新《预算法》下中国地方政府债务的监管探讨

●李虹含

新《预算法》下中国地方政府债务的监管探讨

●李虹含

2014年8月，历经四次修改的《预算法》经全国人大常委会表决通过，放开了地方政府的举债权，为地方政府融资开辟了合法渠道。本文对新《预算法》中有关地方政府举债的条文进行了分析，同时探讨了新《预算法》对地方政府举债管理的不足之处，最后提出了完善新《预算法》以及加强地方政府债务监督管理的优化路径。

地方政府债务 财政分权 财政监督 新《预算法》

2014年8月31日，有“经济宪法”之称的《预算法》经十二届全国人大常委会表决通过。新《预算法》中最为引人关注的部分就是放开了地方政府举债的权力。欧债危机的爆发，使学界与业界对我国地方政府债务现状与问题提出了质疑，2014年底，全国各级地方政府的投融资平台公司3000多家，其中70%以上为县区级平台公司。而其于2013年专门出具的全国政府性债务审计结果公告亦显示，截至2013年6月底，我国地方政府所负担的各类债务总额已近18万亿元。①新《预算法》于2015年1月1日起施行，其中的放开地方政府举债权，这一规定顺应了时代潮流的发展，为目前债务缠身的地方政府提供了一条有效化解债务危机的路径。本文通过对我国地方政府债务存在的原因进行剖析，并结合新《预算法》中放开地方政府举债权的内容对地方政府债务的有效治理进行探究，对于规范地方政府的举债权、防范地方政府债务风险而言具有必要的研究意义和现实意义。

一、新《预算法》完善地方政府债务监督的条款分析

中央政府对地方债务风险控制保持高度重视，在《预算法》的审议稿中曾经数次赋予发债权又禁止发债权，显示了其对地方政府举债行为的慎重与控制。从一审稿的允许，到二审稿的禁止，再到三审稿、四审稿的恢复允许，在最终通过的《预算法》中，立法机构放开了地方政府举债权利，但同时也对举债权行使作出了若干限制性规定。新《预算法》中对地方政府债务的监督与治理条文与框架主要体现在以下两个方面：

（一）地方政府债务治理的具体条文

对于我国地方政府具体应当如何发债这一问题主要规定在新修订通过的《预算法》第三十五条和第九十四条中。②第三十五条和第九十四条主要在以下几个方面对地方政府举债权进行了规定和限制：一是明确举债主体，二是限定资金用途，三是限定举债方式，四是明确债务规模，五是明确监督机制，六是确定偿债资金，七是明确法律责任。

（二）地方政府债务治理监督框架构建

新修订的《预算法》尽管只有几条涉及到地方政府债务的管理规定，但却完成了对我国地方政府债务治理框架的顶层与目标设计。新《预算法》从以下三个角度对防范我国地方政府债务风险作出了贡献，主要在三个层面上体现了制度设计的先进性：

1、地方政府举债权利的有限制放开。新修订的《预算法》赋予了地方政府举债的权力，顺应国际潮流与国情，新《预算法》在放开地方政府举债权的同时对举债主体加以限制，将举债主体限于省级政府，体现了立法机关对我国国情的全面考虑和对地方政府债务风险的审慎对待。究竟应当将举债权赋予哪一级政府，除了要考虑不同层级政府的现实负债情况之外，最重要的是要考虑各级政府在支出上的可控性或者地方公共决策机制的健全性。尽管在我国市、县级政府是财政缺口最大、最需要被赋予举债权的主体，但其存在着政府负债状况混乱、相应的法律和民主监督机制不健全等问题，若对其赋予举债权，难以有效控制该级政府大量举债的冲动。所以暂时将举债权下放至省一级政府是较为合理的。

2、“堵疏结合”控制地方政府融资渠道。新《预算法》中对地方政府举债的放开，可以防范地方政府债务风险并有效截堵地方政府的非法融资渠道，同时对地方政府合法举债的途径进行了规定，而且对筹措资金规模、用途、监督等严格限制。这种“疏堵结合”的做法，可以有效控制发行地方政府债务所可能带来的风险和危机。新《预算法》在允许地方政府举债的同时，也对地方政府举债的方式进行了严格的限制，除发行地方政府债券之外的其他任何举债方式、任何担保行为都被严格禁止。从法律条文上明确了立法机关对地方政府融资平台举债、担保的态度，同时对地方政府融资平台的独立财产、自主经营等性质进行了限定。严禁地方政府使用财政资金偿还融资平台债务，或者为融资平台提供直接与间接形式的担保。

3、构筑防范地方政府债务风险的防线。新修订的《预算法》有条件地放开了地方政府举债权利，地方政府需要在举债主体、资金用途、举债规模、举债方式等方面满足新《预算法》的限制性规定，才能够顺利发行地方政府债券。这些限制性规定都是为了对地方政府债务可能存在的风险进行总体防控。对于举债主体、规模的管控主要是为了遏制地方政府无限制举债的“兜底”。新《预算法》还要求地方政府将其所举借债务的数额列入本级地方政府的预算调整方案，同时报本级人民代表大会常务委员会批准。另外，地方政府的债务，应当拥有相应的偿还计划和偿还资金。同时，还要求国务院相关部门按照规定建立起地方政府债务风险的评估、预警、应急处置和责任追究机制。这些控制地方政府债务风险的防线将地方政府债务风险牢牢隔绝在外。尽管只是从顶层设计层面提出了大纲性的要求，但却是中国立法机关对构建地方政府债务监督治理机制理念的一次完善。

二、新《预算法》对地方政府债务监督管理的不足

新《预算法》尽管在放开地方政府举债方面实现了众多创新，但仍存在着一些不足。

（一）新《预算法》暂时无法彻底解决地方政府债务问题

造成我国目前地方政府债务风险聚集的原因是多方面的，既有融资渠道不通顺等表面原因，也有中央政府与地方政府之间财政收支权限划分不合理、政府间财政转移支付制度不规范，造成地方政府事权与支出责任不相符、财力与事权不相符等根本性原因。新《预算法》对地方政府举债权的放开只能解决地方政府融资渠道不通顺这一表面性问题，对于中央和地方政府间财权与事权不匹配、政府间财政转移支付制度不规范、政府职能未彻底转变等问题，就显得无能为力。具体地说：从主观层面来看，地方政府希望通过促进社会事业和地方经济发展而主动借债可归为主观类债务，因配合执行国家积极和稳健的财政政策而实施借债的可归为客观类债务；从制度设计上看，有财政税制等制度根源方面的硬因素影响，也有地方领导政绩竞标赛等心理因素的影响。

（二）新《预算法》尚未全面构建地方政府债务治理机制

财政监督治理制度体系是一个由各个部分有机密切联系从而组成的整体，作为财政制度体系子系统的地方政府债务治理机制也不例外。新《预算法》作为一部“经济宪法”，其法律属性决定其只能从地方政府债务治理顶层设计层面作出大纲性、框架性的规定，具体制度的建设要依赖其他细则法律法规的制定。如果需要全面建立起地方政府债务监督管理体系需要出台更多的诸如《地方公债法》、《财政收支监督管理法》、《财政转移支付管理办法》等多部法律法规，共同配合，相互制约，才能将地方政府债务笼罩其中，避免债务风险的出现。

（三）新《预算法》对地方政府债务的民主监督机制仍待完善

由于地方政府举债可能带来消极风险和危机，因此需要强调民主监督机制在地方政府举债过程中的重要性，确保地方政府债务积极作用的有效发挥。如果缺少了地方民主机制和地方民众的监督，会无法抑制地方政府债务的膨胀倾向，从而带来债务风险和危机的聚集。新《预算法》在其若干个条文中均对地方政府债务的民主监督机制进行了重新规定。但是，新修订的《预算法》虽然比起原《预算法》加重了对地方政府预算方面的监督，但与现实诉求仍存差距。第一，新《预算法》对于所有省级地方政府举借的债务不区分常态、非常态，一律列入本级预算调整方案，由地方人大常委会批准，这就使得地方人民代表大会，即地方人大代表失去了对地方举债的合法性、合理性、正当性和可行性等发表看法并施加控制的权利，极有可能使地方权力机关对地方政府发债的监督流于形式，而导致地方政府发债形成个人恣意、首长恣意。第二，新《预算法》对地方政府债务的民主监督在文字规定上出现了前后矛盾，③这会使地方权力机关在对地方政府债务行使监督职能时无所适从。第三，随着“参与式民主”的发展，地方群众依靠民间自发监督的力量对地方政府债务进行监督的意愿也更加强烈。在此背景下，新《预算法》只在其第九十一条第一款中宽泛地规定了地方民众的监督权，④使民主监督制度在操作上没有太大可行性，对民众监督权的司法救济只字未提，将会损害民众监督财政事权的积极性与有效性。

三、新《预算法》对地方政府债务治理监督的优化路径

从十五大确立“依法治国”基本方略，到2012年十八大报告提出“法治是治国理政的基本方式”，再到2015年十八届五中全会报告以“全面依法治国、全面从严治党的战略布局”全面论述了法治对于国家治理与现代化建设的重要作用。根据新《预算法》，从债务治理的角度，将中国地方政府债务纳入到法治化的模式有其必然性。未来一段时期，仍可以通过以下几种路径完善新《预算法》背景下地方政府债务治理监督的内容。

（一）完善地方政府债务治理监督的立法条款

地方政府举债中涉及到的各类问题首先需要通过立法来予以规范和保障，完善立法便是解决这一问题的根本途径，新修订的《预算法》中关于放开地方政府举债权的条文无法负担起规范地方政府债务的重任，地方政府举债行为的规制一方面需要制定《地方公债法》，将因放开地方政府举债权所可能涉及到的问题进行明确、详细地规定，另一方面则要从深化财税体制改革的角度出发，制定《财政收支划分法》和《财政转移支付法》，从根源上理顺中央政府和地方政府在财政收支权限上的关系，为规范地方政府举债权打下坚实的基础。

（二）保障程序性权利，加大财政监督力度

地方政府债务治理的法治化除了要求完善相关的立法之外，还要重视对程序性权利的保障，只有这样，才能真正将地方政府债务治理的条文落实到位。与地方政府举债有关的程序性权利包括事前的审查权、事中的知情权以及事后的救济权。事前，发行地方债之前人大预算审查并采取参与式的民主投票模式；事中，地方举债过程中要加大信息公开与财政监督；事后，地方举债之后要加大权利救济制度的执行力度。从事前、事中、事后三个层面设计财政监督模式，加大对地方政府债务的监督与检查。

（三）引入第三方管理机构加强财政监督

我国的地方政府在举债的过程中，除了接受地方权力机关与地方公民的审查与监督之外，还可以适当引入债券信用评级制度、独立审计监督制度以及偿债准备金和债券保险制度，以更有效地控制地方政府债务风险，保护债券投资人的合法权益，同时也有利于促进金融市场的发展和市场约束机制的发挥。第一，要主动开展债券信用评级。我国的地方政府在发行地方政府债券时，可以借鉴美国的做法，在债券发行和交易环节全面嵌入信用评级制度，对债券的投资风险和信用水平进行评估。第二，要保障审计的独立性。巴西解决地方政府债务危机的成功经验说明，一个独立的审计机关能够有效控制地方政府债务风险，保证规制地方政府举债行为法律的严格实施。因此，在地方政府举债相关信息不对称的情况下，通过推行审计机关的监督，可以有效弥补地方权力机关和地方民众对地方政府债务监督的不足。第三，要推广偿债准备金和债券保险。偿债准备金和债券保险制度设计的初衷都是为了保证地方政府债务及时地还本付息，维护债券投资者的合法权益。■

（作者单位：华夏银行博士后科研工作站/中国社会科学院金融研究所博士后流动站）

注释：

①审计署的审计报告显示，截至2013年6月底，地方政府负有偿还责任的债务108859.17亿元，负有担保责任的债务26655.77亿元，可能承担一定救助责任的债务43393.72亿元。其中，省市县三级政府负有偿还责任的债务余额105789.05亿元，比2010年底增加38679.54亿元，年均增长19.97%。截至2012年底，有3个省级、99个市级、195个县级、3465个乡镇政府负有偿还责任债务的债务率高于100%。其中，有2个省级、31个市级、29个县级、148个乡镇2012年政府负有偿还责任债务的借新还旧率（举借新债偿还的债务本金占偿还债务本金总额的比重）超过20%。参见审计署网站：《2013年第32号公告：全国政府性债务审计结果》，载http:// www.audit.gov.cn/n1992130/n1992150/n1992500/ n3432077.files/n3432112.pdf，最后访问于2014年10月1日。

②新修订的《预算法》第三十五条规定：“地方各级预算按照量入为出、收支平衡的原则编制，除本法另有规定外，不列赤字。”“经国务院批准的省、自治区、直辖市的预算中必需的建设投资的部分资金，可以在国务院确定的限额内，通过发行地方政府债券举借债务的方式筹措。举借债务的规模，由国务院报全国人民代表大会或者全国人民代表大会常务委员会批准。省、自治区、直辖市依照国务院下达的限额举借的债务，列入本级预算调整方案，报本级人民代表大会常务委员会批准。举借的债务应当有偿还计划和稳定的偿还资金来源，只能用于公益性资本支出，不得用于经常性支出。”“除前款规定外，地方政府及其所属部门不得以任何方式举借债务。”“除法律另有规定外，地方政府及其所属部门不得为任何单位和个人的债务以任何方式提供担保。”“国务院建立地方政府债务风险评估和预警机制、应急处置机制以及责任追究制度。国务院财政部门对地方政府债务实施监督。”第九十四条规定：“各级政府、各部门、各单位违反本法规定举借债务或者为他人债务提供担保，或者挪用重点支出资金，或者在预算之外及超预算标准建设楼堂馆所的，责令改正，对负有直接责任的主管人员和其他直接责任人员给予撤职、开除的处分。”

③新《预算法》在其第三十五条第二款中规定“……省、自治区、直辖市依照国务院下达的限额举借的债务，列入本级预算调整方案，报本级人民代表大会常务委员会批准……”，而在其第四十八条中，却规定“全国人民代表大会和地方各级人民代表大会对预算草案及其报告、预算执行情况的报告重点审查下列内容：……（七）预算安排举借的债务是否合法、合理，是否有偿还计划和稳定的偿还资金来源；……”。一个规定地方政府债务列入本级预算调整方案，一个又要求在预算草案中重点审查，明显前后矛盾。

④新《预算法》第九十一条第一款规定：“公民、法人或者其他组织发现有违反本法的行为，可以依法向有关国家机关进行检举、控告。”

1.刘剑文、王文婷.2011.公共财政理念下的预算范围调控之法律进路[J].重庆大学学报（社会科学版），3。

2.刘剑文.2012.地方政府发债权的现实可能性[J].法学，10。

3.刘剑文.2014.地方财源制度建设的财税法审思[J].法学评论（双月刊），2。

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6.张海星.2011.美、日地方公债及启示[J].财经问题研究，2。

7.张建伟.2012.地方债治理的宪政经济学分析[J].法学，10。

（本栏目责任编辑：王光俊）