对山东、福建的深度调研及其政策建议

财政部财政科学研究所调研组



对山东、福建的深度调研及其政策建议

财政部财政科学研究所调研组

2015年上半年，在经济进入新常态的背景下，地方财政收支矛盾进一步凸显，为了真实掌握地方财政经济全貌并为下步改革提供有价值的决策咨询，2015年8月，刘尚希所长带领财政科学研究所调研组一行实地调研福建山东二省六县市，地方在复杂严峻的宏观经济形势和经济下行压力下，积极适应新常态，努力创新政策组合、果断救市，经济运行呈现出“缓中趋稳、稳中向好”的良好态势，但也出现了企业、行业分化，企业联保等行为导致公共风险显现，地方财政脆弱性凸显，新一轮财税改革受阻等系列问题，报告重点针对这些新情况和新问题进行剖析，在此基础上给出了相关建议。

一、企业、行业分化现象明显

随着中国经济进入新常态，转型升级进入攻坚期，不同地区表现不一。东部作为发达地区比较早地转型升级，政府运用多种政策手段鼓励和引导企业加大创新力度，为企业发展营造良好外部环境，转型早、转型快的企业、行业、区域发展较好，抗风险能力较强，财政经济运行相对稳健。

从调研情况看，企业、行业分化是一个显著特征。从行业看，软件信息、生物医药、高端装备制造等新兴产业发展迅速，钢铁、水泥、化工、机械等传统行业产能利用率低，以煤炭、石油为主的采掘业效益明显下滑，产业结构偏“重”的地区，如滕州和济宁等市受到的冲击较大。从企业看，拥有自主知识产权、加快技术改造、及时调整产品结构的企业逆势上扬，创新能力弱、适应市场慢的企业发展压力明显增大，有的面临被市场淘汰的境遇。

二、企业联保、互保普遍，区域性公共风险扩大

企业之间循环担保、联保互保又称“担保链”现象普遍存在，由此引发的问题和风险也时有发生。以往实行联保互保的主要是同行业、同一商圈小微企业，一旦发生风险，银行相对比较容易处置。但目前出现的“担保链”相当一部分是以某一家或几家龙头企业为核心，形成了上下游或关联企业担保链条。从风险来看，“担保链”已超越了单纯连带责任担保，隐藏着大量交叉联保互保问题以及以此为名的骗贷行为。对于银行机构来说，联保互保涉及面广、处置难度较大。而且，银行为了规避风险责任，还在某种程度上助推这种联保互保方式，这容易引发连锁反应。截至2015年6月末，山东省不良贷款率2%，比年初提高0.2个百分点。联保互保，可能导致“多米诺骨牌”效应，引发区域性经济风险和金融风险，一旦资金链断裂，贷款企业和担保企业都面临破产风险，容易引发区域性公共风险，加大社会不稳定因素。

三、地方政府救市面临不确定性风险

为了稳定经济和社会，地方政府出手救市，例如福建仙游县和晋江市都通过税收信息共享、设立助保金和风险补偿金的形式，政府增信，降低银企之间的信息不对称，从而帮助企业贷款和银行放款。山东创新财政资金分配方式，设立股权引导投资基金，引导地方经济转型升级，再如滕州市，通过财政注资设立“过桥资金”帮助企业渡难关。总体来说，地方政府的救市措施起到了一定的稳定区域经济和金融的作用。

但地方政府救市也面临新的风险：一方面，经济趋缓下行，政府财力捉襟见肘，加大财政风险；另一方面，救市可能替代市场决策，产生僵尸企业，或者带来企业道德风险，导致政府逆向选择，可能滞延结构调整。如何把握好救市的“度”，在稳增长与调结构之间找到平衡点，是对地方政府能力的重大考验。结构调整缓慢，僵尸企业普遍存在，与地方政府救市过度不无关系。凡是救市的“度”把握较好的地方，经济内生动力较强，经济会逆势上扬。例如在福州、晋江，不少企业自主创新能力增强，得以稳健发展。

四、新常态下的地方财政脆弱性凸显

财政收支失衡的压力在不同层级政府间都有体现，但是程度不一，政府层级越低财政脆弱性越大。福建省自2012年以来，省本级财政盈余增加，而同期市本级和县财政盈余在减少；山东省地方财政尤其市县政府承担了大量事权和支出责任，而财力则相对不足，最近一轮的体制调整旨在进行财力下移以缓解这种困境。同时，作为人口流入地，这两省面临为外来人口提供公共服务的压力，而中央转移支付与人口挂钩机制不健全，人口流入地政府的财政支出压力也由此增大。

[34] Andrew Browne, “China’s World: China Is Capitalizing on the West’s Retreat,” The Wall Street Journal, July 6, 2016.

地方财政脆弱性集中体现在地方政府债务风险上。例如福建仙游县，2014年政府负有偿还责任的债务达到73%，2013～2014年债务中76.6%来自于银行贷款。在经济繁荣期，土地升值，地方政府可以靠土地出让收入来偿债。2010～2014年福建省域、市域、县域的土地出让收入年均占本辖区财政总收入之比分别为26.4%、29.2%、21.8%；而当前土地出让收入急剧减少，地方财政面临空前压力。

五、地方财税改革进展迟缓

新《预算法》颁布实施，对建立现代财政制度，规范和约束政府行为具有重大意义，但在地方却遇到不少阻力，主要体现在三个方面：

一是部门法之间的优先序没有明确，使得新《预算法》的权威性面临质疑。财政部门在新《预算法》的指引下，取消了各类重点支出的挂钩机制，但其他相关法律没有修改，相互掣肘。如《教育法》对教育支出的考核仍然沿用挂钩机制，各级人大代表会依据该法来审核财政的教育支出，不利于财政统筹。二是大配套取消，但小配套仍在。2014年《国务院关于改革和完善中央对地方转移支付制度的意见》中明确要求“除按照国务院规定应当由中央和地方共同承担的事项外，中央在安排专项转移支付时，不得要求地方政府承担配套资金。”但只要出台政策，或明或暗的配套要求仍然不同程度存在着，影响了地方财政的可预期性。以滕州市为例，城乡居民医疗保险，2015年政府补助标准380元/人，滕州负担136.8元/人，加上个人缴费补助，共需配套资金2.1亿元；城乡居民养老保险，参保补助30元/人，滕州负担25.5元，基础养老金85元/人、月，滕州负担23.84元/人、月，共需配套资金0.9亿元。三是地方对编制中期财政规划无所适从。地方编制中期财政规划，地方政府必须提前谋划未来事项，研究未来三年的重大改革、重要政策和重点项目实施规划，而目前重大改革和政策的顶层设计在中央，地方面临诸多不确定性。加上地方的认识和经验不足，如何编制中期财政规划，地方显得无所适从。

六、几点对策建议

当前中国正处于新旧交替的关键过渡期，经济发展的新动力尚未能有效替代旧动力，新旧体制机制替换处于胶着状态，改革任务十分艰巨。当前中国财政经济运行遇到的困难和问题，都是结构转换过程中产生的，内外不确定性增多，不可控风险增多，在观念上要有充分的风险意识和风险准备，各种风险的权衡与防范化解是当前财政的重中之重。

（一）以预算改革倒逼政府改革

政府自身改革是当前结构性改革的关键，也是理顺政府与市场、社会关系的着力点。政府改革要实现正面突破十分困难，预算改革是一个良好的切入点，共识多，阻力少，很难正面反对。美国19世纪末20世纪初的“第二次建国”，就是从预算改革入手的。政府行为不转变，经济社会的转型升级将难以实现，这可以通过预算来约束和矫正。一是要避免好心办坏事，妨碍市场在结构调整中的决定性作用和企业的主体性作用。扶持光伏等战略性新兴产业的教训应当吸取，政府发出的信号不应干扰市场信号，否则会产生事与愿违的结果。在帮扶企业的同时，强化对企业行为、产品和服务质量的监管，这在当前变得更加重要。二是政府的职责是通过预算来分配风险，在结构性改革和新旧结构转换时期，这一点更要凸显。市场的风险要归市场，个人的风险要归个人，地方的风险要归地方，政府通过预算对风险分配进行边际调整，其目的是避免风险聚集而产生公共风险和系统性危机。危机不可怕，可怕的是不能抓住危机带来的资源重配机会。三是通过预算改革来强化政府行为和政策的可预期性，降低不确定性。当前经济社会主体面临的不确定性比任何时候都要大，政府的作用不是忙着出政策，而是稳定预期。预期是一个基于对未来的预判，而不是眼前。把稳定预期视为稳定当前，是一个误区。

（二）以提高资本形成率来实现稳增长目标

调结构，一是存量调整，二是增量，亦即投资调整。产业投资，尤其是更新改造投资则是关键。当前面临的问题不是投资增速下降，而是资本形成率太低。这些年来，资本形成率与投资率之间的差距越来越大，这说明投资仅仅产生了短期需求的拉动作用，而对结构调整和供给创新的作用越来越弱。

从世界来看，中国人均资本拥有量依然偏低。扩大投资，若不能提高资本形成率，那等于白忙活。投资是流量，而资本是存量，流量向存量的转化并非那么轻而易举，这与当前的投融资体制密切相关。无效投资多，是当前面临的大问题。

（三）运用好定向投融资的政策支持工具

货币政策自2014年年底以来已经多次降准降息，但由于金融改革滞后，货币政策传导机制失灵，其作用日渐衰减。相比之下，财政有其自身独特优势，除了传统的政策工具，财政还可以通过设立股权投资引导基金、产业引导基金等市场化工具支持实体经济，让市场而非政府直接筛选符合条件的企业进行定向投融资支持，可以充分带动社会资本和各级财政资金投入。当前需要做的是，对投融资支持工具的或有负债风险进行全面评估，并将其纳入中期财政规划编制中，保障财政长期可持续性。

（四）推动地方加快建立“资本预算”

为了防止财政风险扩散，提高地方债务资金的使用效率，推动地方建立“资本预算”十分必要，也很紧迫。中央与地方职责职能上有分工，预算结构也应不同，不能上下一个样。仅仅通过负债率、债务依存度等指标来监测地方债务风险是不够的，必须建立基础性的制度。在新《预算法》框架内，推动地方建立资本预算势在必行。这也是应对城镇化融资、财政资金基金化运作的迫切需要。

（五）加快建立地方“辖区财政责任”

财政体制上的层级化，即主要对本级财政负责，是导致财政越往下越脆弱的体制性根源。尤其在经济下行情况下，这种体制的弊端越发显现出来了。上面有权，一些支出责任可下移，财政日子相对好过，但对下却没有责任，权责不对等。2005年之前全国半数的县发不出工资，就是财政“层级化”的结果。在当前形势下，基层财政危机可能再次重演。

中国的财政分权无法照搬财政联邦主义思路，一级管一级，各负其责，自求平衡。因为各级政府之间的“事权法定”短期内做不到，即使做到了，也会与西方国家的政府事权法定不同。除了对本级财政负责，还应当对辖区内的横向财政平衡与纵向财政平衡负责。这样才能真正防范财政风险在上下级财政之间转移并导致扩散。

负责人：刘尚希

执笔：刘尚希罗建钢韩凤芹王志刚韩玲慧程瑜

（责任编辑：邢荷生）

《财政研究》扩版简介与选题范围

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