我国政府采购学历教育问题及对策研究

●白志远

我国政府采购学历教育问题及对策研究

●白志远

政府采购学历教育是在全面深化改革背景下，为了实现专业化转型而进行的专业化教育，以建设专业素质过硬、知识结构全面、满足职业化要求的高素质队伍。当前，与发达国家政府采购人才培养相比，我国的政府采购专业教育尚处于探索起步阶段，还存在诸多问题。不仅要解决专业化的学历教育、专业理论框架、独立的专业或学科等问题，更要探索解决人才供求断层的途径。针对这些问题，从学科建设角度看，可通过建立政府采购权威智库、强化学科体系建设、加强学校与协会的教学交流等举措；而基于人才培养角度，应该充分发挥高校作用，校企协作，开展订单培养。完善的政府采购学历教育将促进政府采购理论学科建设，保障政府采购实现创新发展。

政府采购 学历教育 专业教育 人才培养

一、引言

加强政府采购学历教育是推进专业化采购的前提条件，也是确保政府采购实现创新发展的必然要求。我国自1996年开始进行政府采购试点工作以来，采购规模不断增长，推动了政府采购职业市场的成长发展，催生了大量的人才需求。特别是近年来政府采购的制度环境、改革重心、工作形势不断发生深刻变化，建设和培养一支专业化采购队伍，已成为政府采购改革实践的迫切需求。

王丛虎（2011）认为，为了适应政府采购的发展，有条件的高等院校应该尽快发展政府采购专业硕士，通过专业的培养，从实践中汲取经验，进而不断完善政府采购学科的发展。倪东生（2011）认为，政府采购还存在着以下问题：采购专业就业受约束、政府采购管理冗杂、缺乏统一的制度。政府采购学科建设应该尽早提上日程，完善高校与采购实务部门的人才需求对接。赵勇（2011）通过对美国采购人员能力建设问题的研究，提出推进采购人员能力建设工作需要多部门密切合作以及合同官制度，并对我国政府采购机制的完善进行了改进。张敏（2012）认为，现阶段相关大学对于政府采购专业的设置还不完善，对学生的专业训练还不够全面系统，导致所学专业知识在实践中的用途不大，进而造成人才缺口的局面。宋军（2012）认为，构建政府采购学科体系符合《政府采购法》的需要，符合采购研究的需要，符合采购人员专业培养的需要，符合加强学术交流的需要，因此，应遵循理论与实践并重、逻辑与系统并存、拓展与相关并进原则，培养采购方面的应用型、管理型和复合型人才。

成熟的发达国家政府采购专业人才培养，不仅具备夯实的教育基础，而且与实践的职业化需求紧密结合。相比之下，我国的政府采购专业教育尚处于探索起步阶段，诸多方面还存在问题，需要进一步改进和完善。在加强和完善政府采购专业教育的过程中，不仅要解决专业化的学历教育、专业理论框架模糊、缺乏独立学科等问题，更需要探索有效解决人才供求断层的途径。

二、政府采购专业人才的需求现状

《政府采购法》实施以来，我国采购规模保持了年均20%以上的增速，2014年达到13977亿元，占财政支出的11.1%。采购规模的扩张性增长，推动了政府采购职业市场的发展，催生了大量的人才需求，建设和培养一支专业化采购队伍，已成为政府采购改革实践的迫切需求。

（一）依法治国需要专业化人才

政府采购制度是政府财政管理制度的重要组成部分，它不仅仅是一项管理制度，更是一项经济制度和政治制度。自2002年《政府采购法》颁布以来，我国的政府采购制度改革推进速度较快，但按照国际惯例，一国的政府采购总规模一般占GDP的10%或财政支出的30%左右。2014年，我国的GDP已突破60万亿元人民币，财政支出已达到15万亿元，按理我国政府采购总规模应达到3—6万亿元，而实际政府采购规模才1.7万亿元，占GDP和全国财政支出的比重分别为2.7%和11.4%。这说明我国的政府采购还有很大的潜力可挖，还需要加大《政府采购法》的宣传力度，规范政府采购行为，拓展政府采购范围，扩大政府采购规模。而通过政府采购专业，开展政府采购学历教育，是宣传普及《政府采购法》、贯彻落实《政府采购法》最直接和切实的措施。

（二）政府采购转型亟需专业化人才

有关统计数据显示，截至2012年底，全国县级以上共设立集中采购机构2345家，从业人员约1.6万人，社会代理机构3000多家，从业人员约4.8万人。我国政府采购已经确立起基本的法律制度框架，涵盖体制机制、执行操作、基础管理及监督处罚等方面的内容。尤其是2015年《政府采购法实施条例》的实施，对政府采购行政法规的长期缺位进行了弥补，完善了政府采购法律体系。但实践中，制度执行的效果与预期目标相比尚有一定的差距，不少采购项目既未实现结果上的“物有所值”绩效目标，又没有实现操作上的依法规范采购，各类矛盾纠纷不断、腐败现象时有发生，更有媒体多次曝光豪华采购、高价采购事件，引起了广泛的社会反响，损害了政府采购的公信力。这些问题的出现既反映了我国政府采购制度机制的弊端，更充分体现了专业化采购程度的严重不足。专业力量不足、专业素质不高的现状主要体现在两个方面：一是由于政府采购改革历史较短，尚未形成职业化“工种”，大多数的从业者都是“临危受命、半路出家”，加之继续教育、在职培训的匮乏，形成了客观上的专业能力、知识不足；二是政府采购属于行政权力易于扩张、干预的典型领域，法制意识和职业道德水平不高会造就大量的“权力乱伸之手”。实践层面，监管不到位、低水平采购代理、专家不专等已严重制约了规范和绩效目标的实现。因此，财政部在《2016年政府采购工作要点》中专门要求，要“强化采购能力建设和各类从业人员的相关培训工作，不断提高专业化水平”。

（三）经济社会发展新形势需要结构性人才

随着全面深化改革及新一轮财税改革的启动，特别是“财政全域国家治理”理论的形成，政府采购面临的经济社会发展形势发生了显著变化，政府与社会资本合作（PPP）、政府购买服务、互联网+政府采购等新兴采购业态飞速涌现，极大地拓展了政府采购实施范围和职能边界；同时，政府采购在支持云计算、大数据、信息安全、残疾人、少数民族地区发展上需要新的突破。在此背景下，以传统货物类采购为主、偏重行政运行保障职能的政府采购人才队伍，日益暴露出知识结构上的不匹配和专业能力上的严重不足，不仅在适应经济社会发展的新形势强化财政监督、优化公共管理和服务、调控经济社会发展的政府采购职能发挥方面难以形成科学有效的理论、决策，而且客观上也增大了PPP、政府购买服务等重大公共民生项目的执行风险。

（四）国际贸易需要专业化人才

政府采购是国际经济贸易领域的重要市场，也是国际谈判与对话的重要议题。早在1995年，我国作为APEC成员，在《大阪行动计划》中承诺将于2020年向APEC成员对等开放政府采购市场。自加入WTO以来，我国于2007年12月28日开始向世贸组织提交了加入《政府采购协定》（GPA）第1份出价，目前已提交第6份出价，同时自贸区、投资协定等多边、双边政府采购谈判也在稳步推进。我国政府采购参与国际市场广度和深度的不断增强，形成了政策研究、谈判、监管、操作等层面的人才需求，涉及政府采购管理部门、执行机构、采购部门、研究机构、企业等多个主体，不仅涉及本土市场参与，还涉及国际市场输出，因此加强国际化深入研究，培养既熟悉本国国情又精通国际规则和语言的专业化国际人才显得尤为迫切。

（五）供给侧结构性改革需要专业化人才

我国的结构性问题主要表现在：产业结构、区域结构、要素投入结构、排放结构、经济增长动力结构和收入分配结构六方面。本届政府找准了病因后，开出了“供给侧结构性改革”的药方，主要措施是：要在适度扩大总需求的同时，去产能、去库存、去杠杆、降成本、补短板，从生产领域加强优质供给，减少无效供给，扩大有效供给，提高供给结构适应性和灵活性，提高全要素生产率，使供给体系更好适应需求结构变化。政府采购是国内最大的单一“买家”，政府采购的政策功能作用可以在一定程度上解决“去、降、补”等问题，可以促进企业自主创新、推进社会节能减排，支持中小企业的发展。所以，充分发挥“两只手”的作用，使供给与需求平衡，从而达到用需求引领供给，促进我国经济向持续、稳定、绿色的方向发展，实现中华民族伟大复兴的中国梦。

三、政府采购学历教育存在的问题

我国政府采购由于起步较晚、受重视程度不高、职业化水平不高，专业教育尚处于探索起步期，过程中尚存在诸多问题。

（一）缺乏专业化的学历教育

政府采购是一个特殊的职业，仅法律规定的政府采购当事人就有三类，按大概念的政府采购相关人员计算，应有五类，即：采购人、采购代理机构、供应商、监管部门和评审专家。由于他们在政府采购活动中所处的地位以及承担的权利与义务不同，他们应掌握的政府采购知识点既有相同点，也有不同点。就供应商而言，他们不仅应具备本行业的专业知识，还应掌握与政府采购相关的知识，不然，在公平竞争的条件下难以获得政府采购合同。供应商应掌握的政府采购知识包括：政府采购政策功能知识、招投标和谈判技巧知识、自身权益保护知识、政府采购职业道德知识、合同知识、国际贸易知识等。

（二）缺乏清晰的专业理论框架

我国的政府采购制度改革是在借鉴西方发达国家经验基础上起步的，带有鲜明的实践先于理论研究的特点，尽管已经经历了十余年的发展，但对于政府采购制度基础理论的研究仍然十分薄弱，甚至在政府采购专业属性上的定位认知仍然存在较大的分歧。尤其是，政府采购与公共资源交易改革和招投标领域实践的交叉，使专业理论框架的搭建变得更为复杂。缺乏清晰的专业理论框架，不仅限制了政府采购的自身定位和政策决策，也影响了理论研究和专业教育的开展。

（三）缺乏独立的学科或专业

政府采购是一个融政策性、知识性和市场性于一体大集成、宽覆盖的购买行为，所以，政府采购是一门涉及面十分广泛的综合性学科。主要包括经济学、管理学、法学、政治学、伦理学、商品与价格学、心理学，在我国的高等教育中还未成为独立的学科或专业。为适应政府采购实践需求，部分国内高校依托某个现有的学科或专业来开展政府采购教育。例如，国际关系学院1994年开始招收招标投标与政府采购硕士研究生；2002年开始招收政府采购博士研究生；2006年开设首届招标投标政府采购方向研究生课程班；2008年，在国际经济贸易专业下开设政府采购方向；2013年，在理论经济学一级学科下自主设置了一个研究生层次的专业——国际公共采购学。中央财经大学依托财政学专业，2006年在博士生培养中开设政府采购方向，本科的政府采购管理作为财政学“大三专业分流”的一大分支。此外，中南财经政法大学在财政学基础上开设本、硕、博政府采购方向；北京物资学院开设采购管理本科专业，研究生层面设立采购与供应链管理方向；北京建工学院开设公共事业管理（招投标方向）专业，MBA教育中设立招投标管理方向等等。除了开展政府采购的专业目录不一外，高校政府采购专业教育还面临着师资队伍薄弱、教学课程覆盖面不广、相关配套学科支撑不够、与实践结合度不高等现实问题。

（四）缺乏专业人才的供给

据有关统计报道，2012年国际关系学院国内首批政府采购专业方向本科应届毕业生中，有17名同学选择参加工作，其中包括7名同学分别考取各地公务员，6名同学与四大会计师事务所、咨询公司等企业签订了工作合同，4名同学的就业去向是银行系统，没有1人在政府采购行业就业。这种状况在当时引起了较大关注，而时至今日并未根本改观。客观来讲，政府采购实践部门存在大量的专业人才需求，特别是许多政府采购管理部门和采购代理机构都存在人员缺口。但是，这种缺口并未真正转化为招聘需求。比如，政府采购部门大都属于行政事业单位，有严格的编制管理，按照公务员或参照公务员管理的选人和录用机制，用人单位自主选人的空间较小。而社会代理机构往往以理工科类的专业人才为主，对于侧重于文科类的政府采购专业人才的实际需求偏少。招聘岗位寥寥无几，最终走上这个岗位的人数也便可想而知。这种典型的人才供求断层，客观上阻碍了人才培养与人才输出的良性循环，进而影响了政府采购的职业化进程。

四、完善政府采购学历教育的政策建议

（一）培养和建立政府采购权威智库，带动理论学科建设

目前，部分高校通过整合校内外教师教学资源，相继成立了专门学术机构，开展政府采购理论研究与人才培养工作，例如国际关系学院的公共市场与政府采购研究所、中南财经政法大学的中国政府采购研究所、中央财经大学的中国公共采购研究所、中国政法大学·班戈大学的政府采购法律研究中心等。这些研究机构的出现，将政府采购理论研究和学科建设工作推向了一个新的发展阶段，但部分机构也面临着研究力量薄弱、资源优势不明显、学术成果与实践契合度不高等问题。适应国家对政府采购制度建设和专业化改革实践需要的政府采购理论研究，需要吸引和集中各种优势资源，促使学术机构向专业智库升级，形成政府采购改革理论研究的人才和智力高地，围绕政府采购理论和实践发展重大基础问题，形成一批有重要意义和社会影响力的研究成果，为顶层设计、专业教育提供更多的智力支撑。

（二）强化学科体系建设，促进人才培养与实践需求的对接

政府采购学科建设的理想目标，无疑是推动政府采购成为国家教育专业目录中的独立学科，进而确定标准化的学科教育体系。对于开展政府采购专业教育的高校机构而言，现阶段的政府采购学科建设应该为政府采购独立学科的建设探索积累经验。一是充实师资教学力量，吸引更多具有符合专业背景的研究者开展政府采购研究与教学。二是规范课程体系，建议结合我国实际并充分借鉴美国等发达国家的专业经验，形成固化的教学课程、教材体系、教学大纲、教学案例。三是突破专业教育与实践脱节的客观障碍，充分利用实习基地培养模式，注重深入一线实践调查，掌握第一手的资料和信息，真正做到学以致用，研有所用。

（三）推动政府采购职业化进程，促进专业人才供求的有效衔接

从人才需求侧而言，政府采购管理部门、集中采购机构、采购单位在人才选用录用上应与政府采购专业教育形成更多的对接；同时，政府采购的专业化特性决定其执业市场应该遵循严格的职业标准，其中就包括从业人员应当具备的知识结构和专业能力，通过执业资格和能力的标准化，可以为专业教育的发展提供清晰的目标导向，有利于从高校学历教育阶段有针对性地培养实践所需的有用之才。从人才的供给侧而言，应结合实践中不同的需求，开展包括本科、研究生不同层次的专业教育；同时，在从业人员的培训和再教育层面，应加强与行业组织、实践部门的有效对接，充分发挥高校科研院所在专业人才培养中的中流砥柱作用。

（四）实行学校与协会合作，进行教学研究

政府采购协会是政府采购行业的自律性组织，围绕政府采购行业规范与管理、行业自律、行业发展、行业维权开展工作。政府采购协会人员都是政府采购行业的精英，代表着政府采购各方面的最高水准，他们接地气，最懂政府采购，最了解需要什么样的政府采购人才。学校应与政府采购协会合作，实行优势互补，对政府采购专业的课程和课时的设置、教学内容的设定等进行探讨，从而使政府采购学历教育更贴近实际，防止教学资源的浪费。

（五）开展校企联合，实行订单培养

对于政府采购活动的卖家――供应商而言，要想分得政府采购一杯羹，就必须了解和熟知政府采购。特别是随着贸易的国际化，政府采购市场就没有国内和国际之分了，就只有一个“地球村”市场。所以，供应商不仅要有懂得本专业知识的人才，更需要既有专业知识又掌握了政府采购知识的复合型人才。学校可以与行业协作，实行订单培养，为各行业组织培养政府采购专门人才。开展校企联合还可以为学校提供大量的实习基地，让学生更快地进入角色。

五、结语

本文阐述了在全面深化财税改革的背景下，我国政府采购实现专业化转型的条件、存在的问题以及进一步改善的措施。尤其针对政府采购学历教育方面进行了详细分析，指出当前存在的诸如学历教育、学科框架体系以及复合型人才的缺乏等问题，对政府采购的创新发展有很大的局限。同时，建议充分发挥学校和企业的理论教学与实践教学的作用，两个平台相互合作，以实现专业化人才的有效供给，推动政府采购的专业化转型。■

1.刘昆.深化改革创新制度努力开创政府采购工作新局面[N].中国政府采购报，2013-11-29(1)。

2.马海涛、姜爱华、丁青超.2011.全国首次政府采购学科建设研讨会综述[J].中央财经大学学报，2。

3.倪东生.2011.政府采购领域专业教育的作为与突破[J].中国流通经济，8。

4.宋军.2012.政府采购学科体系框架的构建[J].中国政府采购，8。

5.王从虎.2011.论政府采购专业硕士(MGP)学位的设立[J].中国政府采购，1。

6.王兴念、丁贵明、殷必胜.2015.新常态下县级政府采购路径分析与选择[J].财政监督，22。

7.张敏.2012.首届政采本科生无人进入政采行业[N].中国政府采购报，3。

8.赵勇.2011.谈美国联邦采购人员能力建设及对我国的借鉴意义[J].中国政府采购，1。

（本栏目责任编辑：王光俊）

中南财经政法大学校级教改资助项目“财政学国家级精品资源共享课建设研究——基于学习者体验的调研”〈2016〉）

（

中南财经政法大学）