推进机关事业单位养老保险制度改革研究

余丽生　余逸颖



推进机关事业单位养老保险制度改革研究

余丽生余逸颖

内容提要：机关事业单位养老保险制度改革是我国养老保险制度改革的重要组成部分，改革的推进不仅是我国社会主义市场经济发展的需要，而且是我国社会保险制度建设的需要，以更好发挥市场在资源配置中的决定性作用和政府的重要作用。但是，要确保机关事业单位养老保险制度改革的顺利推行，财力是基础。各级财政必须未雨绸缪，加强财政改革和制度建设，为机关事业单位养老保险制度改革提供财力支持和保障。

关键词：机关事业单位养老保险制度财政政策

社会保险是市场经济发展的“稳定器”和“安全网”，是市场经济的重要组成部分，是维持市场经济稳定发展的基础，而养老保险是社会保险的“重头戏”。改革开放以来我国的养老保险制度改革起步早、发展快、效果好、影响大，在社会主义市场经济发展中发挥了举足轻重的作用，早在1991年国务院就出台了“关于企业职工养老保险制度改革的决定”，规范了企业养老保险制度改革；1997年出台城镇低保制度，解决城市困难家庭最低的社会保障；根据统筹城乡经济社会发展和全面建设小康社会的需要，2003年出台了农村低保制度，把最低生活保障制度扩大到农村；2009年我国又出台了新型的农村养老保险制度，为农村60岁以上的老人建立了养老保险制度；2011年7月养老保险制度扩大到城镇，建立了城镇居民养老保险制度，这样，经过改革开放30多年的发展，我国的养老保险制度逐步扩大，覆盖的人群逐步增多，功能逐步得到发挥。但是，我国社会保障制度改革发展过程中存在的突出问题是制度的碎片化，按人的不同身份建立不同的制度，更大的问题是机关事业单位的养老保险制度一直没有实施和建立、改革没有推进，制度覆盖还存在“空白点”。

党的十八届三中全会提出全面深化财税体制改革，明确要“推进机关事业单位养老保险制度改革”。根据十八届三中全会的改革目标，国务院于2015年分别出台了《国务院关于机关事业单位工作人员养老保险制度改革的决定》（国发［2015］2号）和《国务院办公厅关于印发机关事业单位职业年金办法的通知》（国办发［2015］18号），出台了机关事业单位养老保险制度，开始了机关事业单位养老保险制度改革，我国养老保险制度改革迎来了新突破，养老保险制度实现了“全覆盖”。但同时，要看到机关事业单位养老保险制度改革对地方财政的压力，尤其是对今后几年的财政压力是显而易见的，因为机关事业单位养老保险制度改革是建立在工资调整之上，要求机关事业单位工作人员不能因为改革而减少收入，改革使得各级财政增支是显而易见的。而当前我国经济又进入结构调整期，财政收入的增长又受到经济发展的影响，机关事业单位养老保险改革对各级财政都是挑战。为了确保机关事业单位养老保险制度的顺利实施，各级政府和财政必须未雨绸缪，加大改革力度，为机关事业单位养老保险制度的顺利实施创造条件。

一、优化财政支出结构，确保财政资金的保障

机关事业单位养老保险制度的实施，需要一定的财力保障，这对当前的财政是挑战。当前我国经济正面临结构性的调整，经济发展进入中高速增长的新常态，财政收入增长也一样，寄希望通过财政收入的快速增长来满足机关事业单位养老保险的需要难度大，财政更多地要从结构调整上做文章、从存量资金清理整合上做文章。而调整财政支出结构，民生支出是必须要保障的，尽管我国的民生支出增长很快，已经成为财政支出的大头，但民生保障水平总体还是低的，离社会的需要、城乡居民的需要还有差距，民生支出不是怎么压缩的问题，更是合理保障、稳定增长的问题。但这不是说压缩财政支出是没有余地的，有些财政支出控制还是有余地的，如行政支出。要严格控制行政经费的增长，通过控制机构、控制人员、控制行政经费开支标准等形式，把行政经费控制好，尤其是要压缩“三公”经费的增长。随着中央“八项规定”的出台，控制“三公经费”有了制度保障。行政经费的控制和“三公经费”的压缩或增速的下降，能够挤出一定的财政资金用于机关事业单位养老保险制度改革。同时，要加快清理财政结余资金。财政资金结余不用，不仅是公共资源的浪费，财政资金的效益得不到发挥，而且也会出现财政资金的滥用，甚至流失和挪用，容易产生财政风险和廉政风险。各级政府和财政部门必须加强对财政结余资金的清理，对长期不用或用不出去而留在单位和部门的财政资金要及时清理，该收回的要收回，该取消的要取消，以充实和补充机关事业单位养老保险改革的资金需要。因此，面对机关事业单位养老保险改革的增支压力，财政提供资金支持不应仅仅局限于增量资金的解决，更要着眼于存量资金，通过优化财政支出结构，清理结余财政资金，挤出财政资金以满足机关事业单位养老保险支出需要。

二、稳妥做好新老制度的衔接，实现平稳过渡

机关事业单位养老保险制度的改革从2014年10月开始，这就有老人、新人和中人的问题。所谓老人是2014年10月前退休的人，新人是2014年10月以后参加工作的，其余的机关事业单位工作人员都是中人。老人和新人的政策比较简单，办法也好解决。对老人的养老保险，应该参照老办法，由国家财政来负担养老保险，这是维护老人权利的需要，政策上也没有问题。对新人，刚好赶上新制度的实施，按新的养老保险制度办，这也没问题。核心和难点是中人，即2014年10月之前参加工作又没有交过养老保险的在职人员。政策明确2014年10月之前的工作年限视同缴费年限，这为新老制度的衔接奠定了基础，也给中人吃了“定心丸”。但由于中人离退休的年限不一、按新制度缴费的年限也不一，这样养老保险的政策就肯定会出现差异。如何更好地缓解差异，确保公平和合理，这就要求在国家统一政策的前提下，各地必须结合实际，制定中人的养老保险过渡办法。中人的过渡办法必须使中人的退休待遇和老办法基本接近或者略高于老办法，使中人容易接受，以确保新老制度的衔接，使机关事业单位养老保险改革顺利推进。

三、提高统筹级次，扩大中央财政的支出责任

普遍建立社会养老保险制度是世界各国经济社会发展的共同趋势和基本做法，但社会养老保险在不同的国家有不同的模式，如美国主要通过社会保障税的形式，筹集社会养老保险资金。我国机关事业单位养老保险制度改革尽管实现了通过政府、单位、个人共同负担的形式筹集养老保险资金，资金来源有了保障，并把个人的权利和义务有机结合起来，但我国的养老保险主要采取县级统筹的形式。县级统筹的好处是养老保险和当地经济社会发展相适应，比较符合地方实际，可统筹的级次低，抗风险能力比较弱，一些经济落后或相对欠发达的县市财政的压力大，而一些经济比较发达的县市财政压力就小，以致于容易出现县市之间的“苦乐不均”，甚至使困难县市越发困难的“马太效应”。解决机关事业单位养老保险县市之间“苦乐不均”的更合理科学的办法是提高统筹的级次。在我国中央、地方（省、市、县、乡）五级政府中，县市以上的有市地、省和中央三级。全国统筹这是养老保险改革的方向，但我国人口多、底子薄、地区发展不平衡的社会主义初级阶段国情，使得目前全国统筹的难度大，国家财力也难以拿出足够的资金实行全国统筹。而提高到市地级统筹，由于我国经济社会发展的区域性特点，市地之间经济社会发展的差距大，市地财政统筹发展的能力相对较弱，县市统筹和市地统筹的差别不大，也没有从县市统筹改为市地统筹的必要。因此，省级统筹是合理的选择。省级财政的实力和调控的功能强，使得省级财政能够承担起相应的职责。机关事业单位养老保险应由县市统筹逐步向省级统筹过渡。同时，增加中央财政的支持责任。十八届三中全会明确提出要增加中央财政的支出责任，而社会保险是中央财政应该承担的责任。中央财政要加大对地方尤其是中西部地区、民族地区、经济欠发达地区的财政转移支付，缓解地区之间的财力差距，为地方尤其是中西部地区、民族地区、经济欠发达地区的机关事业单位养老保险制度改革提供必要的财力支持。

四、完善预算体系，推进养老保险的一体化建设

机关事业单位养老保险制度的建立，弥补了机关事业单位养老保险的制度空白，从制度上统一了机关事业单位和企业养老保险的差异，为养老保险制度的“一体化”建设创造了条件。作为“一体化”的养老保险制度，基本养老金部分机关事业单位和企业应大体一致，企业的补充养老保险和机关事业单位的职业年金由于工作年限、社会贡献、缴费年限等方面的不同而有所区别，以体现权利和义务的结合。但是，目前机关事业单位养老保险和企业职工养老保险的差距是明显的，企业职工养老保险明显低于机关事业单位的养老保险。根据“凳脚理论”，凳子四个脚高低不一，要解决凳子的平衡问题，一种办法是锯掉凳子长的脚，这是消极的平衡理论；另一种办法是垫高凳子低的脚，这是积极的平衡理论。显然，解决机关事业单位和企业养老保险差距问题应采取积极的做法，逐步提高企业职工养老保险的标准，使企业养老保险的标准逐步和机关事业单位的养老保险水平接近。而提高企业养老保险的标准必须要有资金来源，这只能通过加强国家财政预算体系建设来推进。在国家预算体系的一般公共预算、政府基金预算、社会保障基金预算和国有资本预算四本预算中，解决企业养老保险资金的来源是社会保险基金预算。要扩大社会保险基金预算规模，扩大企业养老保险的统筹面，这是企业养老保险资金来源的基础。同时，要做大国有资本预算，增加国有企业国有资本收益的上缴比例，每年从国有资本预算中集中一部分资金补充到社会保险预算，这也是社会保险预算资金来源的重要渠道。国有资本预算集中一块到社会保险基金预算也是国家对企业养老保险长期欠账的一种弥补，是必须的、有理论依据的。

五、加强基金管理，实现保值增值

机关事业单位养老保险改革办法明确机关事业单位的养老保险基金和企业的养老保险基金分别管理，财政管基金、地税管征收、社保管发放。对财政部门来说管好基金很重要，这直接关系到机关事业单位工作人员的利益，关系到退休后的生活待遇。要管好养老保险基金，安全是基金管理的前提，这是社保基金和风投基金的区别，这也决定了养老保险基金使用的原则和方向，但安全不等于把资金放在银行里“睡觉”，不顾基金的保值增值，而是在安全的前提下和政策允许的范围内，做好基金的保值增值工作。机关事业单位的养老保险基金在正常支付的前提下，对结余的基金必须做好保值增值工作，用于安全的理财投资。一方面要开展竞争性存放。竞争性存放养老保险基金，能够稳定提高基金存放的利息收入，也避免了基金存放的廉政风险。另一方面要用于购买地方政府债券。根据《预算法》规定的地方政府债务发行管理要求，地方政府的债务只能通过发行债券的形式筹集，相对于银行存款，地方政府债券的利率要高，收益稳定，机关事业单位养老保险结余的基金要拿出一部分用于购买地方政府债券，提高基金的收益，以确保基金的保值增值。同时，应安排一定比例的养老保险基金用于股票等风险投资。风险往往和收益成比例，风险大收益也高，国家应拿出一定比例的养老保险基金用于股票等风险投资，以扩大养老保险基金的收益，确保基金的保值增值。

六、保障管理服务机构的运行经费，推进养老社会化服务体系建设

机关事业单位养老保险改革以后，养老保险管理工作就从单位管理过渡到社会管理机构管理，退休人员也就从单位人转为社会人，这样，各社区、街道要有专门的机构或专门的部门来管理，要充实工作人员和增加服务设施才能满足机关事业单位养老保险改革的需要。各社区、街道的养老保险管理服务机构从事的是养老服务工作，属于公益性的管理服务机构，代表政府提供公共服务，发放养老金和提供养老服务，对养老管理服务机构的公用经费和运营经费地方财政必须给予保障，而不是通过创收或从养老保险基金中列支，否则，影响养老金的专款专用，不利于养老事业的发展。

New Breakthrough of Government Pension System Reform

Yu Lisheng Yu Yiying

Abstract：Government pension system reform is a significant part of China's pension system reform.Such reform notonly addresses the needs of the socialistmarketeconomy and construction of China's social security system,but also guarantees the decisive and important role ofmarket forces in allocating resources.However, ensuring the smooth implementation of fiscal resources is foundational.Precautionsmust be taken on various levels to strengthen fiscal reform and institution-building,in order to provide fiscal support for government pension system reform.

Key words：Governmentunitsand public institutions;Pension system;Fiscalpolicy

作者简介：余丽生，浙江省财政干部教育中心主任余逸颖，浙江财经大学财政与公共管理学院

中图分类号：F840.67

文献标识码：A

文章编号：2096-1391（2016）01-0039-04

（责任编辑：李兰芝）