我国PPP与政府性债务问题的研究

吉富星



我国PPP与政府性债务问题的研究

吉富星

内容提要：PPP在推进过程中，普遍存在落地难困境，并存在各种不规范、变异的乱象。推广PPP具有积极意义，但应审慎乐观，避免以往地方财政行为扭曲、负债管理异化的再现。当前，PPP不应囿于降低政府债务，也不能异化为投资拉动、解决融资的工具。PPP是财政投入的补充而非替代，应充分考虑其适应性、物有所值、财政可承受力。应重点在体制层面重塑中央地方财政关系、政府与市场关系，在制度上构建“地方政府债券、PPP模式、投融资平台转型融资”的立体、规范融资体系。在PPP项目落地上，应通过合理的制度安排、交易结构设计，着力构建风险合理分担、激励相容机制。

关键词：PPP财政风险财政预算

一、引言

当前推广PPP（政府与社会资本合作）具有现实需求，同时契合财政体制改革目标，也有利于促进市场化改革，提高国家治理水平。PPP在我国并非一个新生事物，但自2014年国家大力推进PPP以来，全国掀起了PPP的热潮。

虽然PPP在实施过程中存在一些法律、政策等争议，但依然出现爆发式增长态势，每年推介项目规模达数万亿元。PPP项目涉及环境保护、交通、市政、医疗、卫生、养老、教育等多个领域，尤其集中在环境治理、市政交通等领域。但是，如将部分框架性、意向性PPP项目协议剔除，初步估计不超过20%的项目签订了具有约束力的合同，如期实质性开工的PPP项目比例就更低了。总体上看，PPP在政策实操层面越来越成熟，落地项目也越来越多。目前，随着经济下行、降息通道打开、资产配置荒等因素，早期不被看好的PPP又普遍开始受到社会资本、金融机构的青睐。

但不可忽视的是，在表面繁荣之下，PPP普遍存在落地难、实施问题多等难题，同时，也伴随着不规范、变异等诸多问题。在当前财政支出不减、资金缺口巨大的形势下，更需厘清PPP问题背后的动因和机理，采取相应对策以审慎、稳妥地推进PPP的发展，有效化解政府性债务风险。

二、目前PPP推进过程中的各种问题

PPP模式重在发挥私人部门资金、技术、管理优势，以实现更低的成本提供更高质量的公共服务。但在推进过程中，依然存在各种不规范问题和“走偏”、“变异”等乱象，主要表现如下：

一是部分项目中的私人资本成为PPP的配角。为了区隔政府与企业债务、剥离融资平台的政府融资功能，PPP中的社会资本原则不包括本级融资平台公司及控股国企，同时，这些企业只能参股。但实际操作过程中，部分地方政府为了加快PPP项目落地，或者为了将优质项目控制在自己手中，通过“暗股协议”、“代持股协议”等方式实现本级融资平台控股、实际管理的目的。这种公开引入社会资本与非公开协议方式结合，导致其看似一个很规范的PPP项目，实际上，私人资本更多是解决资金、负责施工等建设职能，表面上控股，实质上只是参股、沦为配角。政府、私人资本似乎都各得其所，但这种操作无法有效建立风险共担机制，效率和质量提高也无从谈起，与原来地方投融资平台模式无异，反而可能会加大交易成本，丧失了PPP本义。

二是滥竽充数，假PPP泛滥。很多地方为了增强项目吸引力，或为了解决银行融资问题进行项目包装，尤其是原来的各种BT项目（建设-移交，政府回购）或公益性项目。有些地方只是简单地将原BT项目回购时间变长，几乎没有涉及运营、绩效等关键环节，将其直接变成PPP项目，实则为“时间拉长版的BT项目”；一些地方为获得金融机构融资、地方政府政策支持，打着PPP旗号从事商业地产等竞争性业务开发；一些地方按PPP模式引入社会资本，但约定建成后由政府或融资平台按一定溢价回购或受让其股份；也有一些地方利用财政可行性缺口补贴方式，给私人资本一个固定回报或相对稳定回报的方式。诸如此类通过保底承诺、回购安排、明股实债等方式进行变相融资、包装成PPP模式的做法，均与PPP的本质和意义相悖。

三是PPP项目资源配置的合理性、合规性均有所欠缺。地方政府财政资金普遍紧张，为保障项目财务可行性，多采用香港地铁模式进行资源配置，实现“外部性内部化”。目前，资源配置主要是土地、物业、广告等经营资源的“捆绑”综合开发。尽管国家也出台了一些文件，但在具体操作中依然存在法律障碍或瑕疵。以土地为例，现行法律要求实行“招拍挂”的公开出让制度，并且纳入财政的收支两条线。此外，土地出让收入受宏观经济、区域经济、宗地规划条件、土地市场需求等多个因素影响，出让收入的数量、最终竞买人都存在不确定性。这就会导致在操作过程中，可能出现违规，或“过度补贴”导致国有资产或财政资金流失、甚至寻租等行为。

四是风险分配不合理、应对性不强。尽管财政部等部门文件明确建造、融资、运营等风险由社会资本承担，但风险分配存在情景性、关联性、复杂性。此外，各地政府自身专业能力、谈判能力以及项目收益水平等方面都存在差异，很难做到各种情形下合理、适度的分配风险。如有些地方政府完成的前期工作的可行性研究报告、初步设计等很粗且有重大错漏，导致社会资本进入后大幅度超概算，完全让社会资本承担成本风险并不一定合理。反过来，有些地方政府虽然不直接提供担保，依然让自己的融资平台或国有企业提供融资或财政支出责任担保，实则过度承担了风险。还有一些项目，社会资本只承担建设、融资功能，将运营以及风险较大的工作完全剥离给融资平台以锁定风险，更多只是替代了原融资平台的部分功能而已。总体看，很多项目的风险分担设计过于原则、宽泛、模糊，甚至存在双方都想“甩包袱”、过度转移风险至对方的行为，普遍缺乏风险分担最优机制和风险应对方案。

五是定价不合理，调整机制不完善。PPP项目提供的是公共产品和公共服务，这就意味着应坚持“盈利不暴利”原则，但实操中量化是非常困难的。定价与全生命周期的资本及运营成本、风险分配、市场需求、收益预期水平等多个因素相关，极难准确测算，更多的是一个相对合理区间。一些PPP项目由于当时的边界条件、预期发生重大变化，但合同定价设计过于单一或僵化，最终会导致价格要么过高要么过低。杭州湾跨海大桥BOT项目曾作为国内第一个民营企业为主体、投资超百亿的项目范本，从规划到建成投资累计追加1倍多，车流量不到预期的一半，最终以失败告终。反过来，有些地方的公共事业、基础设施PPP项目由于收费过高或市场需求爆发远超过预期，社会资本赚得盆满钵满。缺乏超额收益限制或分享安排，会导致社会不满、公共利益受损。

六是PPP融资难、融资贵问题依然存在。PPP项目周期长、收益率不高，建设期尚未产生稳定收益，尤其是对于公益性项目难以实现无追索或有追索的项目融资。目前，很多PPP项目没有开工或开工后没有大的进展，相当一部分原因在于缺乏融资增信或担保而导致资金无法落实。有些地方为加快项目进度，让自身的融资平台提供担保，或者接受各类信托、基金、股东借款等高息资金，实则加大了政府成本。目前，融资成本、增信措施等方面还没有大的突破，大量需要政府购买、补贴的PPP项目融资依然困难。

七是中介机构、专家、政府自身能力建设有待加强。PPP项目涉及法律、财政、金融、会计、工程、造价等多个专业，在项目落地阶段需要大量有丰富行业经验、实操性强的中介和专家深度参与。但在引入中介过程中，经常会出现低成本竞争现象，或存在少部分知名中介机构形成垄断、虚高价格现象。目前，很多中介机构以撮合交易、签约为目标，不过多关注后期实施、公共利益的保护及风险防范。同时，很多专家知识“碎片化”或缺乏实操经验，难以在短时间内提出高质量的专业意见。此外，不同地区的政府对PPP的理解和把握、自身能力也存在较大差异，也有些地方政府直接当“甩手掌柜”。多种因素导致前期不顺畅、后期实施问题多，更多人将注意力放在尽快签约上。

八是运作不规范，监管不到位。部分地方在引入社会资本过程中，操作不透明、竞争不充分，甚至有一些违规违法行为，如私下灰色交易，或采取事先谈定、“围标”方式获得合同。此外，有些地方“重签约、轻监管”，前期谈判和后期监管脱节，甚至以“简政放权”、加快推进项目为由放手给社会资本、甚至完全没有监管。在实施过程中，有些项目的成本确认、价格调整、财政支付等方面存在不规范、随意性现象，甚至存在勾结、寻租行为。

九是责权利约定不清晰，争议或违约现象普遍。有些政府为求项目尽快签约，采取降低标准、约定模糊化等机会主义方式，也存在私人部门类似做法。由于部分项目约定不完善或僵化，导致实施过程中出现很多争议、违约、僵局，并缺乏相应协调、应对、救济措施。在以往PPP失败案例中，很多是由于政府过于强势，缺乏契约精神。或出于长官意志、个人喜好，或出于财政困难，或出于公共利益等原因，部分地方政府在PPP项目实施过程中容易出现诸如改规划、调标准、不执行承诺等行为。尤其是在一些欠发达地区或基层政府，存在主要领导换届后“推倒重来”等严重违约情况。此外，也有一些项目本身比较复杂、涉及面多，政府出于多方面目的干预导致PPP项目失败。

十是政府内部协作机制不畅、缺乏协同，能力建设需加强。2014年以来，很多地方成立了财政主导的PPP中心（部分由发改系统主导）。但在运作过程中，往往出现财政、发改、行业主管部门（如交通、水务等）分工不清，协调不力等问题。客观上讲，财政部门普遍存在人力紧张、对投资业务熟悉程度不如业务部门等现实困难，这需要时间和经验的积累。如果缺乏部门间协作，将不利于项目落地、风险防范、后续监管。

十一是立法等级不高，缺乏实施细则，制度安排碎片化。新一轮PPP推广需要法治基础，强调契约精神，即一切行为必须在法律框架下和在合同约束下进行。但PPP与特许经营之间的关系存在争议，是同一性、包含关系，还是交叉关系，依然争论不休。现有的PPP相关规范性文件中，大多是部委从部门角度发布的规章。随之而来的PPP相关的各种采购、税收、产权等法律法规存在不一致、冲突。这也导致地方政府、实业界在执行过程中产生诸多困惑、担忧，需要进行系统制度重构。

三、地方政府推进PPP的动因和困境分析

（一）地方政府强力推进PPP的背景与动因

地方政府投融资行为与财政体制改革紧密相关。我国财政体制由“统收统支”到“财政包干”再到1994年“分税制”改革，为我国经济的持续增长创造了条件，奠定了国家长治久安的基础。同时，也造成了“财权层层上移、事权层层下放”的矛盾，地方政府普遍面临巨大资金缺口。事权安排、转移支付的不完善以及原《预算法》对地方发债的限制，迫使地方政府不得不寻求预算外的资金渠道，并转化为各种非规范融资或过度举债。地方政府融资平台演变为获取资金的重要渠道，“土地财政”则演化为“第二财政”。2013年土地出让收入达3.9万亿元，2014年达到4.26万亿元，均超过地方本级公共财政收入的50%。但自2010年以来，房地产市场、地方融资平台、“影子银行”等风险逐步凸显，引起了中央和各界的高度关注。传统投融资体制存在“一高（融资平台债务高）、一低（公共供给效率低）、一难（私人资本进入难）”等问题。十八届三中全会以来，国家出台了新《预算法》、《关于加强地方政府性债务管理的意见》等政策法规，对地方债、融资等做出了系统的制度安排。

目前，地方政府信用背书以及原主流融资渠道均受到限制，基本形成“中长期地方债券、PPP模式”并举的主渠道融资方式。在融资平台的政府融资功能剥离后，由于债务存量过大、地方资金需求过盛，相关制度配套尚在构建中。目前基层政府获得的地方债规模非常有限，远远不能满足增量投资需求，故PPP成为其重要融资渠道，尤其是对普遍财力薄弱的基层政府而言，显得尤为重要。

经济下行压力、收支缺口引发了地方政府强烈的投资需求，PPP项目的尽快落地成了“稳增长”、降债务的重要抓手。很多基层政府将PPP简单等同于新的融资渠道或工具，在这种思维和现实需求下，PPP的不规范、变异也就随之产生。有些地方把好的项目交给自己的融资平台来“赚钱”，把差的项目或难解决融资的项目交给社会资本，以此来做大投资的“大盘子”。在严禁BT模式的政策约束下，很多地方通过金融、合约设计等手段进行“保底承诺、回购安排、明股实债”，以PPP之名行BT之实。此外，出于债务考虑，地方政府热衷于将传统的BT项目包装成为PPP项目，进而将“政府债务”变成跨年度的“支出责任”，基本不影响债务、还能拉动投资。一些地方政府认为，不管真PPP还是假PPP，只要能吸引外部投资人、解决融资问题就是好PPP，只要能拉动GDP就是好PPP。将PPP异化为手段、工具的观念和机会主义盛行风气下，自然而然就会出现只顾当前解决问题、不顾后期实施的各种乱象。在一些基层政府推进PPP过程中，会经常出现“前期工作不扎实、交易结构设计有欠缺、关键合同条款约定不合理、运作程序不规范”等问题。

地方政府推进PPP具有现实需求，也同时响应了国家政策。但出现如此之多问题，背后的主要原因在于有些地方政府的观念尚未转变，存在一定的道德风险与机会主义，同时，也存在PPP专业能力有差距的问题。各种变通性、不规范运作，造成了预算软约束，助长了“财政机会主义”行为，也滋生了道德风险。

（二）目前PPP项目落地难的原因

投资大、期限长、风险大、收益低是对PPP的普遍性认识，这也导致很多私人资本出于观望或不敢进入，事实上，也不尽然。如果项目交易结构设计、风险和收益安排合理，通过金融杠杆和结构化后，PPP的收益率并不低。但这类风险较小、收益稳定、能运作成功的项目总体偏少。PPP项目落地困难有多方面原因，主要有以下几方面：

一是公私目标难以有效协调，再加上PPP项目契约存在不完全性，PPP对各方都是一个大的挑战。通常，PPP项目所处多为公共产品领域，多数行业有一定自然垄断性。同时，由于当事人的有限理性，无法事前预测、约定在未来各种情形下的责权利，导致PPP项目容易呈现资产专用性强、信息不对称等特征。合作的长期性及经济、政治环境的不确定性，风险动态变化，必然导致合同存在不完全性。如市场风险较大情况下，投资意愿必然与政府提供的“兜底”保证相关，政府通常需要在使用量上（如车流量、用户数、污水量等）提供最低需求保障。在PPP整个运作过程中，私人部门以营利为目的，与政府公益性目标可能冲突，双方博弈在所难免。PPP的不完全契约特性在发展中国家或转轨经济体中尤为突出，政府往往陷入“两难”困境，社会资本也非常谨慎。Guasch（2004）分析了拉丁美洲地区1980～2000年近1000份PPP合同发现，30%的合同重新谈判，并且更有利于私人投资方，造成财政软约束。

二是目前普遍存在项目吸引力不足的问题，社会资本担忧的主要风险尚难消除。通常，完全靠使用者或用户付费来覆盖投资及收益的项目很少，这类项目的融资和资产证券化都相对容易，可以完全推向市场。对地方政府而言，资金需求最大、投入难度最大的是使用者付费不足以覆盖投入成本及收益、无项目收益的准经营性和公益性项目。承担哪些风险、补贴多少、有没有支付能力则成为基层政府头疼的问题，这些同时也是社会资本投资决策的关键因素。社会资本通常最担心的是政府信用风险（尤其是换届风险、财政支付能力等）及法律法规、项目收益等风险。尤其是目前民营企业参与程度有限，市场信心不足，在长达十年到三十年的合作期限内，必然面对政府换届、项目唯一性、市场需求变化、政府支付能力等诸多不可控因素。

三是在按绩效付费安排下的动态支付或补贴机制，对交易结构设计、定价、运营能力、监管提出了更高要求。不可能希望一个长期亏损的企业会提供优质的公共服务，但任何暴利都会导致公众利益的损失。目前，很多社会资本投资PPP项目，擅长的是投资、建设，并不一定具备较高的运营能力。财政支付或补贴要以运营绩效评价结果为依据，综合考虑产品或服务价格、建造成本、运营费用、实际收益率、财政中长期承受能力等因素。大量产品或服务的质量、绩效不易量化，造成监管难，私人部门很容易通过降低费用等手段来取得更高的利润。这也必然会产生动态支付或补贴机制，使得谈判和博弈成为项目实施过程中的常态。

四、PPP与地方政府性债务风险

（一）目前PPP项目蕴藏的财政风险

目前，普遍认为PPP是解决地方债务的“利器”，不仅能降低债务，将风险都转移给私人部门，还能提高效率。实际上，PPP模式并不一定适用于所有公共产品或服务，也并不必然提升效率、降低债务。

从总量上看，不可夸大PPP总量比例。从世界范围看，PPP模式推行20多年了，但在公共支出中的比重并不高。即使是在积极开展PPP的西方发达国家，投资额总体上也不超过公共投资的15%。有些国家甚至专门通过法规限制PPP的投资范围和总量比例。PPP模式可有效平滑财政支出压力，但仍是公共支出的重要补充而非替代。

其次，PPP项目投资回报相对公共主体融资成本而言较高，PPP适用不当反而增加政府未来财政负担。我国目前大都需要给社会资本7%或8%左右的收益率，但目前贷款利率不超过5%、地方债的利率不超过4%。相比而言，政府的融资成本并不高，但受制于现阶段的制度安排。将过去大量以BT形式运作的项目包装成为PPP，可实现“政府债务”变成跨年度“支出责任”这一跃。政府采用PPP后，可将资产负债表的债务“出表”，但不可否认的是，这只是拉长了义务期限，一定程度上解决期限错配问题，但最终的成本未必会降低。如果不能将效率提升、全生命周期成本降低，可能强行推进PPP还不如政府直接融资建设。

再次，考虑合同风险与收益安排，政府未来支出责任总量与传统政府投资或采购相比并不一定降低。PPP项目除了合同约定的政府责任、义务外，还存在各种推定的、道义上的或有、隐性责任。一旦风险发生或显性化，就直接转化为政府支出责任、直接债务。有些政府为吸引私人部门，可能采取先降低标准、过度承诺等机会主义方式把投资人先引进来，以求项目尽快签约。很多情况下，政府各种非理性担保或承诺、过高补贴或定价，必然引发中长期沉重的财政负担或风险。即便在PPP模式比较成熟的英国等西方国家，也有相当一部分批评声认为，PPP模式实质上从私人部门获取了一大笔“零首付长期贷款”，最终会导致政府花费太高，私人谋取暴利。

最后，PPP模式使用不当、过滥，与降低债务、提高效率的初衷相悖，可能会隐匿风险，诱发债务风险或危机。政府各种非理性担保、承诺、补贴等游离于当前的资产负债表外，一旦后期发生财政集中支付或出现合同重大风险，必然影响后期财政可持续性。地方政府重签约、轻履行，重建设、轻运营，最终会导致财政风险扩散、扩大。不规范、风险大的项目的泛滥，必然会导致道德风险蔓延，演化为地方政府寅吃卯粮的融资工具，加剧、扩散经济风险。

PPP模式是否降低未来的财政支出总量、降低风险，很大程度上取决于交易结构设计，尤其是收益与风险安排（含政府或有债务或责任），同时与后续监管、风险等治理机制密切相关。

（二）地方债务管理及融资

当前重点是体制层面重塑中央地方财政关系、政府与市场关系，合理划分事权和支出责任，完善政绩考核、绩效管理和问责制度，提升政府现代化治理能力。2014年IMF、世界银行《公共债务管理指南》指出，公共债务管理的主要目标是，在中长期时间内，以尽可能低的成本及可承受的风险水平满足政府融资需求和支付义务。债务管理应当立足于良好的宏观经济政策和财政金融政策，以确保公共债务水平和经济增长的可持续性。

在制度上构建“适度扩大发行地方政府债券、积极推广PPP模式、大力推动投融资平台转型”的立体化融资体系。当前，地方债券发行需逐步完善、稳步推进、渐次扩大，加强行政约束与市场约束。信用评级、信息披露、治理能力等方面还需逐步完善，大规模发行地方债券还有很长一段路要走。发行的地方债券优先用于置换、优化存量债务，保障公益性资本支出或重大民生投入。在存量债务方面，通过长久期债务替换短期债务、盘活存量资产等债务重组手段来应对流动性风险，平滑债务、缓释风险，为治本换取时间和空间。同时，加大本级融资平台、国有企业改制重组力度，走规范化、市场化的转型之路，紧密对接资本市场。此外，中央应加大对欠发达省份及区域的财政支持、政策性金融支持力度。建立省、市辖区财政平衡责任，并统筹安排税收返还及转移支付、政府基金收入（主要是土地出让收入）、公共资产（非经营资产、国有企业、国有资源等）的处置、地方债分配等财力资源。

当前应着重提高地方公共债务管理水平及财政绩效，坚持依法、规范、问责等原则。将国民经济和社会发展规划及相关专项规划、区域规划、基础设施改善计划，与当前的中期财政规划、PPP模式等有效统一、衔接起来。长期来看，只有行政体制、财政体制、金融等多方面改革配套组合发力，方能建立起地方政府融资的可持续、有约束的市场化机制。

五、结语与建议

（一）PPP具有积极意义，但应审慎推进，关注政府债务风险

推广PPP模式具有积极意义，但PPP不仅是微观层面的操作方式升级，更是宏观层面的体制机制变革。PPP是一个缓释风险、平滑债务的有效工具，应旨在项目效率提升、社会福利增进。

当前，应避免以往地方财政行为扭曲、负债管理异化的再现，恰当的治理和激励机制安排是关键。对地方政府而言，首先是必须确保PPP被用于提高公共服务的效率与质量，而不应囿于降低政府债务或“债务出表”，或异化为投资拉动、解决融资的工具。不可否认，确实存在体制、制度供给等因素制约，造成地方政府的一些客观困难和压力。

在制度上构建“地方政府债券、PPP模式、投融资平台转型融资”的立体、规范融资体系。PPP是财政投入的补充而非替代，应用阳光化、低成本、长周期债务，替换隐性化、高成本、短周期债务。

地方政府推进PPP过程中不应急功近利，应充分考虑其适应性、物有所值、财政可承受力，合理适度、积极稳妥推进PPP。否则，很容易导致“财政幻觉”或机会主义，加剧债务风险隐匿、低估、错配。应强化权责发生制的资产负债管理，分类建立跨年度平衡机制，严肃财政纪律。PPP实施关键在于设计合理的交易结构、吸引高水平的投资方、发挥各方互补优势、形成紧密的伙伴关系，成功率与地方政府治理能力紧密相关。

（二）相关PPP完善的建议

第一，转变意识，健全机制，引导规范，加强法治。强化政府的市场、法治与契约意识，不能擅用行政权力，切实转变为“合伙人”、“监管者”。积极推动更高层次的立法，确保各方遵诺守信、切实履约。实际上，PPP和特许经营有交集但不完全重叠，目前应考虑制定PPP法，同时，修改完善相关配套法律、分步解决相关问题。此外，进一步组建PPP专门的管理协调机构，逐步规范相关操作指引、行业合同文本等。

第二，规范政府、财政行为，确保政府承诺、财政支出责任等方面的规范性、公信力。政府承诺要量力，要严禁违规担保、过度承担风险行为，注重或有债务监控或防范，建立严格的防火墙制度、必要的积极介入机制。严格实施物有所值评价和财政承受能力论证，在当年一般公共预算支出的10%范围内合理安排PPP项目序列。政府的股权、补贴、配套等支出责任纳入预算管理、财政中期规划和政府财务报告，以绩效作为对价支付依据，并严格履约支付。

第三，加强PPP项目前期设计、策划、识别等基础性工作，建立PPP项目库的动态监控体系。加大前期工作力度，可行性研究报告等前期成果应有一定深度，明确项目标准、产出、需求等关键经济技术指标。在运作方式上，不能僵化地要求现阶段所有社会资本、金融机构都具备很强的运营能力，或非要将BT模式上生硬地加上运营（Operate），在运营职能的安排上更加弹性化、市场化、结果导向。将运营的、在建的、规划的项目系统梳理分析和论证，有保有压、形成高质量的项目序列。建立规范、统一的PPP项目库，严格监管财政补贴的合理性、跨期支付能力。

第四，重视市场测试、创新模式，构建合理的风险分担、激励相容体系。根据风险收益对等、风险偏好、归责等原则，激励私人部门主动、有效管理风险，推动私人创新，控制政府总体风险暴露程度。根据项目情况，考虑定价的结构化设计，并建立价格与费用或成本的联动、缓冲基金等应对机制，注重收益安排的“托底限高”，防止暴利或巨亏等极端情形。探索社会资本“优先分红，优先退出”等结构化机制，为社会资本提供多元化、规范化和市场化的退出渠道。

第五，试点先行、激活市场，树立标杆性项目，形成引领和示范效应。优先选择盈利预期较强、前期工作较成熟的项目先行先试。同时，创新模式引入实力企业，规范运作，树立本地市场信心。引入市场竞争和激励约束机制，注重项目的前期论证和全生命周期管理。

第六，加强政府内部（财政、发改、行业主管部门等）协作，提高整体策划、谈判能力，提升规制水平。加强信息披露和社会监督，建立激励性规制体系，保持充分的独立性，专业性，加强重大事项的协调。

第七，加大政策优惠和金融支持力度，在资金渠道、增信措施、政策优惠、金融创新上给予大力支持。积极鼓励引导养老、保险等长期性资金以及政策性金融进入PPP领域，如给予PPP项目财税优惠、给予金融机构一定风险补偿。政府也可以设立引导或支持基金来直接或间接投资PPP项目。逐步扩展预期收益质押融资、流动性支持等有限追索项目融资方式。创新各种债权、股权、担保或增信工具，推进社会资本以及银行、信托、资管等机构的积极投入。

参考文献

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作者单位：中国青年政治学院经济管理学院

（责任编辑：董丽娟）