健全政府购买律师法律服务机制研究

潘志玉

(山东政法学院 民商法学院， 济南 250014)



【政治与法律】

健全政府购买律师法律服务机制研究

潘志玉

(山东政法学院 民商法学院， 济南 250014)

律师在转变政府职能和建设法治政府中具有重要价值。“政府购买公共服务”既符合当前政府简政放权、转变职能的改革目标，又体现了依法行政和法治政府建设的改革理念，已经成为当前政府依法行政的主要方向。国家应当建立政府购买法律服务的长效激励保障措施，明确政府购买法律服务的程序，并建立严格的政府购买法律服务监督管理制度。

政府采购；律师；法律服务；法治政府

政府采购制度及政府购买法律服务起源于欧洲，最早在法治化程度较高的发达资本主义国家兴起。我国对于政府购买法律服务尚未出台统一的立法，直到2014年10月23日中共中央在《关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》中明确提出，要“积极推行政府法律顾问制度，建立政府法制机构人员为主体、吸收专家和律师参加的法律顾问队伍，保证法律顾问在制定重大行政决策、推进依法行政中发挥积极作用”。于是，各级政府才充分意识到律师在转变政府职能和建设法治政府中的功能定位和重要价值。

一、政府购买法律服务的必要性、可行性

网络科技突飞猛进，社会变革日新月异，公民法治意识不断觉醒，中国社会进入思想活跃新常态发展模式。社会公众对政府行政行为违法性的容忍度急剧降低，政府的权力不能再像以前一样太过任性，需要习惯于接受阳光下的舆论监督。尤其是在当前社会改革转型期，各级政府机关时常面临诸如行政决策、行政复议、行政诉讼等各类法律风险，处理不好，极易影响行政机关的公信力，甚至引发群体性事件，影响社会的和谐稳定。一些政府机关公务人员法治观念淡薄，“权大于法”的官本位思想严重；有的行政机关违反民主集中制原则，以言代法、以权压法，搞一言堂，行政决策主观臆断；行政执法活动中，消极执法、选择性执法、野蛮执法、徇私枉法等问题时有发生。

在公共管理学领域，政府向社会购买公共服务是政府适应公共服务领域改革的一种管理体制创新。“政府购买公共服务”既符合当前政府简政放权、转变职能的改革目标，又体现了依法行政和法治政府建设的改革理念，已经成为当前政府依法行政的基本趋向。政府走市场道路购买律师法律服务,把公权力关在法律制度的笼子里，是各级政府在新时期塑造法治政府新形象的必由之路。如果推行政府主动购买法律服务制度，聘请专业的法律服务机构及律师团队作为法律顾问，这些机构及团队就可以在法律法规、政策制定或者政府非诉法律事务中，尤其是对于关系到社会经济发展及社会民生的重大决策问题，提供法律上的意见或专业论证建议，并可对政府起草或者拟发布的规范性文件，从法律方面提出修改和补充、完善建议，以减少或避免因政府违法行为导致的群众上访事件的发生，最终取信于民，树立政府威信。同时，针对重大群体性纠纷事件，专业律师的介入能够将纠纷导向正常法律解决的轨道，营造法律至上的法治社会思维氛围。总之，政府购买律师法律服务，既可以满足我国社会转型期政府对法律服务的需求，也可以激活我国尚不发达的法律服务市场。

二、律师担任政府法律顾问的重要作用

我国《律师法》规定：“律师，是指依法取得律师执业证书，接受委托或者指定，为当事人提供法律服务的执业人员。律师应当维护当事人合法权益，维护法律正确实施，维护社会公平和正义。”律师担任政府法律顾问，是法律赋予律师的职责，在服务法治政府建设中有许多明显优势。首先，律师具有熟悉现行法律法规、司法程序、司法实践的专业性优势，不仅熟悉法律规定，而且熟悉法律事务，能够促进政府决策的及时性、系统性、针对性、有效性，当好政府的法律参谋助手，服务政府行政在法治轨道运行；其次，律师具有广泛扎根于社会生活的群众性优势，能够正确把握人民群众对政府的需求，并依法依规向党和政府反映情况，促进政府决策符合人民群众的利益和愿望；再次，律师具有社会主义法治工作队伍的职业性优势，能够相对独立、客观地协助处理行政执法对应的法律事务和矛盾纠纷，有利于增强政府公信力和决策执行力。

“奉法者强则国强”。尽管公务人员有着较强的管理经验，但术业有专攻，他们毕竟不是专业法律人士，对博大精深、纷繁复杂的法律问题不可能熟练掌握。另外，他们在决策、管理、执法中，难免出现与法治精神相悖的“硬伤”。如果在完善地方立法、审查法律文书、处置突发事件、推进重大项目决策等过程中，有法律顾问的参与和帮助，科学决策、民主决策、依法决策也就有了可靠保障。在政治关系领域中，律师应当成为民主政治的推进者。在现代民主政治中，公权力得到有效界定和规范，私权利得到张扬和繁荣是政治和谐的首要表现。律师成为公私两权的对话者与制衡者，进而成为民主政治的推进者的真正实现不仅表现为律师能在法庭中自由辩论，更在于必须扩大律师对政治的参与广度与深度，赋予其在政治上的“无限发展可能”。而参与法治政府形象的塑造正是律师对“无限发展可能”的重要实践。律师的双重角色价值决定了律师在政府形象塑造中将大有作为[1]。同时，律师以政府法律顾问的角色出现，在提供法律服务中所体现的独立性、中介功能和能够协调社会关系的特征，使其能在服务政府的过程中，建立起政府与公众之间对话关系，在监督行政行为的过程中，保障合法合理及公平正义，这对塑造和维护法治政府形象充当起缓冲剂和润滑剂的角色，其作用不可低估。

一言以蔽之，律师都受过法律专业训练，具有娴熟的法律技能，通晓法律思维和方法，既是社会公平正义的维护者和有力促进者，又是社会政治、经济、文化秩序的坚守者，在推动地方政府职能转变和依法行政方面具有重大作用。

三、山东省各级地方政府购买律师法律服务的现状

随着经济社会发展和改革开放的不断深入，在党的领导下，司法行政机关会同有关部门对律师服务法治政府建设进行了积极探索。目前，基本形成了省、市、县三级政府法律顾问工作的架构，服务队伍不断壮大，服务体系不断完善，服务领域不断扩大。从1989年司法部颁布《关于律师担任政府法律顾问的若干规定》开始，律师服务法治政府建设工作的内容从早期的代理政府参加诉讼、协助审查经济合同、经济项目以及重要的法律文书等，逐步覆盖政府工作的多个方面。广大律师在各级司法行政机关、律师协会的组织引导下，围绕党和政府中心工作，通过多种形式，积极参与政府各项法律事务，为政府推动经济发展，提供公共管理和服务，应对各种复杂法律问题提出了宝贵意见，促进了政府决策的科学化、民主化、法治化[2]。

随着法治社会和法治政府建设的推进，包括山东省在内的全国各级政府机关越来越重视“利用智囊”促进依法行政，政府购买法律服务的财政支出随之增加，法律服务项目也逐渐在政府的集中采购目录中出现。根据《山东省政府向社会力量购买服务办法》，自2014年1月1日起，山东省法律服务将主要从社会力量购买。为进一步推广和规范政府购买服务，2015年12月3日，山东省财政厅、民政厅和工商行政管理局又联合印发了《山东省政府购买服务管理实施办法》，对开展政府购买服务的基本原则、购买主体承接主体资格条件、购买范围内容、购买资金预算管理、购买方式方法及规则、合同管理、绩效评价和监督管理等内容予以明确，引导各地各部门进一步加大推广政府购买服务改革力度，规范购买服务行为操作。由此，政府购买法律服务由柔变刚，步入常态化、制度化、规范化。

然而，在各地聘请律师为政府提供法律顾问服务的实践中，存在着律师通过“低价投标”，以不正当竞争方式揽案的情况；还有部分律师基于特殊身份等优势地位，运用“潜规则”垄断了部分来自政府的优质案源，而大部分“平民”律师无法介入到需要政府采购的法律事务中；有的地方政府将违法违规事项交由律师去“摆平”或请律师提出规避法律之对策，违背了实行政府购买公共服务政策的初衷。尽管政府法律顾问在解决信访问题等方面立下汗马功劳，但一些政府部门对法律顾问参与政府依法决策存在顾虑，因此政府法律顾问工作很难向纵深发展。同时，政府在购买法律服务的意识、范围、内容、方式及模式等具体细节方面，还存在许多操作性不强、流于形式甚至竞争无序的问题，有待进一步总结经验教训，逐渐完善。

四、政府购买律师法律服务机制的健全和创新建议

(一)建立政府购买法律服务的长效激励保障措施

加强对法律服务业政策支持，为律师服务经济发展搭建平台，通过市场的办法解决律师报酬偏低问题，调动律师的工作积极性，并确保律师工作成果的高质量。律师在提高法律服务过程中既有智力成果的交付，又有体力劳动的付出，按劳取酬无可厚非。现在很多地方政府招标法律服务给出的价格并不高，律师竞标下更看重的是为政府提供服务的潜在利益，势必影响到法律服务产品的质量，也进而助长律师与政府间不当利益交换的不良风气。同时，拓宽政府购买律师法律服务的范围，让更多律师参与到法治政府建设中来，也是律师提升自身政治意识的机遇，从而打破现在只有少部分“职衔”律师垄断绝大部分政府法律服务市场的格局，也算是对律师参与政府法律服务的激励措施。比如建立律师参与政策咨询、立法论证、课题研究等有偿服务机制；建立律师专项法律服务供给制度，包括行政诉讼或非诉讼代理服务、政府法律顾问服务、行政调解及司法救助的辅助服务；建立律师参与社会管理服务机制，如处理涉法行业投诉、社区矫正、法律援助、公益服务、人民调解、安置帮教等。制定政府集中采购目录，明确政府购买法律服务的种类、性质和内容；分类建立专业律师库，加大对高新、高端业务律师人才储备和薪酬激励机制，做到政府费用支出与律师服务水平相适应。

(二)明确政府购买法律服务的程序

公共服务的购买程序是否公平妥当，将直接影响政府公信力及政府购买服务的完成质量和标准。为了节约成本，提高公共服务效能，防止暗箱操作和不正当竞争，建立政府购买服务的规范的程序和制度是非常重要的。对于政府购买律师法律服务来说，以下服务流程将更具有可行性：(1)政府部门通过多种渠道向社会公开政府社会服务需求信息和购买公共服务的资金预算，向社会公开招标，从中选择最优项目方案。(2)政府采购律师行业法律服务的招投标活动，建立起综合评标打分体系。其中服务项目的价格分值占总分值的比例(即权重)应进行合理界定，技术商务评分标准，可以从律所实力、服务团队、智力成果、媒体报道、服务方案等五方面考察。政府部门应严格审核竞标机构的专业资质和综合服务能力。(3)政府部门与中标机构签订购买合同，明确购买金额、服务项目、服务期限、评估标准、评估方法、各方的责任和义务、过失(意外)事件。(4)优先通过公开招标、竞争性谈判等方式确定承接主体，并把购买律师法律服务纳入年度财政专项预算，各政府机关按照“谁委托、谁支付”的原则支付法律服务经费，费用和结算方式通过竞价确定。

(三)建立严格的政府购买法律服务监督管理制度

政府购买公共服务的目的是以尽可能少的经费获得更高质量的公共服务。一方面，应当通过立法明确规定采购人监督职责。与政府自身提供公共服务不同，监督供应商已成为政府在购买公共服务中的重要职责。采购人对供应商的监督包括绩效监督和财务监督，如在服务监测方面，采购人可采取以下监测手段：要求供应商提交季度报告；定期检查；不定期抽查；监测投诉状况；消费者满意度调查等。在绩效评估方面，采购人应制定相关绩效评估标准，并依据该标准自行评估或聘请第三方机构进行评估。评估结果应作为奖惩、续约的重要依据。另一方面，公众是政府所购买公共服务的直接受益者。供应商所提供服务的质量直接影响着公众的切身利益，因此公众对购买公共服务的监督有着较高的积极性。政府应认识到这种积极性，切实发挥公众监督的作用。具体而言，建议全面公开政府购买法律服务的信息，建立由购买主体、服务对象及第三方组成的评审机制，及时组织对已完成律师服务项目的结项验收和综合考评，评价结果向社会公布，并作为后续政府购买法律服务的重要依据。建立健全政府购买律师服务信息管理平台，依托信息网络技术，开展需求调查、计划发布、政策宣传、数据统计等工作，提升政府购买律师服务管理水平。建立法律服务质量反馈和评价制度，将律师开展政府法律服务的工作情况纳入律师年度考核内容。

[1] 张圆.律师在塑造法治政府形象中的作用[J].法制与社会,2009(3):331.

[2] 王比学.服务法治政府律师大有可为[EB/OL].[2015-07-22].http://www.acla.org.cn/html/xinwen/20150722/22012.html.

(责任编辑张佑法)

山东政法学院社会科学研究项目“十八届四中全会精神专项课题”(2015F15Z)

潘志玉(1980—)，男，讲师，法律硕士，研究方向：诉讼法学。

10.13769/j.cnki.cn50-1011/d.2016.12.031

潘志玉.健全政府购买律师法律服务机制研究[J].重庆与世界，2016(12):96-98.

D926.5

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1007-7111(2016)12-0096-03