“一带一路”战略下中印国家审计比较与合作机制研究

■/郝玉贵　李思雨

“一带一路”战略下中印国家审计比较与合作机制研究

■/郝玉贵李思雨

文章以“一带一路”沿线国家之一印度为例，通过对中国与印度的国家审计进行对比，从实现“五通”目标、加强人才合作、建立信息化交流平台等方面构建了中印两国审计服务于“一带一路”战略的合作机制，使各国审计更好地推动“一带一路”战略的实施，实现国家的良治。

“一带一路”战略国家审计印度审计比较审计协同

一、“一带一路”战略背景与问题提出

2013年9月和10月，中国国家主席习近平在出访中亚和东南亚国家时期，先后提出了共建“丝绸之路经济带”和“21世纪海上丝绸之路”的倡议，“一带一路”战略的提出引发了国际社会高度关注。“一带一路”沿线各国资源禀赋有别，各个国家之间的经济互补性强，彼此合作的空间较大，主要从政策沟通、设施联通、贸易畅通、资金融通四个方面与沿线各国加强合作，其战略目标是要建立一个包括欧亚大陆在内的世界各国政治互信、经济融合、文化包容的利益共同体、命运共同体和责任共同体，同时也打开我国对外开放的新格局。

国家审计作为国家治理的“免疫系统”，它如何在“一带一路”战略中发挥其预防、揭示与抵御功能？“一带一路”战略的实施又是如何推动中国与沿线各国审计合作机制构建的呢？这些都是急需研究与解决的问题。

二、中印审计比较与合作文献综述

印度是“一带一路”战略中的重要沿线大国，它和中国同属于“金砖五国”，且基本国情和发展阶段相近。一直以来，学者们对于这两个国家的国家审计以及它们的对比也都有研究。张继勋（2000）对印度绩效审计内容进行了分析与评价，并指出了其对于我国政府绩效审计的启示。罗小林（2005）从审计报告、审计职责、审计方式等方面分析了印度主计审计长审计制度的特点以及对我国开展政府审计的启示。李维维（2011）对中国与印度的政府审计公告制度的实施环境、公告程序及法律依据等进行了系统的比较，认为两国政治与审计体制设置的独立性的不同带来了两国审计结果公告的内容、程序以及效力的差异。鲁心逸（2015）从印度政府和社会资本合作模式（PPP）的覆盖范围、介入方式、绩效评估以及重大风险控制等方面分析其实践，并提出了对我国如何积极有效地推进PPP跟踪审计的借鉴与启示。

但是对于两国审计在加强合作方面鲜有文献研究，这为“一带一路”战略下中印国家审计比较与合作机制研究提供了更广泛的研究空间，以使其更好地服务于“一带一路”战略的发展。

三、基于服务于“一带一路”战略落实的中印国家审计比较

“一带一路”属于国家战略，在战略落实过程中离不开作为国家“免疫系统”的国家审计，对国家战略进行审计应深入战略管理的每个环节，对战略选择的合理性以及实施的有效性进行评价是对“一带一路”战略进行审计的关键。因此，本文基于战略落实过程，从战略制定、战略执行和战略评价三个方面对中印两国国家审计进行比较。国家审计主要是财务、合规性和绩效三个方面进行审计，并且合规性审计一般包含在财务审计中。因此，对于“一带一路”国家级战略而言，由于财务审计涉及沿线国家的国家秘密数据，不易进行协作，本文主要对绩效审计进行对比。

（一）制定“一带一路”战略时中印两国审计比较

制定战略是通过对战略环境的分析、评价并预测其未来发展趋势，而做出一系列战略目标、决策等。对该过程进行的审计是对国家战略制定的科学性、合理性的审计，审计机关同样自身也需要制定一个审计计划，该计划包含审计范围的确定、对战略合规性与可行性的评估、对战略风险的评估等。两国对该过程的审计都体现了对国家战略制定的事前审计，预防国家战略的风险。

所不同的是，印度国家审计属于立法型，审计工作由主计审计长公署完成，完全独立于政府之外，它代表议会对政府公共开支进行审核，并监督其运作，最终向议会报告；而我国一直采用的是基于我国国情的行政型政府审计模式，国家经济方面的战略布局由国务院审核批准，国务院下属审计机构负责监督，审计工作的独立性不如印度高。在审计计划上，印度有成文的绩效审计指南，详细而具体的列示了审计计划的各个步骤，包括战略目标、目的、方法、五年的长期规划、对数据风险参数、重要性、意义性、透明度和覆盖率等指标的分析；而中国既没有绩效审计指南也没有规范的标杆工程，只是参考审计准则从实际出发，进行可行性研究，围绕工作中心考虑工作发展规划，进行滚动项目计划，对审计目标、范围、重点等进行细化等。

（二）执行“一带一路”战略时中印两国审计比较

战略执行是战略管理的关键环节，主要是针对已经制定的战略所采取的行为，在该过程中存在多种会导致战略执行目标偏差和政策落实不到位的内部与外部风险因素，它们直接影响战略目标的实现。对该过程进行的审计属于事中审计，主要是为了监督实施过程的合规性，充分发挥各国政府审计揭示和抵御风险的职能。这里主要从审计范围、审计方法以及审计报告三个方面进行比较。

1.审计范围。印度的绩效审计由主计审计长决定，从印度每年公布的审计报告来看，其绩效审计几乎涉及面多，不仅有公营领域还包括私人经济领域，是当今绩效审计范围较广、落实较彻底的国家之一。中国的审计范围也比较广泛，大部分审计项目都包含绩效审计的内容，全国各地审计机关的全部审计工作中也有很大一部分涉及绩效审计。但从审计署公布的审计报告中可以看出，中国的绩效审计不是完全意义上和印度、巴西一样的绩效审计，目前我国的绩效审计主要还是对是专项资金的审计，这与从事完全意义上的绩效审计的印度还是有区别的，这也说明我国绩效审计还有很大的改进空间。

2.审计方法。印度和中国国家审计在审计方法上基本差不多，都是以传统的审计方法为主，对具体情况进行具体分析，灵活地附加一些非传统的方法以实现预期审计目的。

3.审计报告。在审计报告方面，印度较中国处于领先地位，它认为绩效审计报告是一个连续的过程，在编制时要考虑整体的战略规划、以前实施过的审计报告期和将要实施的后续审计程序等，并且强调重点报告，在不同阶段出具的报告的着重点不同，以提高审计质量；而中国在编制审计报告时就是一句一段的编制准则，没有像印度那么详细与严格。

（三）评价“一带一路”战略时中印两国审计比较

战略评价是战略管理的最后一个阶段，它主要是重新审查内外部因素的变化，对业绩进行衡量与评价，必要时采取一定的纠正举措。对该阶段的战略审计属于事后审计，主要是对国家战略实施效果进行评价，以确定战略实施是否达到预期设定的目标。

在审计的后续结果评价上，中国和印度都有相应的质量控制和结果评价系统。印度比较有特色的是它的增加价值的影响评价，它在年度终了时会把实际的绩效审计情况和战略计划中的预期目标及个别项目的一般审计进行比较，形成绩效审计的价值增值，并且会形成定性或定量的指标，便于改进和实施控制；中国则实行结果跟踪检查机制，相关部门检查被审计单位的整改情况，提出检查报告，同时还建立了质量控制制度，发挥审计的揭示、纠偏和追责功能。

四、基于服务于“一带一路”战略落实的中印合作机制构建

“一带一路”战略是中国主导的以互动与互利共赢相结合的共同发展理念引领国际经济合作，以“四通”的方式形成多层次、宽领域、点线面相结合的区域经济合作模式。中印两国的合作机制主要从以下方面建立。

（一）服务于“一带一路”战略的国内审计资源的整合与协作

对“一带一路”战略的落实是各个国家共同努力的结果，在各国协同审计的同时也需要将各国国内的审计资源整合以提高审计效率。当前中印两国政府审计资源的供需矛盾都比较突出，审计资源整合可以成为合理高效利用审计资源的有效途径，通过将政府审计服务部分或全部外包，或者在政府审计中引进专业的注册会计师等方式，以实现政府审计与注册会计师审计、内部审计的资源进行整合。通过将审计资源进行整合可以充分发挥各项资源的优势，提高政府审计工作的质量与效率，实现审计全覆盖，进而也能更好地服务于“一带一路”战略的落实。

（二）服务于“五通”的中印审计协同

“一带一路”战略提出的政策沟通、设施联通、贸易畅通、货币流通、民心相通这“五通”顺应了沿线各国要素流动的新趋势，沿线各国通过“引进来”与“走出去”相结合实现了发展成果的共享。因此，中印两国审计人员进行审计时也需要在这五个方面加强协作。

1.政策沟通与落实的审计协同。政策沟通是“一带一路”战略的重要保障，中印两国可以就经济发展战略与对策进行充分交流，并就合作中的问题达成合作共识，为项目合作与实施提供政策支持。在对政策沟通与落实进行审计时，两国应对政策的制定与执行情况进行协同审计，识别政策制定是否可行、审批程序是否合法以及政策执行的真实性与合法性。

2.基础设施联通与建设中的审计协同。基础设施互联互通是“一带一路”战略的领先领域，主要包括机场、公路、水利水电和城市基础设施等。在对基础设施建设进行审计时，需要对建设过程实施跟踪审计，包含了基础设施工程建设的财务预算、资金的使用状况以及相关负责人的经济责任履行状况等。由于该项基础设施建设属于跨国合作项目，被审计单位以及审计各方之间的博弈使得中印两国之间的审计协作更加有利于基础设施联通建设的顺利和成功开展。

3.贸易畅通与投资的审计协同。投资贸易合作是“一带一路”战略的重要组成部分，贸易的畅通可以消除投资与贸易壁垒，解决各国之间投资与贸易合作中的诸多问题，为沿线国家与区域之间的投资合作提供良好的环境。虽然投资的方式是多样的，但中印两国在对投资贸易进行审计时需要加强对投资贸易合作的风险评估，了解贸易往来企业的内部控制并对其财务报表进行审计，发挥审计的预防、揭示和抵御功能，加强双边投资保护协定，加快投资便利化进程，保护投资者的合法权益。

4.货币流通与资金融通的审计协同。“一带一路”战略实施离不开资金融通的支持，沿线各国需要在本币结算方面深化金融合作，增强其抵御货币资金风险的能力。国家审计作为国家治理的“免疫系统”，需要加大对开放的债券市场以及各国金融机构的监督管理力度，预防违法违规进行资金融通的行为揭示货币流通中存在的问题，抵御金融贸易中的外币风险和交易风险。通过中印两国审计机构的协同，使国家审计真正服务于“一带一路”战略的货币流通与资金融通，实现沿线各国的贸易畅通，从而推动各国经济的共同发展。

（三）中印两国需加强对服务于“一带一路”战略的高端审计人员的培养与合作交流

“一带一路”战略的实施对各方面人员的素质都提出了新的要求，对审计人员也是如此。截至2014年2月印度审计会计部在全国范围内共47270名职员，约有3.5万员工和68个单位从事审计工作，每年需要审计5万多家单位，审计工作量较大。而我国政府审计人员在数量与工作量上也是不匹配的，且审计人员知识结构还比较单一。为了更好地服务于“一带一路”战略，中印两国均需要结合战略特点探索出新的通用与专用人才培养模式，开展审计人员队伍建设，加强专业能力与综合素质的培养，使其在理论框架与应用实践中成为涉外高端复合型人才。同时，由于“一带一路”战略于属国家型战略，在战略审计方面需要中印两国不断地沟通与协作，因此，在国家制度背景与法律规定等方面存在差异的情况下，对中印两国在培养复合型人才的过程中必须提出加强审计交流学习与合作的要求，以促进“一带一路”战略的顺利进行。

（四）加强服务于“一带一路”战略的信息化建设，加快中印两国信息沟通与合作速度

在科学技术迅速发展的今天，不论是国家内部还是国家之间的众多信息交流沟通都是通过网络实现的，因而服务于“一带一路”国家战略的审计实现信息化也是不可避免的，信息技术的应用为审计业务提供了更好的技术支持，互联网、大数据、云计算的出现为国家间的审计合作业务提供更为广阔的平台与空间。因此，中印两国审计需要建立信息化的审计信息交流与共享平台，加强两国之间的信息沟通与合作，不断提高审计工作的效率与效果，推动“一带一路”战略的实施。

［1］刘家义.论国家治理与国家审计〔J〕.中国社会科学，2012（6）.

［2］张继勋.国外政府绩效审计及其启示〔J〕.审计研究，2000（1）.

［3］罗小林.印度国家审计的特点及启示〔J〕.工业审计，2005（2）.

［4］李维维.“金砖四国”审计公告制度的比较研究〔D〕.郑州：河南大学，2011.

［5］鲁心逸.印度PPP基建项目审计及借鉴〔J〕.审计研究，2015（4）.

［6］黄慧丽.“金砖四国”绩效审计比较研究〔D〕.郑州：河南大学，2011.

［7］张淑莲.基于合作博弈的京津冀区域经济协作研究〔J〕.河北师范大学学报（哲学社会科学版），2011（1）.

［8］郝玉贵，郝铮，赵晨.国家审计服务“一带一路”战略的理论分析与实现路径〔J〕.审计与经济研究，2016（2）.

［9］魏祥健.云平台架构下的协同审计模式研究〔J〕.审计研究，2014（6）.

◇作者信息：杭州电子科技大学会计学院

◇责任编辑：哈明晖

◇责任校对：哈明晖

F239.44

A

1004-6070（2016）09-0026-03

国家社科基金项目（16BGL070）教育部人文社科研究规划项目（12YJA790040）。