关于山西、河南财政经济运行的几点看法

财政部财政科学研究所调研组



关于山西、河南财政经济运行的几点看法

财政部财政科学研究所调研组

内容摘要：通过对山西、河南及所属四个县的调研，可以看到，在新常态下经济稳增长和调结构出现好的迹象，但当前地方财政经济运行面临的形势还是非常严峻的。我们的基本看法和建议是：（1）当前经济运行面临的主要矛盾是发展质量不高。今后应下决心淘汰落后产能，增加有效投资，切实改善企业运营环境，促进经济结构优化升级。（2）地方财政运行应高度重视县级财政困难。为此，应进一步完善县级基本财力保障机制，适度扩大地方政府债务置换范围，结合下一步税制改革充实县级税收能力，强化省级政府的辖区责任。（3）税务系统及地方政府层层下达并加大税收任务指标具有多重负面效应。因此，应坚决取缔和杜绝这种做法，代之以科学预测，动态调整，依法征管，应收尽收。

为深入了解当前新常态下地方财政经济运行实际情况，2015年8月份我们选择山西、河南两省及所属四县（山西省祁县、交城县和河南省永城市、长垣县）进行了调研。总体感觉是，目前经济稳增长和调结构出现好的迹象，但地方财政经济运行面临的形势仍然非常严峻。现概要地提出我们的一些看法和建议。

一、当前经济运行面临的主要矛盾是发展质量不高

当前经济下行压力较大，引起各方普遍关注。我们调研的两省四县经济也呈明显下滑趋势。从2011年到2014年，山西全省GDP增速由13%下滑到4.9%，河南由11.9%下滑到8.9%。2015年上半年山西经济增速进一步下滑为3%以下，河南为7%左右。但当前比经济下行更需引起关注或更主要的矛盾是发展质量不高，主要表现为：

一是结构转变滞后。近些年来，各级政府始终强调调结构、转方式，但实际上往往是雷声大、雨点小，流于形式，并没有落到实处。2014年山西全省规模以上工业行业中，传统产业所占比重依然高达77.3%，煤炭产业比重达51.6%。说明自2010年国家批复山西为“国家资源型经济转型综合改革试验区”以来，虽然山西采取了一些措施，但转型并没有明显效果。

二是产能过剩。河南省煤炭产能利用率只有64.5%、粗钢76%、水泥67.9%、甲醇68%。2015年上半年河南原煤、电解铝、粗钢产量分别下降11.6%、8%、0.8%。同时部分企业已经出现停产减产现象。2015年6月份，山西省规模以上工业企业开工率84.7%，同比下降3.1%，较2014年末下降2.9%；停产企业占比15.3%，其中煤炭、冶金行业停产企业较多，分别占停产企业总数的48.8%和20.8%。

三是效益下降。山西省2015年1～5月份全省规模以上企业实现利润18.2亿元，下降58%，降幅较1～4月扩大6.9%，已连续39个月持续负增长，企业亏损面达48.7%。河南省上半年全省工业企业利润总额增长0.7%，同比回落8.6%；产成品库存增长29.0%，高于主营业务收入增速21.8%。

在经济面临下行压力情况下，加大稳增长政策力度，保持国民经济平稳运行，确实很重要。但从实现到2020年我国GDP翻番的目标来看，年均增速大约只需6.52%，应该没有太大的问题。而解决发展质量不高、实现提质增效是当前及“十三五”需解决的核心问题。提高发展质量，调整经济结构和转变发展方式，都属于发展的范畴，而且是更重要的发展。速度放缓并不意味着少作为甚至不作为，调结构、转方式则需要花更大气力、有更大作为。应从以下几方面入手提升发展质量：

（一）下决心淘汰落后产能。淘汰落后产能，要有壮士断腕的决心和勇气。宁可主动将经济增速降下来，也要把推动发展的立足点转到提高质量和效益上来。一方面要充分发挥市场机制作用，政府不要再对落后产能给予任何扶持和优惠政策。另一方面也要发挥财税政策的激励作用，促进淘汰落后产能：一是充分利用现有资金渠道，加大资金整合力度，统筹支持开展淘汰落后产能工作。重点支持解决淘汰落后产能有关职工安置、企业转产等问题。二是对经济欠发达地区淘汰落后产能工作，适当增加转移支付加大支持和奖励力度。三是发挥税收政策的约束作用，落实和完善资源及环境保护税费制度，强化税收通过节能减排实现淘汰落后产能的调控功能。四是创新财政投入方式，综合运用产业基金和政府采购等促进转型升级。统筹运用先进制造业集群培育基金、战略性新兴产业发展基金等，促进战略性新兴产业等发展，促进经济发展质量提高和效益提升。

（二）增加有效投资。当前，稳增长背景下增加投资是必要的，但不是盲目地扩大投资，关键是要增加有效投资，着眼于“补短板、挖潜能、转主体、增活力、提效率、可持续”。从财政的角度来看，应把握以下几点：一是突出重点。加大基础设施短板以及教育、医疗、养老等民生项目投入，增加相关领域公共产品和服务供给。加大对地下管廊、海绵城市等方面的投入力度。二是创新机制。积极推广运用PPP模式，鼓励社会资本参与投资，激发民间投资活力。要加强组织领导、科学选择项目、加强项目实施管理和建立保障机制，将PPP模式作为当前稳增长、调结构、促改革、惠民生、防风险的重要举措来抓。三是优化环境。进一步简政放权、放松管制；消除过度垄断，实现竞争性市场准入；推进以“营改增”为切入点的财税配套改革，降低企业成本、促进企业设备更新改造、鼓励企业科技创新，为提升投资质量和效益创造良好的政策环境和支撑条件。

（三）切实改善企业运营环境。一是解决企业融资难、融资贵的问题。融资难、融资贵是此次调研中反映最为突出的问题。当前我国实行稳健的货币政策，央行多次降准降息，流动性总体充裕，但行业分布不均衡，流动资金贷款困难。由于各银行对企业特别是资源类企业采取限制融资政策，企业普遍面临银行惜贷、限贷问题。这种情况易造成部分企业资金链断裂，而民间融资成本又过高，导致企业不堪重负。河南省反映，融资成本居高不下，有的中小微企业实际融资成本达到20%以上。融资难、融资贵问题引发的企业互联互保链、民间融资、非法集资等金融风险逐步显现。非正常融资和非法集资新发案件数量、涉及金额、参与人数都在大幅度增加。为此，建议完善金融信贷政策，给予中小企业和民营企业融资方面的国民待遇；通过财政支持担保、贴息等支持民营企业融资，帮助民营企业渡过难关；鼓励各地设立小微企业融资担保基金，成立专门服务小微企业的政策性担保公司，支持小微企业创新创业。二是综合考虑社会保险制度因素，联合推动，在适当延长退休年龄的基础上，降低社会保险的缴费水平，降低企业社会保险等方面的人力成本。三是在融资、政策支持和市场机会方面给予民企与国企同样的国民待遇。加快放开民营经济准入限制，鼓励和引导民营资本进入法律法规未明确禁止准入的行业和领域；引导和支持民营经济组织以多种形式参与国有企业、集体企业改制；政府投资项目和政府采购项目在招标时，不得设置不合理条件排斥民营经济组织。

二、地方财政运行应高度重视县级财政困难

在当前经济财政进入新常态下，我国整个财政运行面临新情况、新问题，困难和压力趋于增加。从两省四县调研情况综合判断，当前地方财政运行中，最困难的是县一级。

首先，财政收入增速趋于下降，甚至存在大面积的收入负增长。2015年上半年，山西全省一般公共预算收入925亿元，下降7.8%。全省9个市、86个县（市、区）同比减收，50个县（市、区）收入降幅达到20%以上。

其次，支出压力加大，当前尤其面临三方面的支出压力。一是县级财政供养人员工资和津补贴支出压力较大。初步测算，2015年山西全省县级仅工资性增支需求就达到127.6亿元（缺口额预计115亿元），这尚不包括县以下职务职级并行增支需求。其中县级机关事业单位基本工资调整及离退休费增加需增支66.8亿元，县级地方津补贴提标需增支50.6亿元，乡镇工作人员工作补贴需增支10.2亿元。河南永城市全县落实工资津补贴政策，资金总缺口达16239万元。二是机关事业单位养老保险改革带来的财政增支潜在压力较大。初步估算，仅此一项就给地方各级财政特别是县级财政增加不小的支出压力。调研的山西祁县、交城、河南永城、长垣全年预计分别增支8575万元、9690万元、21056万元和15483万元。三是采煤塌陷区生态环境修复和治理支出负担较重。山西省是煤炭资源大省，全省因采煤造成的沉陷区面积约3000多平方公里，受灾人口约230万人。由于许多煤矿在历史上几经转手，情况复杂，目前很多采空沉陷区找不到破坏主体，沉陷损失补偿和土地治理费用没有来源，只能靠政府买单。河南永城市东西城区间采煤塌陷区治理项目被列入全国11个塌陷区示范治理工程。近年来，随着煤炭开采力度的不断加大，土地、植被、河流等生态环境方面的破坏更加凸显，对居民生活和社会稳定的影响越来越大，治理修复方面的支出压力大。

再一点是县级政府负有偿还责任的债务比重高且增长快。截至2014年底，河南省长垣县及所属12个乡镇政府性债务余额21.5亿元，比2013年6月底10.8亿元增加近10.7亿元，增长98.38%，占财政总收入的163.37%；河南永城市政府性债务余额34.6亿元，相比2013年底的22.9亿元，增长51.14%，占财政总收入的72.52%；山西省祁县政府性债务余额达14.7亿元，与2013年底的8.5亿元相比，增长73.46%，占GDP和财政总收入的比重高达62.85%和264.01%。

郡县治，则天下安。县级治理是国家治理中的重要环节，县级政府承担着县域经济发展的规划及实施、社会服务和文化建设等职能。县级财政运行困难，直接影响县级治理和公共服务的提供。因此，应高度重视当前县级财政运行困难，并在未来改革中采取切实有效措施加以解决。可主要从以下方面着力：

一是进一步完善县级基本财力保障机制。要按照“保工资、保运转、保民生”的基本思路，完善奖补办法，逐步改善县乡财力水平，构建县级财力保障框架，保障基层政府实施公共管理、提供基本公共服务以及落实各项民生政策的基本财力需要。

二是适度扩大地方政府债务置换范围。指导地方政府特别是县级政府充分利用财政部已经下发的债务置换额度，做实做足，并考虑扩大债务置换的范围，以减少县级政府财政即期还本付息压力。此外，为缓解县级政府所面临的筹融资压力、降低融资成本，建议在未来预算年度中央和各省在自主发债额度的分配方面给予符合条件的县级政府一定的倾斜。

三是结合下一步税制改革充实县级税收能力。可考虑将资源税、环境税及未来的房产税作为县级财政的重要收入来源。

四是强化省级政府的辖区责任。在既定的中央与省的财政体制条件下，省级政府应该对其辖区内的横向纵向财政平衡首先负责，不仅应保证省域范围内各地区间具有大体相同的财政能力和基本公共服务，而且应保证省域内省市县乡各级政府的财政都能实现财力与其应承担的事权相匹配。

三、税务系统及地方政府层层下达并加大税收任务指标具有多重负面效应

在实际调研中了解到，目前税务部门（包括国税和地税）和地方政府每年年初仍逐级下达征税任务指标，而且是层层加码。具体做法是：在国家层级，国家税务总局每年要给各省国税局和地税局下达税收指标；然后，省国税局和地税局要把这些任务指标分解到市级，市级再分解到县一级。同时，地方各级政府一般都要给同级地税系统安排税收指标，而且地方政府下达的税收任务指标一般要高于上级税务系统下达的指标。与以往不同的是，过去的税收指标是指令性指标，现在的税收指标带有指导性，并在实施过程中可根据形势的变化适时进行调整。

诚然，税收征缴中实行指导性计划指标管理，可以明确任务，加强责任，调动各级税务部门和相关人员的工作积极性和主动性。但在实际执行过程中，税收任务指标往往是明曰指导性，实际又带有指令性色彩，而且层层加码，危害极大。由于该指标是税收政绩考核中的重要标准（有的地方实行一票否决制，连续2年完不成计划要免一把手），一方面容易出现为完成任务而进行税收空转、虚收等问题，实际调研中得知，目前税收收入中局部地区仍存在不同程度的水分，有的地方甚至高达10%～20%；另一方面，在当前经济下行压力仍很大的情况下，容易带来税收“顺周期”的问题，造成“过头税”，从而加大经济下行压力，使得税收不能发挥自动稳定器的作用，对整个宏观调控目标的实现将产生较大的影响，使经济变得更冷。最重要的是，现行做法违背了新修订的《预算法》中第四十九条“各级政府不得向预算收入征收部门和单位下达收入指标”的规定。

因此，今后应坚决取缔和杜绝这种在税收征管中逐级下达并不断加码收税任务指标的做法，代之以科学预测，动态调整，依法征管，应收尽收。

负责人：苏明

执笔：苏明赵福昌石英华王敏李成威

（责任编辑：邢荷生）