应对人口老龄化的社会保障制度改革——西班牙社会保障制度改革的经验和启示

■/雍海宾　宋　涛

应对人口老龄化的社会保障制度改革——西班牙社会保障制度改革的经验和启示

■/雍海宾宋涛

西班牙应对人口老龄化的社会保障制度改革主要包括“托莱多协定”的不断完善、加强养老金支出的协调和预测、推迟退休年龄、控制养老金开支、完善经办管理系统等。本文在介绍其改革经验的基础上，提出我国应对老龄化的社会保障制度改革的一系列建议。

西班牙社会保障借鉴和启示

当前世界范围内人口呈现老龄化发展趋势，积极加强应对老龄化的社会保障制度改革意义重大。西班牙社会保障制度改革契合该国实际，也对我国完善社保政策具有一定的借鉴和参考价值。

一、西班牙社会保障制度基本内容

目前，西班牙拥有人口4645万，居欧盟第五位。单个妇女平均育儿数为1.27，生育率为欧盟倒数第二。人口预期寿命为83.2岁，仅次于日本，死亡率非常低。65岁以上人口占比为18.5%，老龄化程度很高。

随着各项社保法律法规的不断完善和丰富，西班牙社会保障体系逐步形成了缴费型、非缴费型和补充型相结合的社会保障制度。社会保障实行现收现付制度，资金来源主要是社会统筹、国家出资和其他来源组成。社会保险费率中雇员为10.95%，雇主为52.7%，其余为国家筹资（含基本养老、医疗和失业三项保险费率）。基本社保缴纳年限为15年，但也在改革之中。

缴费型保障的主要内容是替代工资收入、进行职业保障，依据缴费多少确定保障水平。该保障是强制性保障，要求应保尽保。划分为普通制度和专项制度两类。前者涵盖16岁以上的农业、工业和服务业所有从业人员。后者主要适用于18岁以上的自雇人员、海上工作者和煤矿工人。主要社保利益涵盖的内容有：退休金、永久和临时残障福利金、亡故和遗属抚恤、父母养育福利、妊娠期和哺乳期风险应对福利、癌症和其他严重疾病照料福利、永久工伤致残补偿福利、在校保险等。

非缴费型社保主要是满足国民收入基本需求、保障基本福利，依据资金积累确定具体保障水平。主要保障无收入来源的公民，资金由国家拨款，由专门的机构进行公共管理。保障的主要内容有健康照料和药品福利、退休金和伤残抚恤、家庭福利金、失业补贴、非缴费型孕育补贴、社会服务、困难补贴、福利养老金等。目前，西班牙非缴费型社会保障人员享受社保标准平均为每月900欧元，标准相对较高。同时，动态调整社保标准，按照消费指数调整，每年上升0.25%。

补充型保障属于自愿性质，可自由约定或确定。如实行补偿性退休储蓄、部分大公司实行企业年金等措施。

西班牙社会保障体系中养老保险是最重要的一个险种，该养老保险体系包括三个支柱，但以现收现付制的第一支柱为主，雇主与雇员共同缴费及其他方式为补充。缴费水平会根据人口结构、经济发展情况等进行调整。西班牙养老金的显著特征是每年6月和12月可以领取双倍的养老金额。这是该国传统，也提高了保障程度。在医疗保障方面，西班牙特色更加鲜明。自1978年西班牙宪法规定全民享有免费医疗保健后，西班牙人自出生至死亡，都无条件享受免费医疗保障。所需经费大部分由国家通过税收筹集，少部分来自社会保险缴费和部分患者少量缴纳。

二、西班牙社会保障改革的主要内容

西班牙积极应对人口老龄化等多方面挑战，加强社保制度改革，为持续有效地促进社保制度的完善做出了巨大努力。

（一）“托莱多协定”的制定和执行

1995年，西班牙政府、各大政党、两大工会组织协商签订了著名的“托莱多协定”，明确规定了社会保障改革应在政党之间、政府和工会之间进行广泛讨论，确保改革能够保证公共保障制度的连续性。“托莱多协定”的主要目标是增强社保资金的可持续性和社保制度的公平性。协定确认社会保障资金来源分离，非缴费型养老金由一般税收支付，缴费型养老金由雇主和雇员共同承担，其余由政府补贴。决定创建储备基金，提高社保资金未来的抗风险能力。加快发展补充养老保险和弹性退休制度。提高缴费和待遇水平，保持和提高养老金的购买力。同时，建立托莱多协定委员会，主要职能是持续跟踪评估社保改革，积极提出改革建议并监督执行，努力促进社保改革符合实际要求。到目前为止，该委员会已经提出了22项改革建议，并逐一得到了落实。同时，根据经济社会发展和社会保障实施中存在的问题，该委员会逐年提出改革建议，不断完善“托莱多协定”，努力推进社会保障制度改革和完善。

（二）养老金支出的协调和预测

为了应对日益凸显的财务支付挑战，根据欧盟要求，西班牙采取养老金长期预测制度，每三年进行一次老龄化相关的财政支出预测。养老金预测包含养老金总支出、福利比率和总体平均替代率、养老金领取人数、缴费收入和缴费人数、新型养老金（收入挂钩）支出解析数据等方面的年度数据。在实践中引入可持续性指标来估测公共财政的可持续性，如运用短期风险指标来及早发现财政压力，运用中期风险指标来预测负债超出限度的风险，运用长期风险来估测由于老龄化人口预算成本而产生的风险。基于科学预测产生的结果对预防和化解养老金支付风险起到了积极作用。

（三）应对老龄化的改革

2007年西班牙议会通过了社会保障法修订案，主要是巩固社会保障制度，提高应对老龄化问题的能力，使社会保障制度更加适合现代化的需要。将退休年龄与预期寿命结合起来，采取积极的劳动力政策，努力让有劳动能力的人继续留在劳动力市场。规定1967年以后的参保者，提前退休者领取退休养老金的最低年龄限制从60岁延长到61岁，最低缴费年限也从15年延长到30年。通过调整养老金发放的不同标准，使得计划参与者在不同缴费年限下退休所获得的替代率具有明显的不同，从而起到鼓励计划参与者推迟退休的作用。鼓励劳动者推迟退休年龄，到65岁之后退休的，给予相应的激励措施：正常退休者每延长工作一年或多年，如果缴费满15年以上，养老金增加2%；缴费满40年以上，每年另增3%。目前，西班牙退休人员平均退休年龄为61.4岁。同时，修订待遇给付计发方式，使代际公平原则不至于受到伤害。从2002年开始，西班牙将部分社会保障盈余拿出来建立了社会保障储备基金，目前该基金只能投资于欧元区政府的国债，由于良好的运行管理，基金始终处于盈利状态，专门用于资助缴费养老金和关联费用。在社会保障制度管理过程中，西班牙建立了运转良好的信息化经办系统，对于提高社会保障系统的效率、降低管理成本起到了明显作用。西班牙社会保障支付水平相对较高，养老金替代率达90%以上。

同时，西班牙将持续推进社保制度改革。计划将在未来14年内把养老金领取者的退休年龄由65岁提高到67岁；将退休者的养老金领取基数由退休前最后15年的平均工资水平改成退休前最后25年的平均工资水平；将在2027年对西班牙的社会保障制度特别是养老保险制度进行重新审视，届时将根据西班牙的人口情况、平均寿命、赡养比、物价水平以及平均收入情况等对养老保险制度的相关条款进行重新修改。

（四）积极控制养老金的开支

通过多种方式严格控制养老金的过多开支，以确保基金的可支付性和可持续性。比如，严格控制和审核提前退休，努力提高养老金领取年龄。开创了一些延长工作年龄的鼓励措施。将女性养老金领取年龄提高至与男性相当的年龄等等。

三、我国人口老龄化基本情况及发展趋势

我国1997年就开始进入老龄化社会。进入新世纪以来，老龄化程度加大，挑战严峻。2014年，我国老龄人口数量达到了1.38亿，占总人口的比重达到10.06%。老年抚养系数上升较快，2014年达到13.7%。

（一）老年人口发展速度快，老年抚养系数（赡养比）逐步上升

预计到2040年前后，我国65岁以上老年人占总人口的比重将超过20%，到2050年将达到20%-24%。老年人口抚养系数（赡养比）将会达到47%，这意味着将近两位劳动年龄人口需要供养一位老年人口，代际压力巨大。

（二）人口年龄金字塔底部收缩，人口结构老化迅速

受到第二次人口生育高潮惯性作用，1985-1991年左右形成的第三次人口出生高潮，将在2045-2050年前后进入老年期，从而导致老年人口和老龄化水平在未来的30-40年内达到峰值。

（三）人均预期寿命延长，老年人口数量加速上涨

目前我国人均预期寿命75.43岁，人口年龄中位数已经由建国初的23.7岁增加到目前的37.0岁。预计在未来30-40年间，我国人口预期寿命将提升到2050年82.5岁左右，老年人口规模将进一步扩大。

（四）高龄老年人口比重加大，失能老人增多

2014年我国2.1亿左右的老年人中有将近4000万人是失能（智）、半失能（智）的老人。据有关部门预测，到2035年老年人口将达到4亿人，失能、半失能的老人数量随着经济社会发展和医疗水平的进步将会进一步增多。

（五）人口老龄化区域分布变化显著，西部地区后来居上

进入21世纪后，大部分地区高龄化发展趋势加快，特别是西部地区后来居上，重庆、四川等省市的人口高龄化程度位居前列。

总之，同发达国家相比，我国进入人口老龄化社会的时间相对较晚，但发展迅速，将在2030年左右接近发达国家的老龄化水平，到2050年，我国人口老龄化程度将超过发达国家的总体水平，且远远高于发展中国家和世界平均的老龄化程度，将在劳动投入、经济成本、资本投入、技术进步等方面带来不利影响，降低经济发展潜力，给我国未来经济、社会、服务等方面带来巨大压力。

四、西班牙社会保障改革对我国的启示

针对我国人口老龄化加剧的现实，应借鉴西班牙等欧盟国家经验，加快完善我国的社会保障制度，建立适应老龄化社会需求的可持续养老保障体系，尽早采取适合国情的养老金制度改革措施，完善经济和社会政策，切实防范老龄化社会风险。

（一）逐步简化归并社保类型

西班牙社保制度统一，体系简洁，分类较少，脉络清晰，便于操作执行。特别是对所有居住在西班牙国内的人群执行统一的社会保障制度，不区分各种身份，执行一个社会保障制度值得借鉴。同时，西班牙也不区分社会保险与社会福利、社会救助等制度，统一归并为社会保障，执行同样标准，减少了社保制度的碎片化，维护了制度的完整和统一，也值得深入研究和思考。要从我国实际出发，继续完善基本社保制度。借鉴西班牙等国制度统一和精简的特点，努力简化我国社保制度多层次、多制度安排特点，努力将社会福利、社会救助等制度逐步归并于社会保险制度之中，促使社保制度更加统一规范和便于操作实施。

（二）积极完善全民缴费的社保制度

纵观西班牙社保制度，缴费型社保制度是主体，非缴费型社保比例很小，其基本原则是只要享受社保都实行全民缴费制度，非缴费型社保也要求受益人根据其经济能力缴纳适当费用，确实无力缴费的人员才给予例外免除。借鉴西班牙的缴费制度，结合我国人口较多的实际，建议深入研究全民参保缴费的必要性和可行性，探讨实行全民缴费参保的具体路径和方案，进一步减少企业缴费比例，适当提高国家和个人缴费比例，促进社保资金可持续发展。

（三）加快构建全国统一的社保信息化操作系统

西班牙社保登记、变更、缴费、支付等经办程序全部采用计算机化和自动化，确保了社保体系的自由灵活运转，提高了速度和质量，减少了企业和个人的工作量，对社保管理机构和受益人都提供了多方面的便利，取得了最大效益。特别是西班牙2008年2月开始运行的直接支付系统，具有自我结算体系，简化了清算，对企业和个人的有效数据直接征缴和支付，减轻了企业负担，便于多方面监督，企业员工容易了解自己的缴费情况，体现了简便性和透明性，值得研究和学习。借鉴西班牙等欧盟国家信息化操作技术和直接支付系统，提高社保的数字化和便利化，减少社保成本，促进社保登记、支付等数据化运用，应是我国社保制度建设的当务之急。我国目前社保信息系统建设标准不统一，各省自成体系，建设步伐严重滞后，难以满足当前社保建设需要。建议尽快制定我国社保信息化建设的统一标准和实施计划，加快建设经办系统和支付系统，积极推进社保制度改革。

（四）尽快出台鼓励延迟退休的养老金制度

从人口老龄化挑战的实际出发，世界各国大多支持更多的人选择延退。建议我国实行渐进延迟退休制度，积极主动利用市场的办法而不是行政措施，激励更多人员选择延退后拿到更多的养老金。通过好的延迟退休制度设计，使参保的每个人都能够得到好处和最大利益。比如法国工作人员要退休，就要年龄高于62周岁。要获得全额养老金，就要年龄高于67周岁，或者工龄超过43年。法国计划从2019年开始，将会有新的优惠措施鼓励延迟退休：如果将退休延迟两年，则有1年养老金可获得10%的奖励。

（五）支持老年人继续工作

西班牙老年服务工作做得很好，鼓励老有所用、老有所乐。同时积极开发老年服务产业，增加老年人员就业机会。借鉴发达国家经验，积极开发我国老年人力资源，补充劳动力供给，努力变养老为用老，强化老有所用，支持老年人在合适的岗位上继续工作。推动工作单位和劳动力市场的高度灵活性，支持和允许老年工作者转移到更适合他们实际和强度的工作岗位。

（六）加强基金监测和监管

结合我国国情，积极借鉴西班牙社保基金管理经验，兼顾基金安全和效益，加强基金经营运作和监管。建立预测、监督和调整机制，确保养老保障体系实现智慧型、包容性、可持续性发展。加强老龄化社会发展相关领域的研究和预测，引进先进的技术、方法和手段，定期评估监测和检查，逐步完善动态调整政策。

［1］郭存海.西班牙社会保障制度改革30年：1978～2008〔J〕.拉丁美洲研究，2009（4）.

◇作者信息：甘肃省发展和改革委员会就业和收入分配处，应用经济学博士后定西师范专科学校

◇责任编辑：刘小梅

◇责任校对：刘小梅

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