人民银行预算绩效管理实践研究

温万祥

人民银行预算绩效管理实践研究

温万祥

政府部门预算管理改革与绩效管理理念相结合代表了我国未来政府预算支出管理改革的发展方向，但与国外较为完善的预算绩效体系相比，我国仍处于探索阶段。本文通过学习和借鉴国外政府预算绩效管理改革经验，结合人民银行自身特点，分析了当前人民银行预算绩效管理面临的困难，对进一步推进人民银行绩效管理工作提出建议。

人民银行 预算绩效 建议

预算绩效是指预算资金所达到的产出和结果。预算绩效管理是一种以支出结果为导向的预算管理模式，要求政府部门在预算编制、执行、监督的全过程中重点关注预算资金的产出和结果，进一步解决在有限的财力资源约束下，应该如何合理、有效地配置财务资源，发挥预算资金的使用效益。

一、我国政府预算绩效管理改革实践

绩效管理是我国政府预算管理改革的方向。早在2003年，中共中央《关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》明确提出“建立预算绩效评价体系”，并在湖北省进行了小范围试点。2004年，财政部印发了《关于开展中央政府投资项目预算绩效评价工作的指导意见》，要求各地区、各部门选择具有代表性的、重点行业的重点项目作为试点开展预算绩效评价工作。2005年，财政部印发了《中央部门预算支出绩效考评管理办法（试行）》，就绩效考核的原则、基本依据、考核内容和方法、考核指标的选择、考评组织的管理、绩效报告的撰写以及考评结果的应用等多方面内容做出了明确的规定。2006年，温家宝在《政府工作报告》中指出，要“抓紧开展政府绩效评估试点工作，并在总结经验的基础上逐步加以推广”。截至2010年，已有115个中央部门的200多个项目进入试点。在实践探索和经验积累的基础上，2011年，我国财政部印发了《关于推进预算绩效管理的指导意见》（财预〔2011〕416号）要求全面推进预算绩效管理，并明确指出：“预算绩效管理是一个由绩效目标管理、绩效运行跟踪监控管理、绩效评价实施管理、绩效评价结果反馈和应用管理共同组成的综合系统”。2011年，财政部印发了《财政支出绩效评价管理暂行办法》（财预〔2011〕285号）明确指出：“我国预算绩效管理评价方法主要采用成本效益分析法、比较法、因素分析法、最低成本法、公众评判法等”。审计署在《2008年-2012年审计工作发展规划》中提出要全面推进绩效审计，审计重点将从关注预算资金使用是否合规延伸至关注预算资金使用是否有效率、是否达到预期目标，并明确到2012年每年所有的审计项目都要开展绩效审计。2012年，财政部印发了《预算绩效管理工作规划（2012-2015年）》，明确了预算绩效管理的主要任务和重点工作。根据工作部署，2012年人民银行也启动了预算绩效评价试点，并组织开展了以“货币发行费”、“电子设备购置费”、“大型修缮费”等项目类支出预算资金绩效评价实践工作，在评价机构、制度建设以及评价指标体系、方法、工具研究等方面取得了一定成效。2015年，新预算法又以法律的形式明确了公共财政预算支出的绩效管理要求，为我国预算体制由传统预算向绩效预算转型奠定了坚实的法律基础。

二、国外政府预算绩效管理改革实践及做法

（一）美国预算绩效管理实践

1993年，美国国会通过了《政府绩效与结果法案》，明确要求政府机构应发布年度业绩报告来表明如何实现年度目标，从而提高项目绩效。目的是通过预算绩效来识别政府项目管理中的弱点和不足，采取清晰的、进取性的措施改进工作，对成功的项目给予更多资金支持。具体做法：一是实施绩效评估，获取绩效信息。通过不同层次绩效评估的需要，开发各具特色的标准化操作工具，以便开展全面的绩效评估，获取绩效信息。比如美国政府开发了项目评价评级工具（PART）和计分卡系统，通过借助评价评级工具（PART）和计分卡系统，分别对部门内部的项目绩效进行评估和评价不同部门实施绩效管理的努力程度。两者均具有很强的针对性，不仅简化了绩效评价工作，而且较为容易的获取项目绩效信息。二是运用绩效信息，实现项目绩效与预算决策的有机结合。即通过绩效评价工作，将绩效管理渗透到预算管理的各个环节中，进一步改进预算决策和完善项目管理。三是公开绩效信息，提高财政透明度。政府开通了Expectmore.gov网站，向美国公众提供项目绩效信息。网站涵盖了所有受到PART评估的项目的评估摘要，提升了公众对绩效及结果的关注度，使得公众得以更加深入细致的监督各政府部门，进一步强化了政府部门支出责任，引导各政府部门更加清晰的表述项目目标和成果。

（二）澳大利亚预算绩效管理实践

澳大利亚预算绩效管理制度主要是在《财政管理和责任法》、《联邦机构和联邦企业法》、《预算报表诚信法》和《公共服务法》上建立的。首先，各部门的绩效目标是在与财政部协商、谈判的基础上确定的。其次，在确定绩效目标之后，各部门可自主选择资源投入的结构，自主决定产出的数量和产出组合，以更好的实现绩效目标。最后，绩效评估则是部门内部的正常管理活动，项目评价的主要内容包括：是否按照国家政策导向，有效地利用了资源；是否贯彻了内阁或部长的要求；是否具有很高的公共性；绩效信息是否指明项目管理存在的问题；项目是否按计划进度实施等。但财政部并不直接参与各部门内部的绩效评估，只负责发布良好行为指引，为相关部门开展绩效评估提供技术指导。对于绩效信息的利用，澳大利亚政府开展绩效评估的目的主要有三个：一是加强项目管理。借助项目评估过程，发现项目设计和实施过程中的薄弱环节，并及时采取改进措施。二是优化资源配置。各部门提交的绩效报告，是内阁、议会决定财政资源分配的重要依据。三是强化项目管理责任。通过定期发布部门评估报告，以部门为单位，详细陈述部门主要的政策目标、产出组合以及相应的资金投入。在强大的外部监督下，各部门不得不完善项目设计、加强项目管理，从而推动了管理水平的提升。

（三）韩国预算绩效管理实践

韩国政府预算绩效管理一是通过完善法律法规，为绩效改革提供良好外部环境。韩国国民大会于2006年通过了《国家财政法》，为预算绩效改革深入发展拓展了新的空间。二是建立不同层次的工作小组：一个是绩效管理领导小组，由来自各部门的领导成员组成，其主要职能是反映部门要求、协调部门间行动；另一个是绩效管理提升小组，由负责绩效预算事务的官员、在预算评估审查领域富有丰富经验的官员和来自公共财政研究院的研究人员等组成。其主要职责是识别和开发新的方法，将绩效要素整合到预算管理过程中。该小组在借鉴美国绩效评估经验的基础上，开发了韩国版的项目自我评价系统，极大地提升了政府部门绩效评估的效率和水平。三是明确把项目绩效评估与资金拨付直接挂钩，激发各部门加强绩效管理的积极性和主动性。四是加强与国际组织的合作，充分借鉴国际经验。通过与OECD、世界银行等国际组织的合作，举办高层次的理论研讨会，绩效预算的理念在韩国迅速普及。OECD、世界银行还为韩国改革提供了政策建议，帮助其把国际上的成功经验引入韩国。

三、人民银行预算绩效管理现状及所面临的困境

自2012年以来，人民银行系统开始探索预算绩效管理工作，首先对个别项目类支出开展绩效评价试点工作，如将“货币发行费”作为试点评价对象，评价范围逐年扩大至“电子设备购置费”、“大型修缮费”、“安全防卫费”等项目类支出。其次，将预算绩效管理渗透到预算编制过程中，初步建立了系统的绩效评价体系，涵盖了所有项目支出绩效目标申报和评价指标设定、支出部门自评、绩效评价初审、绩效评价结果运用等一系列流程，预算绩效管理工作初现成效。但人民银行还面临着相关的制度保障体系尚未建成、绩效管理基础工作薄弱、专业技术人才缺失等新情况、新问题，预算绩效管理工作仍面临许多困境。

（一）财务预算管理制度不适应新预算体制的转变，预算绩效管理制度保障体系尚未建成

一是在财务管理制度上，人民银行执行的是2000年颁布的《中国人民银行财务制度》，实行收付实现制。而在预算绩效管理模式中，各预算执行部门要在拥有更多预算资源控制权的同时，对产出和结果相联系的所有费用负责，不仅仅是收付实现制下的费用支出。

二是在预算管理制度上，人民银行执行的是1998年颁布的《中国人民银行预算管理的规定》。自2006年财政部开始对人民银行实行部门预算管理以来，人民银行对部分预算科目进行了相应的调整，但对相关制度规定没有进行系统的补充和完善，部分内容规定已明显滞后。加之新预算法的颁布，预算绩效管理的相关内容也未体现在人民银行相关的预算管理制度中来，使得当前的预算管理制度已经不能适应实行预算绩效管理的需要。

三是人民银行预算绩效管理制度不健全，尚未建立一套适合人民银行系统自身履职特点的绩效管理办法和具体操作指引，引导和推动基层央行全面开展预算绩效管理工作。

（二）预算绩效管理基础薄弱

一是预算绩效管理工作被普遍认为是会计财务部门的事，支出部门配合不积极、不主动，缺乏主观能动性。二是大多数人对预算绩效管理工作不了解，只停留在会计财务部门相关人员的理解和认识上，缺乏相应的宣传引导。三是在现有的预算管理框架下附加预算绩效管理的内容，必然会给支出部门带来额外的工作量，而实施绩效管理工作却需要投入大量的人力和物力，支出部门却只关注事项的办理，对预算绩效管理工作敷衍了事。

（三）尚未建立起符合人民银行履职特点的绩效评价管理信息共享平台

人民银行作为中央银行，其职能和业务具有较强的专业性和特殊性。许多业务性支出及配套履职费用具有很强的市场性、动态性和不确定性，与其他政府部门和预算单位具有较大的区别。因此，人民银行在开展绩效评价过程中，不能借鉴其他政府部门或者企业已有的研究成果，预算绩效评价缺乏可靠的业务量、效益指标等历史数据资料，尤其在数据的收集、处理分析上存在困难，不能满足从不同层面、不同部门、不同支出性质等方面进行综合、立体评价的要求，在很大程度上影响了绩效评价的科学性和客观性。

（四）绩效评价管理专业技术人才缺失

一是由于人民银行项目支出具有特殊性，与政府部门项目类支出没有可比性，很难有可供指导的技术标准和参数去设定人民银行项目支出的绩效目标以及评价指标。

二是人民银行个别支出项目的“投入”和“产出”难以界定。比如“反假货币经费”支出并不能直接用收缴假币的数量和金额来衡量支出效益。加之现行评价技术的局限性，获取有关绩效信息存在诸多困难，使得绩效评价结果难以与预算决策相结合。

三是绩效评价管理是一项复杂的综合性工作，不仅要收集大量的基础数据，还要做大量深入、细致的调研研究分析工作，涉及经济、统计、采购、基建等领域的专业知识，需要大量能够开展工作的复合型人才。目前，人民银行开展绩效评价的部门主要由会计部门负责，相关人员兼职。人才的相对缺失也是预算绩效管理难以有效开展的原因之一。

四、关于进一步推进人民银行预算绩效管理的建议

（一）加强人民银行财务预算管理规章制度建设

建立预算管理改革形势下符合当前社会发展的人民银行财务预算管理制度和配套的绩效管理制度，才能保障人民预算绩效管理工作有序推进，做到有法可依、有规可寻。一是修订《人民银行财务制度》，将预算绩效管理的相关要求纳入财务制度，同时，引入权责发生制，为预算绩效的推行提供会计基础。二是修订《人民银行预算管理制度》，将预算绩效管理的相关内容纳入预算管理制度，为开展预算绩效管理工作提供依据和规范指导。三是制定《人民银行预算绩效管理办法》和《人民银行预算绩效管理操作规程》等制度规定，具体包括人民银行绩效管理的范围和内容、职责分工、业务规程及操作流程等基本的规章制度和实施细则，以及自评和复评程序、评价计分方法和统一的文本表格范本等等,明确工作思路和方向，细化工作步骤。

（二）设计科学的人民银行预算绩效管理操作流程

人民银行开展预算绩效管理工作应规范预算绩效管理流程框架，建立“预算编制有目标，预算执行有监控，预算完成有评价，预算结果有反馈，反馈结果有应用”的全过程预算绩效管理机制。一是在预算编制阶段，由业务部门结合履职工作实际，设定本部门绩效目标和项目实施计划，做牢前期基础工作。二是在预算执行阶段，由监督检查部门对绩效目标运行情况进行跟踪管理和督促检查，促进绩效目标顺利实现。三是在预算完成阶段，业务部门进行自评后，将自评报告提交内审部门就行复评，对发现的问题进行客观、公正的评价后，向会计财务部门反馈。四是在反馈与应用阶段，会计财务部门根据绩效评价结果反馈给业务部门，要求其改进管理措施，完善管理水平，降低支出成本，并将绩效评价结果作为安排以后年度预算的重要依据，优化资源配置。

（三）开发人民银行预算绩效评价系统基础数据库

针对人民银行绩效评价管理设计部门和支出项目繁多，数据信息量大、履职工作不具有普遍性等特点，建议组织专门的人员力量研究开发符合人民银行履职特点的绩效评价管理信息系统。分别按照不同部门、类型的支出项目，将项目支出的相关信息和原始资料作为基础数据，逐步扩大评价信息收集范围，推进数据采集工作。同时，依靠专业的绩效评价应用软件，提高数据采集和统计分析的效率，通过计算机网络将开展预算绩效评价和建立跨单位跨部门跨年度的评价信息系统结合起来，实现自下而上更大范围的预算资金绩效评价考评系统。

（四）加大人民银行预算绩效工作的宣传力度

通过各种媒介宣传、培训教育、会议宣传等方式方法，从开展预算绩效管理工作的目的和意义、主要内容、职责分工、工作流程、责任与监督等多方面入手，大力宣传和推广预算绩效管理工作，不断提高单位（部门）的绩效意识，从而建立起“统一规划、上下联动、内部协调、相互配合”的工作协调机制，调动单位（部门）积极性，努力营造良好的工作环境和舆论气氛。同时，建立健全绩效问责机制，将各单位（部门）工作目标与绩效考核、年度预算绩效与资金安排相挂钩，增强全员参与意识。

（五）提升人民银行绩效管理人员的业务水平

一是强化预算绩效管理人才队伍建设。整合多方力量，将懂专业、会管理、熟预算的人才充实到预算绩效管理岗位上来，为预算绩效管理工作提供人才保障。二是培养预算绩效管理队伍。通过业务培训、学习考察、实地调研、工作交流等方式，丰富实践经验，提高预算绩效管理人员的政策理论水平和业务能力。三是与专业机构建立良好的合作关系，注重培养自身的专业技术人才，同时积极发展专业机构队伍，不断扩大和充实人民银行预算绩效管理的技术力量。

［1］董占斌，倪之明，罗志勤，曾山.人民银行预算绩效管理研究.浙江金融.2013（4）

［2］罗志勤.预算绩效管理研究及其启示.2012（3）

［3］刘明，欧阳华生.深化政府预算绩效管理改革：问题、思路与对策.当代财经.2010（4）

［4］孙克竞.我国政府预算绩效管理改革的经验借鉴与现实定位.财会研究.2009（2）

［5］刘昆.绩效预算：国外经验与借鉴.中国财政经济出版.2006

Research on the Budget Performance Management Practice of the People's Bank of China

WEN Wan-xiang
Yinchuan Center Branch,People's Bank of China,Yingchun 750001

The combination of government budget management reform and idea of performance management represents China's future development direction of government budget expenditure management reform,but compared with the relatively perfect budget performance system abroad,China is still at the exploratory stage.In this paper,through study and draw lessons from foreign experience,government budget performance management reform,combined with the characteristics of the people's bank of analysis of the current budget of the people's bank of the difficulties facing the performance management,to further promote performance management work of the people's bank of advice.

People's Bank of China,Budget Performance,Suggestion

F832

A

温万祥，男，四川省峨眉山市人，人民银行银川中心支行会计师，研究方向：财务预算管理研究；宁夏银川，750001