财政透明度的国际经验与借鉴

施文泼



财政透明度的国际经验与借鉴

施文泼

内容提要：提高财政透明度是世界各国共同的选择，欧美、新加坡等成熟市场经济国家或地区，采取了诸多措施推进财政信息公开、提高财政透明度，在财政信息公开的立法、范围、技术、监督、方式等方面积累了不少有益经验。借鉴发达国家和地区的成功经验，我国在增强财政透明度方面，还需要进一步夯实法律基础，改革政府会计制度，不断强化对信息公开的监督。

关键词：财政透明度财政信息公开国际经验

财政透明度是政府运行透明度的核心。近年来，我国采取了一系列改革措施，大力推进财政资金使用、行政审批等重点领域信息公开，扎实推进公开平台建设，财政透明度得到了很大的提升。但是，目前我国财政透明度的整体水平仍然不高。进一步加大财政信息公开力度、提升财政透明度已成为我国政府面临的一项重要任务。

自上世纪90年代中期以来，财政透明度问题越来越受到国际组织和世界各国的高度重视。在相关国际组织和各国政府的努力下，财政透明成为了重要的国际潮流。各国对财政透明度的重视程度越来越高，并采取一系列措施进一步提高财政透明度，取得了很多有益的经验。因此，借鉴发达国家和地区的成功经验与做法，对当前我国实施增进财政透明度的改革将有很大助益。

一、世界各国增强财政透明度的成功经验

随着新公共管理运动的蓬勃兴起和经济全球化的加速发展，提高财政透明度成为了全球各国共同的选择。一方面，发达国家需要进一步增强财政透明度，以满足民众对高效公共治理的要求；另一方面，发展中国家和经济转型国家为了更好地融入世界经济治理体系、实现国内经济体制转型和高质量增长，也需要不断提高财政透明度。在这一背景下，国际货币基金组织（IMF）和经济合作与发展组织（OECD）相继制定了多个指引性文件，为各国系统性地推动财政透明度实践提供良好指南。在这些国际组织的推动下，各国纷纷把提高公共财政透明度列为公共治理和政府财政管理改革的重点。特别是美国、欧洲、新加坡等成熟的市场经济国家和地区在推进财政信息公开、提高财政透明度方面有很多成功的实践。综合各国在财政透明度方面的做法，主要有以下几方面的有益经验值得我们借鉴。

（一）对财政透明度制定明确的法律要求

通过立法要求公开披露财政信息是增强财政透明度的一个有力手段。许多国家都制定了较为完善的专门法律，对财政信息公开的义务、内容、程序、方式等方面都做了明确的规定。

新西兰是最早通过立法确定财政透明规则的国家。1994年新西兰制定实施了《财政责任法案》，明确提出了财政透明度的实施要求和规则，规定要政府向公众提供全面且整体的财政信息。这也成为了IMF等国际组织制定财政透明度规则的“基准”。英国1998年制定的《财政稳定法》旨在增强财政政策的公开性、透明性、可问责性，提高对公众公开信息的质量。在该法确定的五个财政管理原则中，财政透明度被列为首要原则。澳大利亚1998年通过的《预算诚实法》，对联邦政府公共管理和报告等内容作了明确规定，在其中引入了一系列财政政策管理的原则，其中就包括了若干条要求增进财政透明度的原则。巴基斯坦在2005年通过的《财政责任和债务限制法》中，制定了专门的透明度条款，要求政府定期向国民大会提供财政报告。印度2003年制定《财政责任和预算管理法》，法案的主要目的之一是引进一个透明的财政管理体系，为此，法案规定中央政府应该采取适当措施，确保财政运行符合公众利益，并增进财政透明度，最大限度地减少保密。南非在其宪法中规定，财政部必须确保公共财政管理中的透明性和可问责性，1999年通过的《公共财政管理法》进一步明确了对财政活动信息公开的具体要求。泰国在亚洲金融危机后修订了宪法，1997年宪法要求公共部门提高透明度。根据宪法的要求，泰国制定了新的《预算程序法》，力图实现预算完全透明和高度责任制，要求预算和绩效报告必须完整、准确、及时地对内阁、议会和公众公开。法国于2001年制定《财政法组织法》，要求政府增强公共财政透明度。美国制定了《信息自由法》、《阳光下的政府法》和《预算与会计法》等法律，对财政信息公开的内容、方式和程序做了详细的规定。

（二）全面、丰富的财政信息公开

在财政信息公开内容方面，各国一般都公布了大量翔实的文件，力求做到财政信息全面对外公开。

美国联邦政府向国会递交的财政信息非常丰富，包括联邦政府预算报告、联邦政府财务报告和联邦政府各部门的绩效报告，这些报告也同样向社会公开。在预算报告中不仅包括了详细的政府收支计划，还包括预算期经济形势展望与财政收支预测等信息。此外，预算报告也对过去年度预算资金的使用情况进行了详细评估并说明近期的财政政策动向。为便于公众理解和监督，预算报告中提供了收支概表和各部门详细的收支附表等一系列报告和文字说明，以及对政府组织构成、政府机构职能、相关法律法规、预算过程和时间表、包括程序及相关术语解释都做了详细的说明。在政府财务报告中，则详细列示了政府在财政年度终了时的财务状况以及过去一个财政年度的经营情况。在财政年度结束后，联邦政府各个部门需要编制绩效报告，详细说明预算执行情况以及部门财务报告。

英国对财政信息公开的要求体现在《财政稳定法》中，根据该法的规定，政府需要定期对外公布的财政信息包括预算前报告、预算报告、政府财务报告和月度报告等，其中最主要的是预算报告和政府财务报告。预算报告是最主要的宏观预算文件，包括《财政说明和预算报告》及《经济和财政战略报告》。《财政说明和预算报告》描述了政府对经济和财政的预测以及对预算中重要财政政策工具的解释，在预算日公布。《经济和财政战略报告》阐明了政府长期的经济和财政战略，并对短期经济和财政展望进行评估，通常也在预算日公布。政府财务报告则由政府汇总报表与部门财务报告构成，反映了政府的整体财务状况。

日本《财政法》第46条“财政状况报告”明确规定，内阁在预算成立时，必须立即将其预算、大上年度的年收入年支出决算以及公债、借款、国有资产现额和其他与财政有关的一般事项，以印刷物、讲演及其他适当的形式，向国民报告。同时，内阁至少要在每个季度对预算的使用状况、国库状况以及其他财政状况，向国会以及国民报告。

瑞典在《国家预算法》中要求，政府在每一财政年度内，应当至少两次（预算议案和春季财政政策议案）向议会提交有关国家预算收入、拨款及国债结果的预测报告。在春季财政政策议案中，包括三年展望、宏观经济走势分析，政府提出经济和预算政策指引，由议会做出决议。政府应不迟于财政年度结束后九个月向议会提交年度报告。年度报告中应当包括预算执行报告、资产负债表及现金流量表，还应包括国家预算收入和拨款的最终结果。

在公布的信息深度方面，各国一般尽量对公开项目进行细化。如美国在向社会公布的部门收支附表中，预算内容细化到了每一个具体支出项目。日本政府公开的部门预算信息中，包括大众项目支出落实的单位和用途。

在豁免公开的信息上，各国大多以列举的方式做了明确的规定，凡未被明确规定可以豁免公开的信息均应公开。一般来说，豁免公开的财政信息主要包括那些与国防、国家安全、国际关系有关的信息，以及涉及企业商业秘密和个人隐私的信息等。

（三）采用能提供准确财政信息的会计技术

在传统的收付实现制政府会计体系下，财政过程缺乏透明度和公开性。与之相比，在权责发生制的会计制度下，其报告信息包括了政府运营各方面的综合情况，如资产、负债、净资产、收入、支出以及某些约定承诺等或有负债，因此能够为立法部门和社会公众提供更全面的政府预算收支情况和政府资产负债等综合财务信息，进而增强财政信息的透明度，增进立法部门和社会公众对财政运行总体情况的认知。提供更加全面、有用的政府预算和财务信息，增加财政信息的透明度。

自上世纪80年代以来，众多国家先后进行了政府会计制度的改革，有力地推动了财政透明度的提高。新西兰是世界上最早在政府会计和预算中引入权责发生制的国家，在1989年通过的《公共财政法案》中，要求政府各部门按照一般公认会计原则，以权责发生制为基础编制年度和半年度财务报表；1991年新西兰政府财务报告转为权责发生制；在1994年《财政责任法案》实施后，政府即着手编制了全球第一份以权责发生制为基础的整体政府预算。澳大利亚联邦从1994～1995财政年度起，对政府会计准则进行了修改，引入了权责发生制，要求各个政府部门以权责发生制作为计量基础，编制财务报表，这一财务报表还必须事先通过审计；从1999～2000财政年度开始，年度预算编制也必须以权责发生制为基础。法国在2001年颁布实施《财政法组织法》后，改变了以往只实行预算会计的做法，在政府会计管理方面建立了三套会计体系：一是以收付实现制为基础的预算会计体系，二是以权责发生制为基础的财务会计体系，三是成本会计体系，也是以权责发生制为基础的。在准备了5年之后，法国中央政府于2006年正式编制了首份以权责发生制为基础的政府财务报告。在瑞士，地方政府早在上世纪70年代就已开始改革其预算和会计体系，实现从收付实现制向权责发生制的转变，目前，瑞士基本所有州都实行了权责发生制政府会计。相比而言，联邦政府的步子则慢了许多。直到2002年瑞士联邦政府才开始着手进行政府会计改革，2007年正式在政府会计中引入了权责发生制，2009年编制出首份政府综合财务报告。此外，美国、加拿大、英国、荷兰、冰岛等众多国家也都在不同程度上实行了权责发生制改革。

（四）强化立法、审计部门的监督

为确保政府财政信息特别是预算信息的真实性和透明度，各国一般都注重发挥立法部门和审计部门的作用，强化它们对预算过程及政府财务状况的监督。

从立法部门来说，一般的做法是严格规定政府向立法机构提交预算草案的时限，在审议预算过程中立法机构要经过多次辩论，并对政府加以问询。美国1921年制定的《预算与审计法》规定了总统向国会提交预算的时间，1974年制定的《国会预算和控制截留法》对年度预算过程规定了明确的时间表。从时间表来看，联邦预算从开始编制到国会最终通过，需要经过18个月的时间。在预算编制和审批的各个阶段，政府各部门和国会各委员会会对预算草案进行充分的论证、讨论和协商。特别是在预算审批阶段，国会会召开听证会，要求总统或部门首长到国会就预算相关问题进行详细说明，并提出询问和质询，各委员会再根据调查、听证情况提出对预算报告的意见。在澳大利亚，每年5月联邦政府向联邦众议院提交预算草案接受审议。众议院会对预算草案进行三次辩论（也称“读通”），在此过程中，国库部长需要接受议员的多次咨询。众议院三次读通后再将预算草案提交参议院审议。瑞典议会在对预算草案进行审议的过程中，有权直接向政府各部部长提出问题和要求，部长必须提供书面回答。而且议会下面所属的各小组委员会还有权要求任何政府官员到委员会来，进行作证质询，政府官员必须诚实回答委员会提出的各种问题，否则将受到法律严惩。

审计机构对政府预算和财务状况的审计对于确保财政信息的真实和透明也是不可或缺的。美国总审计署成立于1921年，2004年更名为政府问责办公室。政府问责办公室属于国会机构，独立于行政机关，它的职责是对行政机关的账务进行独立审计，并向国会提交审计报告和行政机关违反财政法律情况的报告。瑞典审计署每年对国家预算执行情况进行审计。审计后政府应向议会报告政府已根据国家审计署的意见采取了哪些行动。荷兰预算执行完成后，各部委须在财政年度结束后次年的5月1日前将本部门的决算表提交给财政部。财政部汇总后，在6月1日前将全部部门的决算表和财政部的整体评述提交给审计署进行审计。审计署于9月1日前将审计报告和决算反馈给财政部。若审计署未能完成审计工作，其将向财政部门说明拟完成的时间。在所有财政年度的财政决算都经审计署审计后，由财政部长将决算送交议会。

（五）借助多种渠道和多种形式公开财政信息

为了满足一般民众对财政信息的知情权，在财政透明度建设上，还要求政府提供的财政信息应具有相对便利的获取渠道，使公众能相对容易、低成本乃至免费了解到相关财政信息。在这一点上，各国都借助多种渠道和多种形式，特别是有效利用网络这一便利渠道，及时、方便地提供财政信息。

英国在《财政稳定法》中专门做出规定，要求确保公众对所有公开的政府财政信息能有完全的获取途径，所有的预算报告和财务报告必须在财政部的网站上都能获取。在实践中，财政部长的预算说明会结束后，相关情况及预算文件即在政府网站公布。议会审议预算时，有新闻媒体进行公开报道，关于财政议案的信息可以获得副本或从网上获取。美国议会的财政预算讨论过程，包括各种辩论和听证会实况，都由国家电视频道全程直播，方便公民及时了解。联邦政府和国会的网络详尽披露了财政预算报告等相关文件，公民可以随时上网查询。此外，美国还在其政府预算中明确说明了相关预算文件的获取方式，包括光盘、互联网、联系电话、印刷品等，公众可以根据自己的情况便利地并且是免费地获取预算信息。瑞典议会在审议预算草案时，普通公众也可以进去旁听和提问，新闻媒体也会对审议过程进行直播和报道。预算案通过后很快就在网上和报刊上公布，供公众查阅。

为满足不同信息使用者的需求，特别是社会公众等非专业人士理解政府预算和财务信息，许多国家和地区都注重深入浅出地披露各种信息。如法国除了向社会公布详细的政府预算和财务报告外，还制作相对简单的小册子，通过图表、浅显文字简明扼要地介绍政府资产负债概况、政府财政管理主要情况等内容。瑞士联邦政府分别编制了详版和简版的政府财务报告，以满足不同受众的需求。如编写《政府财政简要指南》，用生动的表述介绍了瑞士财政收支和资产负债概况，以满足一般民众和新闻媒体对政府财政信息的需求。

二、对我国的借鉴意义

近年来，我国稳步推进了财政信息公开改革，财政信息公开的深度和广度、公开标准、可靠性和规范化等方面得到了明显的提高，但在财政信息公开法制建设、理念更新、公开范围、技术手段等方面存在诸多问题和不足。借鉴发达国家的成功经验，我国在以下几方面仍大有可为。

（一）进一步夯实法律基础，完善制度建设

按照我国现行法律法规要求，除非涉及国家秘密、商业秘密、个人隐私，或是公开会影响安全稳定以外，所有财政信息均属于应公开的范围。但从财政管理实际情况来看，部分财政信息所对应的具体决策、行为或结果尚不能适应法定公开要求。因此，首先需要在法律层面清晰划分保密与公开的各自范围，在不损害国家公共利益和个人隐私的情况下，尽可能多地向公众公开财政信息，满足公众信息需求。

要建立服务型政府，政府部门的信息公开在内容和数量、质量等方面就应当尽可能符合社会的需求。制定相关财政法律、明确政府提供财政信息的义务和具体事项，是高透明度国家的共同做法。我国应当以这些国家的成功经验为借鉴，完善法制建设，由全国人大立法，在法律条文中明确规定中央和地方各级政府应该及时向社会公开的财政信息要求，满足社会公众对财政信息的迫切需求。

（二）改革政府会计制度，提供全面、准确的政府会计信息

随着我国政府职能转变的提速，社会各界对财政运行透明度的关注程度越来越高，对财政信息公开的及时性、完整性、准确性和权威性要求也越来越严。特别是随着地方政府自行发债工作的推开，地方政府债务评级越来越成为政府信息公开的推动力，对于全面、准确的政府会计信息的需求越来越迫切。十八届三中全会决定提出了要建立权责发生制的政府综合财务报告制度，新的《预算法》也明确规定了各级政府应当编制以权责发生制为基础的政府综合财务报告。2015年我国也已经发布了《政府会计准则——基本准则》。当前，有必要进一步加快建立政府会计准则体系和政府综合财务报告体系，尽快编制出我国的政府综合财务报告，准确、完整地反映出我国政府资产、负债等基本财务情况。

（三）不断强化对信息公开的监督

保证政府公开信息的真实性，是政府公开信息的重要方面。然而在财政信息主要由政府部门提供的情况下，如果没有相应的约束机制，很难完全保证财政信息的及时性、真实性和完整性。因此，要确保政府及时、真实、完整地公开财政信息，还有必要进一步强化人大和审计部门对政府财政信息及财务状况的监督。

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International Experience and Learning of Fiscal Transparency

ShiWenpo

Abstract：Improving fiscal transparency is a common choice of countries around the world.Some developed countries and regions,like Europe,Singapore,Hong Kong,have takenmanymeasures to promote fiscal information disclosure and improve fiscal transparency,and have accumulated a lot of useful experience on the legislation,scope,technology,monitoring and mode of fiscal information disclosure.Learning from the successful experience of them,China need to further reinforce the legal basis,reform government accounting system,and strengthen the supervision,toenhance fiscal transparency.

Key words：Fiscal transparency;Fiscal information disclosure;Internationalexperience

中图分类号：F811.0

文献标识码：A

文章编号：2096-1391（2016）01-0024-06

作者单位：中国财政科学研究院

（责任编辑：董丽娟）