PPP实施中的难点与对策——基于对安徽的调研

王朝才　张学诞　程　瑜



PPP实施中的难点与对策
——基于对安徽的调研

王朝才张学诞程瑜

政府和社会资本合作模式（以下简称“PPP模式”），因其有利于充分发挥市场机制作用，提升公共服务的供给质量和效率，实现公共利益最大化而被视为公共服务供给机制的重大创新。自2014年以来，国务院及相关部委在PPP方面密集出台了多项政策文件，以推动、引导PPP项目实施。此举得到了各级地方政府的积极响应，PPP示范、试点项目纷纷推出。但PPP在我国的发展目前尚处于探索阶段，不够成熟，加上PPP本身环节比较多，涉及专业领域比较广，在项目推进过程中，有很多问题凸显出来。为此，财政部财政科学研究所组成调研组，赴安徽省、芜湖市和安庆市进行调研，以期以点带面，厘清PPP实施中存在的问题和难点，并试图寻找破解之道。

一、安徽省推进PPP模式的进展成效

2014年以来，安徽省财政厅会同省直有关部门，在基础设施和公共服务领域积极推广PPP模式。财政厅成立PPP工作领导小组，明确职责分工，构建组织体系；印发一系列关于PPP模式的操作指南、指导意见、合同指南等，完善制度体系；对市县政府分管负责人，市、县（区）财政局长，经办人员和中央在皖及省属金融机构负责人，省市部分平台公司负责人进行PPP业务培训，强化能力建设；统筹安排资金，采取“以奖代补”方式对已经确定实施的PPP项目给予补助，加大政策支持；积极申报财政部示范项目，公开向社会发布安徽省第一批示范项目，精心谋划并积极推进项目落地。

PPP项目的推进和实施为安徽省及部分地市带来显著的社会效益与经济效益。对于政府而言，通过项目实施，使政府从既当“裁判员”又当“运动员”转变为“监督管理员”。对于企业而言，能够顺利进入到在传统方式下很难进入的领域，拓展了发展空间，激发市场主体活力和发展潜力，盘活了存量资本，增强了社会经济活力。从财政资源配置方面看，从以往单一年度的预算收支管理，逐步转向跨年度、中长期预算平衡管理，符合代际公平原则，平滑了年度间的财政支出，提升了公共产品和公共服务质量。

二、PPP实施中存在的问题及难点分析

从所调研的安徽省、芜湖市和安庆市来看，其PPP模式推广和运用取得了很大成效，尤其是一些市县政府积极性很高，目前也已运作了一些项目，但在实际推进中还存在一些问题。这些问题有的是全国存在的普遍性问题，有的是安徽省或芜湖和安庆市存在的个性化问题；有的是因为国家法律法规、制度政策制定层面存在的问题，有的是地方落实层面的问题。归结起来，主要包括以下几个方面。

（一）PPP的法律适用问题

1.PPP法律位阶较低，已有政策文件中缺乏对PPP项目构成要件的完整准确界定

由于我国尚未有PPP立法，目前有关PPP的法规多为部门和地方制定，法规层次较低，法律效力不高，有些法规还存在着操作性不强、难以实施等问题，且未形成完整的政策体系。由于PPP政策文件中缺乏对PPP项目构成要件的完整准确界定，实践中打着PPP旗号做变相融资的项目已然出现，保底承诺、回购安排、明股实债的项目已屡见不鲜，甚至有些堂而皇之作为PPP标杆项目报道。

2.PPP项目在实际运作过程中与现行部分法律存在不适用的情况，给项目实施带来困难

（1）《招投标法》及其实施条例

第一，在包含工程建设内容的PPP项目中，是否适用“两招变一招”选择社会资本方和工程建设方，没有明确。现实操作中，涉及到工程建设内容的PPP项目，会遇到首先要进行公开招标或其他的招标方式，选择确定社会资本方；然后，再进行公开招标或其他招标方式，选择确定工程建设企业，即进行两阶段招标。根据《招标投标法实施条例》第9条的规定，可以通过一次招标活动将原本需要两次招标采购的程序予以合并，此即通常所说的“两招并一招”的做法，解决由具有相应建设能力的施工企业经过第一阶段招标后可以直接进行工程建设施工的问题。那么，需要研究的一个问题是，如果在第一阶段没有采取招标的方式选择社会资本方，而是采用竞争性谈判或竞争性磋商选择社会资本方，社会资本方中选后是否仍然可以采用“两招并一招”的原理解释合并选择模式。比如，在选择社会资本方阶段，PPP项目实施机构在其竞争性磋商文件中将选择工程建设施工企业的采购条件一并列明，并在相应评审方法中予以充分安排，是否可以在社会资本方中选后直接开展施工活动，无须另行招标选择施工企业。这个在《招投标法》及其实施条例中，均没有明确。

第二，在通过招投标或竞争性谈判或竞争性磋商等方式确定PPP项目实施方后，签订特许经营协议的时候是否还应该再进行招投标，这个问题也没有明确。

第三，《招投标法》的相关规定仅针对工程及工程相关的货物与服务的招标，并不涉及融资及长期运营管理等内容。在实际操作中，一些地方不得不采用“招商”或“招募”的提法而避谈“招标”来规避违规风险。

（2）《土地管理法》和《物权法》

PPP运作和现行的《土地管理法》等法律法规也存在不适用之处。中国现行法律规定，经营性土地使用权必须通过招拍挂牌方式获取。而政府在授予特许经营权时，无法确保特许经营权人一定能够获得项目所需的土地使用权。如对于铁路、轨道交通等项目，由于投资巨大、回收期限较长，投资方往往要求捆绑地上物业开发（即在地铁上面的土地盖物业），但按《物权法》及《招标拍卖挂牌出让国有土地使用权规定》，商业等各类经营性用地，必须以招标、拍卖或者挂牌方式出让。地铁上盖物业，其用地性质应为经营性用地，也应该按招拍挂程序取得建设用地使用权，这样就无法保证轨道交通公司获得相应的土地，能否综合一体化开发成各地政策无法突破的问题。

3.PPP项目中的财政支出责任与中长期预算管理的关系问题

关于PPP的各个文件均规定了对项目收入不能覆盖成本和收益，但社会效益较好的政府和社会资本合作项目，地方各级财政部门可给予适当补贴，并分类纳入同级政府预算。但对如何补贴、决定补贴的主体和程序确定得并不明确。再者，我国目前主要是按年进行预算，虽然新《预算法》提出“各级政府要建立跨年度预算平衡机制”，2015年国务院也印发《关于实行中期财政规划管理的意见》（国发〔2015〕3号），要求编制三年滚动财政规划，但PPP项目持续的时间长，往往二三十年，财政补贴的预算需要年年审批，并不能一劳永逸地一次性审批，这对于PPP项目来说也存在问题。财政部印发的《关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知》（财金[2014]76号）也强调建立跨年度预算平衡机制，实现中期财政规划管理，这与PPP项目长期运营所需的中长期财政付费配套安排相契合，与以往单一年度财政预算收支管理对投资人或项目公司的保障完全不同，但毕竟还没有从PPP法律法规上予以落实。对于政府付费和可行性补助的PPP项目，政府的支出责任应如何纳入中长期的预算管理，并未从法律上或者是政策法规上予以明确。

（二）部门职责分工不清，导致地方实施无所适从

目前，国家发改委和财政部都在积极推动PPP工作，各自先后下发了一系列PPP文件，对规范推动PPP工作起到了积极作用。但两部委目前在职责分工上不清晰，在出台的不少政策文件中，存在不一致甚至相冲突的地方，导致地方在执行时无所适从。如财政部所称社会资本“是指已建立现代企业制度的境内外企业法人，但不包括本级政府所属融资平台公司及其他控股国有企业”，这一规定，将与本级政府有行政隶属关系的融资平台公司及其他控股国有企业排除在外。而国家发改委则因其并未对什么是符合条件的国有企业做出具体规定，本着“法无禁止即许可”的原则，本级政府所属融资平台公司及其他控股国有企业应可参与PPP项目。一边是规定不能进入，一边是规定可以进入，一方面导致地方政府在实际操作时难以抉择，另一方面也为日后的项目运作留下隐患。

再如：目前财政部和国家发改委均推出了示范项目（或称为典型案例），涉及多个领域，但对于示范项目的认定标准不甚相同，给地方实际操作带来困惑。在地方层面，目前地方财政厅（局）和发改委（局）在推进PPP过程中，也均建有PPP项目库，向社会推介发布PPP项目，这些项目涉及的领域大部分相同，企业和中介机构均反映，分不清发改部门和财政部门在推进PPP工作中的分工。

（三）政府方面多是“剃头挑子一头热”，社会资本进入PPP项目信心不足

尽管目前财政部、国家发改委、国开行等都在发力PPP，各地也都在积极推动，但PPP项目的实际落地情况并不乐观。PPP项目实际成交额占总额比例较小的原因，主要包括几个方面。

首先，PPP项目多是公益性质较强、持续时间较长的项目，从立项签约到投资取得回报存在一定时滞，社会资本大多不愿意承担时间成本。同时，相较于高企的融资成本，投资收益不具备吸引力。如果一个投资项目收益率低于12%的话，对于社会资本方来说，很难具有吸引力。因为社会资本方也需要借助贷款来投资，而一般商业银行的实际贷款利率大概在7%左右，优惠最大的棚改项目的贷款利率在5%左右。在这个基础上，最终计算下来，很多PPP项目的收益率很难吸引社会资本。

其次，政府与社会资本方的风险分担机制不完善。政府方主要诉求是，在政府财政支出最小的前提下，提高公共服务的质量和安全性；社会资本的主要诉求是，在利用自身建设、运营经验的基础上，在尽可能短的年限内收回相应的成本并获得合理回报。政府和企业均希望对方承担更多风险。尤其是政府方面，不少地方政府认为PPP就是政府少花钱，或者不花钱，尽可能多地降低政府风险或财政风险，应尽可能多地将风险转嫁给社会资本方。而PPP之所以是政府与社会资本合作，就是要让风险和收益匹配起来，这样才会有企业愿意承担风险。一味让企业承担风险，收益却没有给予相应考虑，结果企业只能是敬而远之。政企双方责权分配是PPP的核心内容，需要深入研究。

再次，由于信息不对称，社会资本对PPP存在的众多不确定性及政府信用心存戒备，尤其担心“新官不理旧账”的政府换届风险，进而持观望态度。

最后，价格管理机制和监管机制不完善。由于价格改革还不到位，在PPP运作过程中不少项目需要政府补贴，而这种价格补贴如测算不到位，对PPP后续推进将带来不利影响。监管机制方面，一方面由于缺乏专业人才、监管经验和信息不对称等原因，对PPP模式下的财务、项目质量等监管不到位；另一方面，政府在PPP推进中的政府采购、招标等行为缺乏必要的监管。

（四）咨询机构资质认定和专业性独立性的问题

随着PPP的升温，PPP咨询机构也如雨后春笋般迅速发展。由于PPP项目的复杂性、运作方式的多样性、参与主体的多方性，导致不少地方政府在筛选社会资本方和实际运作PPP项目方面，因专业人才匮乏而聘请具有丰富经验的专业咨询机构，充分利用其在国际招投标、国际投融资等方面的经验优势，可以使项目结构设计更加严谨和符合国际惯例，充分反映政府意志和资本市场的特点要求，易于被政府部门和社会资本接受。

然而，我国目前此类咨询机构良莠不齐，且费用标准不统一。国家层面，财政部虽然在2015年的4月份，发布《关于征集政府和社会资本合作（PPP）专业咨询服务机构的公告》，面向社会公开征集符合条件的PPP专业咨询服务机构，包括法律、技术、金融、财务、环保等方面的专家或有稳定合作的外部顾问团队，但至今尚未对外发布入围的咨询机构名单。

很多地方政府建立了PPP咨询机构库，省级政府如浙江、福建、河南、四川分别有41、17、10、10家咨询机构进入第一批或第二批PPP咨询服务机构库；不少市级、县级政府也均在采取行动，如河南鹤璧市对14家专业咨询机构发出了入库邀请；山东五莲县确立了11家专业咨询机构作为首批入库名单。然而，这些地方对于咨询机构的资质界定标准不一，权威性难以保证，且在已有的中介机构服务上，也存在业务超范围、费用标准不统一、收费不透明、缺乏政策约束等问题。

此外，咨询机构的专业性和独立性有待提升。现在不少咨询机构所出具的PPP实施方案专业性不强，不少是可研报告的再包装；财政承受能力论证及物有所值论证报告更是流于形式，不管一个项目是否适宜做PPP，最后经过测算包装，都能够通过论证。咨询如果不能提高和坚持自己的专业性和独立性，虽然短时间内能够拿到很多咨询项目，但最后就会变成咨询客户（政府或企业）的“御用”，只是帮助他们走完政府所需的PPP程序，并没有从专业上帮助他们，体现专业性和独立性，同时兼顾长远公平。从长远来看，咨询的前景不会很广阔。

三、进一步完善PPP模式的对策建议

PPP不是万能的，不是所有的基础设施都可以通过PPP，必须技术可行、商业可行、经济可行、财政可行；也不是只要政府和社会资本合作就是PPP运作，评估合作的目标是这个项目是否让老百姓可以最优的价格享受最优的公共服务。因此，政府既要积极利用社会资金，也要防止融资过度；既要保持项目回报率的吸引力，也要考虑到项目的公益性；既要根据财政可承受能力指南，判断当年财政可利用的最高额度，同时也要防止政府为PPP项目背书。通过规范的法律法规和制度规范以及一系列的机制设计，使得政企双方能够在“最大公约数”下达成“共赢”的共同价值取向。

（一）健全和完善PPP制度框架与法律法规体系

一是加快国家层面的PPP立法。党的十八届四中全会以“依法治国”为主题，提出：“法律是治国之重器,良法是善治之前提。建设中国特色社会主义法治体系,必须坚持立法先行,发挥立法的引领和推动作用,抓住提高立法质量这个关键”。PPP也不例外。世界上不少PPP运作比较成功的国家均有PPP立法或者有较为明确的PPP操作指南和流程规范，这为我国的PPP立法提供了有益借鉴。目前国务院、财政部、发改委等部门出台的操作指南也好，指导意见也罢，都应属于立法之前过渡阶段上的铺垫。可以说，PPP顶层设计的架构已基本就绪。当前，应在继续推出带有“应急”特点的文件、指南、合同模版和工作规则的同时，借鉴国外经验，着力研究推进PPP立法，争取较快以法律的形式规定PPP的系统化适用规则，包括其范围、选择企业的相关条件和程序、各方的权利和义务以及部门职责分工等，建立起较为完善的国家层面的PPP法律框架。在PPP立法时，应特别对目前与其他法律（如《招投标法》、《土地管理法》等）有不适用甚至是冲突的法律条款，予以明确。如应明确规定，在选择社会资本方阶段，PPP项目实施机构可在其竞争性磋商文件中将选择工程建设施工企业的采购条件一并列明，并在相应评审方法中予以充分安排，可以在社会资本方中选后直接开展施工活动，无须另行招标选择施工企业。

二是制定和完善PPP政策体系。构建一套完整的PPP政策体系，覆盖PPP涉及的财政、税收、投资、融资、价格、市场准入、服务质量监管等多个方面与环节。由财政部门会同行业主管部门，结合行业特点，研究制定分行业领域政府和社会资本合作模式实施细则，规范操作程序和方法。

三是明确PPP项目中财政支出责任与中期财政规划的关系。PPP项目长期运营所需的中长期财政付费，需要与我们目前正在推行的跨年度预算平衡机制及中期财政规划相衔接。应在“每一年度全部PPP项目占一般公共预算支出比例应当不超过10%”限制的基础上，研究并在相关规定中明确PPP项目中财政支出责任与中期财政规划的关系。

（二）构建有效的PPP组织管理体系，厘清部门职责和分工

为加强PPP的立法与政策制定、组织协调、规范指导和信息统计等方面的工作，应借鉴英国基础设施局等国际经验，结合转变政府职能和机构调整，设立统一且专门的PPP管理机构，统一负责组织、管理协调全国PPP项目有关事宜，并明确部门职责分工。应该说，目前财政部与国家发改委所推行的PPP工作，都是站在国家层面的角度，为更好地吸引社会资本进入基础设施和公共服务领域，实现政府与社会资本更好的合作，让专业的人干专业的事，为老百姓提供质量和效率更高的公共产品和服务。两个部门推行这一工作的初衷是一致的，但是现在两部委密集出台的很多政策文件确实让地方政府在推行这项工作时无所适从。应尽快从法律层面和部门权限的划分上，明确其职责和分工，构建有效的PPP组织管理体系。

（三）建立风险分担和信用约束机制，有效引导社会资本进入PPP项目

一是在PPP项目领域建立信用约束机制，打消社会资本进入PPP项目的顾虑。加快推进社会信用体系建设，可优先在PPP项目领域建立信用约束机制，严格约束政府和企业尤其是政府方面不守信行为，保障PPP项目的稳定性和持续性。二是切实建立起合理的风险分担机制，由对风险最具有控制力的一方承担相应的风险。政府应承担法律政策变更等风险；社会资本承担项目建设、运营过程中的成本、工期、服务质量等方面的风险。同时，收益应与承担的风险相匹配，平衡好各方利益。三是探索建立动态调整的定价机制。在PPP项目运营过程中，目前尚存在定价机制、收益分配机制等不尽合理的问题。对此可考虑采取“区间弹性定价”，尽快形成科学的收益分配模型，即建立一种动态调整的定价机制，形成长期稳定的投资回报上下限，同时，还要有绩效评价机制，根据企业的经营状况调整投资回报率，从而对社会资本产生吸引力。

（四）积极培育并规范引导PPP咨询机构

咨询机构作为第三方专业机构，能够提高政府和社会资本合作（PPP）项目开发、实施的质量与效率，应着力培育PPP咨询机构，使其逐步规范、专业。目前，财政部政府和社会资本合作中心已于2015年4月发布《关于征集政府和社会资本合作（PPP）专业咨询服务机构的公告》，拟建立PPP专业咨询服务机构库，应尽快对外发布其认定的咨询机构名单，并在此基础上，进一步统一PPP咨询机构在业务范围、费用标准、收费透明度、政策约束等方面的规范。此外，咨询机构本身也应在专业性和独立性上下功夫，坚持职业道德并体现一定的社会责任，不能为了咨询而咨询，而应该从剖析项目的本质入手，将真正适宜做PPP的项目从长远发展的角度来进行方案设计和相关论证，对政府或企业负责，也对咨询机构自身的长远发展负责。

作者单位：中国财政科学研究院

（责任编辑：董丽娟）