两会财政四题

●叶青/中南财经政法大学博士生导师、湖北省统计局副局长

两会财政四题

●叶青/中南财经政法大学博士生导师、湖北省统计局副局长

年年“两会”的内容都是丰富多彩，今年也不例外。有媒体把“两会”热点归纳为13个，其中，有赤字率、税费、政府债务，我觉得应该加上预算报告反对票的问题。

一、赤字率

李克强总理在政府工作报告中指出：“今年积极的财政政策要加大力度。”今年拟安排财政赤字2.18万亿元，比去年增加5600亿元，赤字率提高到3%。其中，中央财政赤字1.4万亿元，地方财政赤字7800亿元。安排地方专项债券4000亿元，继续发行地方政府置换债券。

去年年底以来，关于赤字率的讨论持续已久。中央经济工作会议提出，阶段性提高财政赤字率，结合此前财政部副部长朱光耀“3%的赤字率红线、60%的负债率红线是否可以反思调整”的表态，市场将其解读为2016年财政赤字率可能达到3%，规模超过2万亿。央行调查统计司司长盛松成甚至撰文称，可将中国财政赤字率提高到4%。这种判断过于乐观。

因此，政府工作报告最终将赤字率定为3%，符合市场预期。中央财政赤字和地方财政赤字分别比2015年各增加了2800亿元，赤字率提高0.7分百分点。不计入财政赤字而列入政府型基金预算的专项债规模，较2015年增加3000亿元。此外，去年下半年推出的专项建设基金，今年规模也将增加，从去年的8000亿元增加到1万亿元以上。

为什么要提高赤字率？适当提高赤字率，支撑经济实现中高速增长，同时着力进行结构性改革。3%与中央的速度降低但更可持续的经济增长计划相符。今年增加0.6%的赤字率，首先要保证重点支出，将严格控制“三公”经费增长，甚至要压减，让更多的支出保证基本公共服务和重点民生。因此，大都会转化为消费与投资。

二、政府债务

政府工作报告中强调：“建立规范的地方政府举债融资机制，对财政实力强、债务风险较低的，按法定程序适当增加债务限额。各级政府要坚持过紧日子，把每一笔钱都花在明处、用在实处。”

各地债务负担不均衡。有的地方债务过高确实对经济的下行压力是比较大的。但总的政府债务率并不是很高，占GDP比重大约40%，中央财政还有继续发债的余地。要控制不规范的问题，如果债务都是显性，都纳入预算法的规定进行管理，而不是变相发债，就不会给经济造成大的伤害。

之所以对各级债务有了一个从容不迫的认知，是由于“公私合作”平台。从地方政府债务来说，由于引入PPP（Public-Private-Partnership）模式，即公私合作模式，也可以降低政府债务率。PPP是公共基础设施中的一种项目融资模式。在该模式下，鼓励私营企业、民营资本与政府进行合作，参与公共基础设施的建设，至少有以下四个方面的好处。

首先，加快了改善民生的步伐。目前各省推出的PPP项目总投资达到8万亿左右。PPP模式的覆盖面几乎无所不包，比如，2015年起银川在公共领域推广应用PPP模式：公共交通领域、市政公用设施领域（市政道路给排水、地下综合管廊、污水、垃圾处理、园林绿化等）和社会事业设施领域（非义务教育、非基本医疗卫生、健康养老、体育文化产业等）。这些项目交给社会后，政府只要平均每年出1/5、1/10的钱，就可以做大量的民生事业。公用事业需求的稳定性带来了盈利的稳定性。

其次，可发挥市场的决定性作用，做大民营企业，转换政府职能。以市场决定性作用取代1994年提出的市场基础性作用，最大限度地发挥市场的作用。如果市场能做到的，政府就尽量不要去做。

第三，有利于化解地方债务。地方政府推广PPP模式，可以进一步规避原来平台发债带来的地方政府债务风险。

第四，有利于解决民生领域的腐败问题。解决政府部门长期存在的由于既当“裁判员”又当“运动员”所产生的腐败问题。如今在城市建设时期，一些人腐败的方式就是趁机“发建设财”。于是，出现了自己审批、自己建设、自己维修、自己评价的“四自”现象，其结果是“桥歪歪”、“路塌塌”等情况时有出现。

三、税费怪圈

改革开放以来，年年在谈税费减负与改革，税费问题年年存在，因此，称之为“税费怪圈”。

李克强总理在政府工作报告中提出，今年确保所有行业税负只减不增。计划在今年给纳税人个人和企业减负5000亿元，主要通过营业税改增值税、逐步压减行政事业性收费来实现。

与农业税一样，营业税也是“寿终正寝”。营业税是一个按照每个企业的流转额、交易额征收的税，妨碍了企业优化经营模式。所以，要打通这个抵扣链条，使它真正成为增值税，在每个环节对增值部分进行征税。

“所有行业税负只减不增”，对于企业来说，无疑是一个重大的利好消息，经济学者和小微企业纷纷为其叫好。根据西南财经大学中国家庭金融调查与研究中心2016年2月发布的《小微企业税收制度研究报告》显示，在线上线下开展经营活动的小微企业，为中国GDP贡献度整体达到30%，并且提供了2.37亿个就业岗位。不过，生产经营步履维艰，其中税收负担较重是拖累小微企业发展的最大障碍之一。2014年法人小微企业和个体工商户纳税额占营业收入比重分别为3.9%和6.7%，明显高于上市公司相应指标。纳税额占法人小微企业利润比重高达35.8%，超过上市公司。

以3月18日国务院常务会议通过全面推开“营改增”试点方案为标志，中国近年来难度最大、最复杂的税制改革正式启动。在经济下行压力加大之际，这项改革将为企业带来显著利好。

根据新出台的方案，建筑业、房地产业、金融业、生活服务业4个行业将纳入“营改增”试点范围。其中，建筑业和房地产业适用11%的税率，金融业和生活服务业适用6%的税率。这些新增试点行业，涉及纳税人近1000万户，是前期“营改增”试点纳税人总户数的近1.7倍；年营业税规模约1.9万亿元，占原营业税总收入的比例约80%。

之所以把“营改增”称为“硬骨头”之一，一是如何切实保障地方利益。总的考虑是在维持目前中央和地方总的财力分配格局不变的情况下，安排过渡性的收入划分办法，以解决地方收入减少的问题。二是时间紧、任务重。在不到2个月时间里如何确保如期实现目标，将是一大难题。财税部门抓紧准备相关配套操作办法，实现国税、地税部门早日对接，建立联席工作制度，及时办理纳税人档案交接手续。

四、预算报告反对票

2012年3月14日上午，十一届全国人大五次会议闭幕会，预算报告以赞成2291票，反对438票，弃权131票，未按表决器12票，创下了未投赞成票比例20.2%的历史新高，并首次超过最高法院报告429张反对票和最高检察院报告393张反对票，成为本次人代会获得反对票最高的报告。

如此之高的不赞成比例，足以反映全国人大代表对当今预算的不满程度。一个分配财政资金的报告，获得最高的反对票，也是难以理解的。

有记者曾经就此问题采访过我，我的解释是各级财政部门对代表建议不够重视的必然结果。后来有机会遇到财政部的大小官员，我建议他们要高度重视代表委员的建议，部长司长到各省市区出差，不妨请提过建议的代表委员一起开个座谈会。后来还真的采纳了我的这个建议，我自己就参加过这样的座谈会。因此，2013、2014年反对票最高的局面有所改变。

此外，不读预算报告、预算报告难懂、预算审议频遭冷场也是原因。尽管2003年和2004年的预算报告还没有图表，通篇只是一个数字接着一个数字，但代表们由于在全体会上跟着财政部部长看了一遍报告，大家至少会对报告内容有印象，因此，在那两年的预算审议中，代表们还是能提出一些有针对性的问题。从2005年开始，人大会议就取消了财政部部长读报告的环节。就此，我几乎每年都会向人大建议，恢复在全体会议上读预算报告的程序，而不读的理由居然是可以节省半天的时间。

2015年3月15日上午，十二届全国人大三次会议闭幕。预算报告又成为本次大会获得反对票最多的报告：304张反对票、87张弃权票。尽管2014年修订了《预算法》，2015年的预算报告在框架上有所改进，财政部在对代表审议预算报告的服务亦有所改善。全国人大代表、高铁专家王梦恕向媒体表示，自己投了反对票，原因是“报告有些脱离实际，所以自己投了反对票。财政部应深入一线调研。”上海财大朱为群教授建议，今后最好由财政部部长做口头预算报告，还应该在做完报告后接受代表们的质询，对代表们的问题作出解释，和代表们形成互动交流，而这种交流本身也有利于财政部开展自己的工作。他说到了根子上了。

2016年3月16日上午，十二届全国人大四次会议闭幕，预算报告以299张反对票第三次蝉联“反对票王”，充分表明人大代表们对这份报告的不满意。当然，这也是对财政工作的不满意，希望能引起高度的重视。一是要做好财政工作，二是要讲好财政工作，三是要读好财政报告。■