要求。未来，财政监督应贯穿于预算的整个流程，逐步建立起人大监督、财政部门监督与社会公众监督相结合的财政监督模式。

财政监督预算监督预算法

新修订的《预算法》（以下简称“新《预算法》”）已于2015年1月1日起开始施行。这次修订深刻地体现了党的十八大和十八届三中全会关于建立现代财政制度，实施全面规范、公开透明预算制度的法制和民主精神，对于构建全面规范的财政监督制度将发挥重要作用。旧《预算法》框架下，财政监督实践领域主要以财政监督为主，也是理论界所界定的狭义的财政监督，它以财政运行中的预算、资产管理和财务管理为客体，主要采取“同级监督”和“垂直监督”相结合的方式，依照各项法律、法规，对财政运行中相关主体所开展的监督行为，这种监督被视为财政内部控制体系的组成部分，以检查为主要形式开展。目前，各级财政部门下设有财政监督检查局，是执行财政部门监督职能的主要机构。广义的财政监督则是以各级国家权力机关、社会公众、财政部门、税务部门为主体的，以政府预算所涉及的政府及其职能部门、纳税人等为客体，贯穿于预算编制、预算审批、预算执行和调整、决算四个流程，分别对预算编制的合理性、科学性，预算执行的严肃性、合法（规）性，以及预算安排的及时性、有效性等问题开展多种形式的监督。新《预算法》对预算管理在全面性、公开性、民主性、绩效性等方面提出了新的要求，为财政监督跳出“财政”监督财政提供了法理依据。

一、新《预算法》对财政监督工作的新要求

（一）财政监督要全口径覆盖

党的十八大报告明确指出要“加强对政府全口径预算决算的审查和监督”，把一般公共预算、政府性基金预算、国有资本经营预算、社会保险基金预算“四本预算”全部纳入公共预算编制，我国《宪法》赋予了人大审议和批准预算和监督预算的最高权力，因此，这一论述事实上是将政府的所有收支均纳入人大的监督，使人大对预算监督的内容和范围都得到丰富和拓展，强化了人大的预算监督权。同时，在新修订的《预算法》中，进一步明确了各级人大及其常务委员会对预算、决算监督的职权，同时赋予人大及其常委会对预算、决算中重大事项或者特定问题的调查权，预算、决算问题的询问或者质询权，这些规定事实上强化了人大及其常委会对预算编制的影响力和对预算执行的监督力。

（二）明确了预算审查的重点

新《预算法》对各级人大预算编制审查的重点进行了具体规定，主要包括：预算安排是否符合国民经济和社会发展的方针政策，预算安排的重点支出和重大投资项目是否适当，预算编制是否完整、细化，预算对下转移性支出是否规范、适当，预算举债是否合法、合理。同时，新《预算法》要求各级政府应当根据本地区经济和社会发展水平编制预算收入，为避免出现“顺周期”的税收问题，要求各级政府不得向预算收入征收部门和单位下达收入指标。此外，对超收收入的使用有了严格的规定，只能将超收收入用于冲减赤字或者补充预算稳定调节基金等。

（三）强调预算要有绩效

新《预算法》把“讲求绩效”作为预算的一条重要原则，将绩效贯穿于预算的整个流程中。首先，在预算编制环节中，新《预算法》要求参考上一年预算执行情况、有关支出绩效评价结果和本年度收支预测，按照规定程序征求各方面意见后，进行编制。在预算审查和批准环节中，新《预算法》要求各级人民代表大会有关专门委员会，要向本级人民代表大会主席团提出关于总预算草案及上一年总预算执行情况的审查结果报告。其中，审查结果报告应当包括提高预算绩效的意见和建议。在预算执行和监督环节中，新《预算法》要求各级政府、各部门、各单位应当对预算支出情况开展绩效评价。在决算环节中，新《预算法》要求县级以上各级人民代表大会常务委员会和乡、民族乡、镇人民代表大会针对本级决算草案，要重点审查支出政策实施情况和重点支出、重大投资项目资金的使用及绩效情况。

（四）强调预算公开

新《预算法》对于预算公开作了多项有针对性的修改，一是预算公开的口径，要求一般公共预算、政府性基金预算、国有资本经营性预算、社会保障基金预算都必须公开；二是预算公开的内容，要求中央和地方各级预算、预算调整、决算、预算执行情况的报告及报表都要公开，其中明确了预算公开既包括本级预算，还包括部门预算，同时，还要求政府采购、转移支付、举借债务以及机关运行经费等重要事项，以及审计机关对预算执行和其他财政收支的审计报告要公开；三是预算公开的具体要素，新《预算法》对预算公开的时间、主体责任等都作了明确、具体的规定。预算公开为人大和社会监督提供了更为便利的监督条件，同时，也通过明确预算公开的内容，事实上强化了人大的预算监督权。

二、旧《预算法》框架下财政监督存在的主要问题

（一）主要以一般公共预算为监督对象

在旧的《预算法》框架下，我国各级人大和财政部门主要围绕一般公共预算来开展监督工作，根据2012年颁布的《财政部门监督办法》，财政部门监督工作包括三个方面：一是财经制度的执行情况，包括财税法规、政策的执行情况，政府采购法规、政策的执行情况，财务会计制度的执行情况；二是预算制度执行情况，包括预算编制、执行、调整和决算情况，税收收入、政府非税收入等政府性资金的征收、管理情况，国库集中收付、预算单位银行账户的管理使用情况；三是资产和债务管理情况，包括行政、事业单位国有资产，金融类、文化企业等国有资产的管理情况，外国政府、国际金融组织贷款和赠款的管理情况。根据各省、市人大常委会通过的财政（或预算）监督条例，各级人大及其常委会的监督工作主要包括：一般预算执行情况，包括执行人民代表大会决议情况，实现预算措施的落实情况；财政部门向本级预算单位批复预算的情况，预算收支进度、结构、真实性、合法性、合理性情况，法定及重点支出项目资金拨付和执行情况，转移性收入、转移性支出情况，预备费、预算周转金的使用情况，本级各预算单位使用预算资金情况以及资金使用效益，预算收入超收部分的安排情况等。

（二）以合规性监督为主

在旧的《预算法》框架下，无论是财政部门还是人大所实施的财政监督都是以合规性为重点，即财政资金分配和使用部门是否依照相关的财经法规支配和分配财政资金。这种监督模式有效的前提有两个：一是预算是民主的，能够充分反映纳税人的公共诉求；二是预算编制是合理且准确的，即只要严格执行预算，保证财政资金使用符合国家政策和财经法规，就是有效的。然而，在我国现行体制下，无论是人大代表还是普通纳税人在预算编制阶段的参与度不高，容易出现公共服务供给与需求“错配”的问题。尽管新《预算法》强调预算必须接受社会监督，要求“经本级人大或者常委会批准的预算、预算调整、决算、预算执行情况的报告及报表，经本级政府财政部门批复的预算、决算及报表，各级政府、各部门、各单位进行政府采购的情况，以及对预算执行和其他财政收支的审计工作报告”必须公开。但是，预算在编制阶段公开程度仍然不高，这会导致“预算在前，提案在后”的问题，即预算编制先于人大代表提案，由于人大代表提案往往是在人代会期间向大会提交，但此时政府预算业已编制完成并提交人大审议，因此，提案往往不能与预算有机的结合。当然，我国部门预算“二上二下”的编制方法，将“自下而上”与“自上而下”的预算编制方法相结合，使得工作上更接近于纳税人的预算部门能够充分地表达意志，但同时，行政高度集权体制又会对预算部门产生行政激励，使其也会主动迎合本级政府，或上级主管部门的行政安排。因此，合规性监督能够对财政资金使用合法、合规起到很好的促进作用，但并不能从根本上解决财政支出的绩效问题。

（三）财政支出事中监督机制尚未健全

从理论上来说，事前、事中和事后监督缺一不可，事前监督保证预算安排的合理性和准确性；事中监督保证预算进度安排的合理性、及时性和合规性，同时，能够及时发现问题，及时对预算进行调整，能够有效避免预算项目“烂尾”和低效；事后监督是在项目实施完毕后，对预算安排的合规性、有效性等进行考评，往往通过审计、绩效评价等方式来开展工作，同时，事后监督的结果还应作为下一个财政年度预算编制的重要依据。在旧《预算法》框架下，无论是以财政还是人大为主体开展的财政监督工作都将重点放在了事前预算编制审查和批准，以及事后的决算审批上，往往忽略事中财政支出监督，事中财政收入监督主要依靠税务稽查部门，而财政支出监督则以预算执行部门的自我监督为主。造成财政支出事中监督缺位的原因有二：一是预算编制和对项目动态管理不完善，预算编制往往以一个财政年度为周期，只有年度预算总额安排，没有预算和项目进度计划，同时，由于财政部门对预算支出管理主要是在国库集中支付环节对项目资金使用材料的审核进行管理，预算支出管理与项目动态管理不能有机地联系起来，财政监督部门不能够准确而及时地掌握各项目的工作和预算进度。因此，财政部门往往只能够被动地在项目执行单位完成项目并报告后，组织实施事后财政监督。二是财政监督人才队伍建设相对滞后，财政支出重点在部门预算中的项目支出预算，由于各部门项目纷繁多样，这就要求财政监督队伍也应该具有多学科交叉的专业背景，然而，以合规性检查为主要内容的传统财政监督工作模式下，不可避免地出现队伍专业背景单一的问题，难以适应新形势下财政监督工作的需要。

三、建立现代财政监督体系的几点建议

新《预算法》从全面性、公开性、规范性、绩效性等方面对预算工作提出了新的要求，相应地，未来财政监督在基本原则、监督主体的职权划分、工作内容等方面也必须进行完善和调整。财政监督工作应该跳出财政收支规范、及时的工作范畴，应贯穿于整个预算的流程。

（一）推进预算社会监督

社会监督是财政监督的重要组成，仅仅依靠专职的财政监督工作人员远远满足不了日益增长的财政支出需要。因此，引入社会第三方的专业机构，依靠社会公众承担部分财政监督工作，提供相关的信息服务、监督服务和专业服务是必要的。预算公开是确保社会公众开展财政监督的基础，使社会公众能够看到、看懂预算，提高预算监督的效率。未来，各级人大和财政部门应在积极落实本级预算公开工作的基础上，完善四本预算的编制工作，不断深化预算公开的内容，提高其“可读性”。一是推进部门预算的全面公开，尤其是项目支出预算的公开，目前，各级政府部门预算公开主要限于部门预算总体情况、人员和公用经费支出、项目支出概数以及相应的报表等，项目支出的内容及其具体预算并未公开，如上所述，对一般公共预算支出监督工作的重点是项目支出预算，只有将其置于“阳光”下，才能更有效地提高监督效率；二是推进预算公开向前延伸，即将预算公开逐渐向预算编制阶段延伸，尤其是一些事关民生的项目应在预算编制阶段向人大及其常委会、相关受益人群代表广泛征求意见，提高人大和社会公众的预算参与度，也确保人大提案能够与预算编制更紧密地融合。

（二）进一步加强事前监督

预算是开展财政事中和事后监督工作的重要依据之一，因此，预算编制的质量尤为关键。财政监督必须向前延伸至预算编制环节，重点加强对预算编制工作的监督，提高预算编制的质量。一是加强对政府性基金、国有资本经营性收益和社会保障基金预算的预审查，推进其他三本预算编制的细化工作，使预算支出与工作内容挂钩，同时不断完善各类型支出的定额标准，为财政监督全口径覆盖提供条件；二是加强县级政府部门预算编制检查和指导，目前，我国财力主要集中在中央、省和市三级政府，县（区）财政对上依赖性较强，由于部分转移支付无法在预算编制阶段确定，严重地影响其预算编制的质量，以及预算执行阶段专项转移支付对应事务的工作进度，因此，应逐渐完善和统一各类专项转移支付的“自下而上”编制程序和编制规范，尤其是补充完善项目论证、开支明细以及相应的绩效目标等。

（三）加快完善财政支出事中监督机制

目前，我国各级财政部门对预算支出执行过程的监管主要依靠的是国库集中收付系统，对财政资金使用的规范性实施管理。然而，财政资金使用的合规性信息并不能完整地反映项目工作的真实情况。目前，对部门预算执行监督的难点在项目预算支出，其原因在于项目支出预算不同于人员经费和公用经费预算，后两者采取定员定额的方式来确定和安排，可实现标准化控制。但项目支出预算所涉及的项目内容范围宽，开支内容非常多样，没有统一的预算进度和支出标准，且不同类型的项目预算支出所依据的政策和制度也并不完全一致，难以用统一的标准作为预算安排和考评资金使用效益的依据。因此，要对这些项目实施有效的事中监督，及时掌握项目的工作和预算执行进度、项目和资金管理的状况，以及项目配套条件的保障情况等信息非常重要。应搭建与国库集中收付系统联网的本级项目库动态管理系统，将项目资金使用进度、支出的明细等财务信息与相应的工作内容“链接”起来，以财务数据+图文并茂的佐证材料的形式多维度地展现项目信息，为财政监督实施部门开展监督工作提供基础的素材和依据。

（四）财政监督应以绩效为导向

绩效考评强调事前评价，并以事前设定的绩效目标作为绩效评价的重要依据，同时，财政资金安排是否合规对预算执行的效果有直接的影响，因此，传统的合规性检查是绩效评价工作的组成部分之一，此外，绩效考评更注重事后“绩”和“效”的评价。预算绩效评价贯穿于整个预算流程，在预算编制阶段，预算单位应编制绩效目标及评价指标体系，绩效目标应该有中期目标和年度目标，随部门预算“一上”汇总至财政部门后，由财政部门组织社会专家对绩效目标及评价指标体系进行审查，审查的重点是绩效目标设计的合理性、科学性和有效性；审查意见随部门预算“一下”返回预算部门后，由预算部门对绩效目标和指标体系进行修改和完善；随部门预算“二上”汇总至财政部门后，上报本级人大审批；经人大审批的绩效目标和评价指标体系将作为事中、事后考评和监督的主要依据，随部门预算“二下”批复预算部门执行。在预算执行和决算阶段，由人大和财政部门组织，可以采取政府购买服务的方式，委托社会中介机构根据绩效中期目标和年度目标开展事中绩效跟踪和事后绩效评价。■

（作者单位：广西财经学院）

1.马海涛.2011.构建安全、高效、规范的“十二五”时期财政监督体制[J].财政监督，9。

2.李袁婕.2011.论我国公共财政监督制度的完善[J].审计研究，2。

3.李燕、王威.2013.民主文化下的财政监督：从参与到治理[J].科学与研究，4。

4.张明.2013.我国财政绩效监督理论构架与制度建设[J].财政监督，3。