农村公共产品供给现状、存在的问题及逻辑归因分析——基于广西SJ县的调研

孙月梅 陈会方

农村公共产品供给现状、存在的问题及逻辑归因分析
——基于广西SJ县的调研

孙月梅 陈会方

在全面建成小康社会进程中，农村公共产品供给不足是其主要制约因素。当前，贫困地区农村公共产品供给普遍存在着“短、缺、弱”等现象，使得基本公共服务均等化全民共享进程难以有效实施。从广西贫困县SJ县的实践调研出发，其逻辑归因主要有农村公共产品供给体制不完善、农村公共产品供给主体的互动平台欠缺、农村公共产品监管缺失、农村地区基层组织供给能力低下等。

农村公共产品；供给；制度失衡

[作 者]孙月梅，硕士，高级讲师，广西经济管理干部学院；

陈会方（通讯作者），博士，副研究员，广西医科大学人文社科学院教师。

一、 广西SJ县农村公共产品供给基本概况与特点

广西SJ县位于广西北部，地处湘、黔、桂三省（区）交界地，辖3个镇12个乡，167个村（街）委，798个自然屯、2168个村民小组，总人口37.93万人，少数民族人口占常住人口的82.99%（其中侗族人口占57%），一直以来，素有“九山半水半分田”之称。SJ县地处边远高寒山区，居住条件、环境恶劣，自然灾害频繁，基础设施差，绝大多数农民仍生活在贫困线以下，1986年国务院将SJ县列为国家级贫困县（国定贫困县），2002年列为国家扶贫开发工作重点县，2003年自治区扶贫开发领导小组将白文、曲村等96个行政村列为自治区级贫困村，这些贫困村主要分布在西部地区，其中以溶江河流域的富禄、洋溪、良口等乡的贫困村贫困程度比较深。为便于研究，本文就农村道路设施、水利设施及医疗卫生服务三个具有代表性的农村公共产品供给情况进行分析论述。

一是农村道路设施。道路是农村发展的动脉。1986年至2007年，全县交通基础设施建设完成固定资产投资6.95亿元，其中2006年和2007年两年完成2.88亿元，占总投资的41%。2012年获自治区扶贫项目资金支持241万元，对7个乡镇数条屯级道路进行建设，受益群众近千户、5000多名农民群众。2014年，SJ县还专门拨付村级公路养护资金近800万元，对15个乡镇80多个村进行修建维护。此外，还创新农村道路建设融资模式，采用BT模式推进农村路网建设，完成投资4180万元，改建农村水泥公路57.4公里，农村公路通达率100%、通畅率68.5%。

二是农村水利设施。近十年来，SJ县高度重视农村水利设施的建设，从中央到地方都给予倾斜的特别资源与政策支持。但也存在一些不足，中央财政扶贫不够稳定，增长力度不够大，如从2003年到2005年期间，修建的人饮工程从13处降至5处，中央财政支持力度从2005年290万降至2007年的270万等。当然，从整体上看，建设资金支出，产生效益都是逐年增大的，从2003年454万增长到2011年3218.15万，产生效益从解决饮水困难2882人到17900人，改善灌溉面积395亩到1978亩。2015年，SJ县还继续加大农田水利设施建设力度，完成投资3945万元，完成苗江河流域独峒河段治理工程，改善农田灌溉面积9800亩；建设农村饮水安全工程71处，解决2万多人饮水不安全问题。

三是农村医疗卫生服务。农村医疗卫生服务关系农村群众身心健康，应属于典型的农村公共产品。SJ县建立了农村公共卫生服务三级网络，早在2005年就分别组建了县疾病预防和控制中心及县卫生监督所，负责全县农村公共卫生管理与医疗服务的技术指导。在农民群众参加新农村合作医疗方面，到2012年全县新农合参合率97.5%，补偿报账24万多人，报账补偿金额6100多万元。在农村综合医改工作方面，SJ县深入开展居民健康档案管理、健康教育等基本公共卫生服务项目，目前农村居民健康建档率达到74.6%。2015年卫生项目共获7个项目，获得项目总资金4132万元，固定资产投入4560万元。

二、农村公共产品供给存在问题

（一）供给总体水平不高

据了解，SJ县农村人均纯收入由2012年的3062元提高到了2015年的4826元，增长了57.6%，但2015年农村居民交通通信、医疗保健的人均消费水平分别为281元和152元。这些都反映了贫困地区农村公共产品的供给，远远不能满足农民的需要，总量明显不足。下面我们从农村道路设施、农村水利设施、农村医疗卫生服务三类公共产品供给来试加分析。第一，农村的道路交通设施薄弱。据笔者的实践调研，如SJ县BM村村级砂石道路，弯多路陡，每到雨季都会遭受不同程度的受损，严重受损地段维修后不久又受损。第二，农田水利设施难以满足发展需要。数据显示，目前SJ县在用的水利工程或各类灌溉设施有70%是在20世纪60—80年代修建的，近年来修建的较少。这些水利设施因修建年代久远，维护不善，很多处于危险或效用发挥不佳的状态，限制了农村生产生活的发展。第三，农村医疗卫生服务不足。笔者在SJ县LK乡BM村实地调研时，发现该村的医疗卫生室已经建好，但是基本的医疗设备没及时配备，村里没有专门卫生人员，难以“开张大吉”。而且卫生室与村里的几个屯分散较远，村民不愿过来看病。但同时村民到乡里的卫生院看病，来回几十元的路费比看病的费用高，使得村民不愿交纳每年60元的新农合费用。

（二）供给结构不平衡

供给结构直接影响供给效率高低。农村公共产品供给结构不合理，是指农民需要的公共产品没有获得提供，而可以从政府那里获得的公共产品则并非他们所需，而这正是供给效率低下的一个重要表现，短缺的农村公共产品供给中存在着结构失衡问题。[1]当前对公共产品的供给大多仍沿用政府一元供给模式，采取自上而下的供给模式。但这些公共产品是否是农民所真正需要，或多大程度希望需要，则难以得到体现。在乡镇基层政府及村委会干部中，也体现出这一现象。对上级政策或产生效益明显的工作投入大量精力，而村民真正意愿需要则是调查了解不够，从而提供的产品往往是低效、重复的。在一些发展较落后的地区借着新农村建设名义，大力修建非生产性公共设施，而对改善农民的生产、生活条件却不足。在笔者对GY村实证调研时，发现因年轻人少，大都剩老年人、妇女及小孩在村，村里“五个一工程”修建的篮球场、文化舞台基本处于闲置状态，没能有效发挥作用。这一情况，在县里的很多其他农村都类似。笔者对一些偏远落后的贫困村走访发现，许多村民认为“五个一工程”很好，但更期盼“把门前的路修好走点，把村里五保户家的裂缝补好些，把村头的焖水井（泉水井）围好些”，再来搞更好。

（三） 供给效率低下

主要表现在以下几个方面：一是监管不健全造成资金使用的低效率。随着国家对农村建设的重视，大量的建设资金转移到农村建设中。而农村税费取消后，基层政府出现“断炊”现象，出于经济人假设，在监管不健全的现实环境下，缺乏提升效率、降低成本的约束机制，同时基层政府往往涌动着截留挪用冲动，此时极易出现随意使用涉农资金，而出现公共产品供给效率、效益水平欠缺。二是管理制度的薄弱。我们可以看到当前对涉农资金管理的部门很多，此时往往会出现“九龙治水”现象，有好处时就一哄而上，而出现问题时互相推诿，使资金使用效率大打折扣。三是行政耗资大。在当前条块制的行政体制环境下，我们可以看到乡镇政府还存在着与上级的条块对应关系，必然要耗费大量公共资源用于行政费用。

三、农村公共产品供给存在问题的逻辑归因

（一）农村公共产品供给体制不完善

一是供给责任不清，主体错位。据调查，从中央和地方财政承担农业支出的结构看，地方财政扮演了主力军的角色，如在农村义务教育方面，中央财政占2%，地方财政负担98%，其中乡镇负担78%，县财政负担9%，省财政负担11%[2]，本应由中央政府提供的，层层下权，地方政府及基层政府却财权事权不对称，难以完成有效供给，而市场、第三部门却往往缺席，形成“中央请客、地方埋单、市场旁观”的供给局面。在SJ县，一名干部道出他的苦衷，“我们也很难啊，想为村里人办些实事，但你看，我们乡，每年就这些财政收入，连吃饭都困难”。二是供给渠道单一，品种缺乏多样化。农村税费取消后，则主要依靠上级财政转移形式来维护，对于其他支持主要靠各类摊派、集资与收费从企业与农村身上筹集，以维护对公共产品的有效提供。同时随着民众生活水平的提升，不再满足于单一简单的公共产品，需要更多，更便捷的生产生活产品。因此出现政府供给渠道、数量、品种单一与村民需求高效、高质、多样化之间的矛盾。三是第三部门发育不健全，难以承接供给转移。在现实生活中，农村第三部门发育不健全，组织运行能力低，是一个不争的事实，也是供给体制不完善的主要体现。近年来，SJ县仅有各类农民专业协会不到20个，会员2300多人，而且分布不均匀，大多乡村为1个，部分乡村没有，性质单一，茶叶类协会有近10个，其他产业则显苍白。据笔者了解，这些农民协会大多是乡镇政府扶持组织兴建，成立后又基本上受乡政府领导。

（二）农村公共产品供给主体的互动平台欠缺

一是融资平台欠缺，基层政府财权事权失衡。税费改革后，基层政府的融资渠道主要依赖于中央的财政转移，但转移力度与速度远低于财政支出的速度。特别是农村发展的政府配套实施的欠缺，投资效益少，周期长，更加恶性循环地制约了市场与社会资金的进入，致使地方政府不能灵活运用市场规律、采用多种手段来筹资、融资。二是群众需求显示性偏好欠缺。当前，农村公共产品的供给模式仍沿袭着自上而下的决策机制，供给主体单一，地方政府与乡镇政府往往出于政绩或自身利益需要来提供公共产品，而不是通过市场价格来反映消费者的需求信息，更不是通过农民自身的实际需要来提供。群众需求显示性偏好欠缺有时出现全国性纯公共产品的大量提供，但切合当地农民自身实际需要的准公共产品、个性化的公共产品很少提供。当然，由于条件制约，农民自身偏好可能也存在一些误区，从而产生错误性行为，如对国家计划生育政策的认识不足，农村家庭子女超生问题严重，抵制计划生育政策产品的供给与消费。三是自上而下的决策体制，缺乏主体间平等沟通渠道。现实生活中我们也可发现，政府、市场、社会组织及农民平等沟通或博弈的平台是缺乏的。首先是政府执政意识不足致使沟通平台缺乏。其次，各主力量的失衡使得难以平等沟通。再次，政府出于理性需要而故意忽视沟通平台的建立。乡镇政府或村委集体出于政绩或自身利益等理性考虑，往往生产或提供一些看得见、摸得着的产品。

（三）农村公共产品监管缺失

一是各主体间产品监管责任划分不明，缺乏有效监管。我们可以观察到，政府及公共组织，如县政府、乡镇政府及村集体组织包揽着除农村私人产品与事务外所有的产品。笔者在某乡LM村走访时，发现前两年市里实施“十大农业工程”修建的村级道路，个别地方出现了坑洼现象，但却无人来进行维修。笔者与村民交流时，村民说这些是市里统一搞的，每年都会有人下来检查维修，烂些坏些，到时自会有乡里来看，我们不用着急。这也反映了村里公共物品的监管责任划分不明的表现。二是公共产品供给资金监管体制不健全，利用效率低下。这方面主要表现为三个方面。首先是在供给中监督机制不健全。目前，各级政府对供给资金的监督机制不健全，使得出现资金管理混乱。其次是政府财政转移支付的层层漏斗现象严重。现实生活中，我们也可看到，大量国家专项资金被挤占、侵占，非生产性消耗浪费了大量的支农资金，而真正用于农村公共产品供给的资金有限，使得农村公共产品的实质供给与形式供给存在着巨大的差距。[3]再次是村级农村公共产品融资监管不规范。曾有学者对农村项目资金管理角色做过调查，发现在小型农田水利设施项目资金的使用监督上，45.3%的村庄由村民主理财小组负责监督，29.3%的村庄由乡（镇）经管部门负责监督，只有2.7%的村庄由外聘专业审计部门或机构负责监督，但也有22.7%的村庄没有具体的监督机构。

（四）农村地区基层组织供给能力低下

供给能力是提升供给效率的重要途径，也是织结网络化治理的重要因素。笔者认为贫困地区农村基层组织供给能力低下主要表现几方面。一是基层政府供给能力欠缺。在笔者对SJ县某村的问卷调查中，发现村民对政府在基础设施建设、义务教育、新农合服务等方面的表示满意，满意度均在70%多，但对村级卫生服务、民众利益表达、村庄文化建设、惠农信息服务等，满意率不到一半。笔者认为这与基层政府对农村公共服务长期持管制者角色分不开的，认为对村民只有管理，而无服务，政府的意志与想法就是村民需要的。二是村民自治组织能力欠缺。在贫困地区农村中，受产业发展限制，青壮年劳力缺乏，农民短期利益较重，另加政府引导与组织不力，村民自治组织能力显得“天生小儿麻痹”，村委组织依附乡镇政府而生存，各类合作社或农民协会要么无法组建，要么只是“空壳儿”，更无从谈起提供公共产品。三是村民自发能力欠缺。当前留守农村的大多为老人、儿童、妇女，受能力、知识、水平等限制，这些群体往往自组织能力弱化，使得公共产品供货内在能力低下。[本文系2015年广西高校科研项目“民族贫困地区农村公共产品网络供给研究”（项目编号：KY2015YB353），2016年度教育部社科青年基金“西部少数民族地区农村贫困协同治理研究”（项目编号：16YJC810003）阶段成果]

[1]陈东.我国农村公共品的供给效率研究[M].北京：经济科学出版社，2015：71-72

[2]胡一帆.农村义务教育难解之结[J].财经，2011（11）：12.

[3]戴鑫.试论新农村建设中公共产品供给问题的有效解决[J].河北省社会主义学院学报，2007（10）：12.

[4]岳书铭，王乐锦.农村公共品决策与监管机制——基于村级组织的调查[J].经济论坛，2016（4）：121-123.