现代农业发展和财政支农政策几个问题的思考

屈霞



现代农业发展和财政支农政策几个问题的思考

屈霞

内容提要：本文探讨了当前农业可持续发展面临的几个重点问题，认为我国农业发展面临的关键问题在于生产领域的低效率，这是生态环境持续恶化、主要农产品市场竞争力持续下降的根本原因。实现我国农业发展生态可持续、市场可持续和财政可持续，要以创新农业经营模式为基础，建立支持农业生产效率提升为主体、农产品价格支持政策为补充的财政支农政策体系，同时改革完善政府间事权划分机制，以全面提高财政支农效率。

关键词：农业发展农业政策财政支农

十多年来我国粮食持续增产，国家粮食安全面临的主要矛盾逐渐从总量不足转变为价格高、生态持续性差、结构性问题突出等多个方面，一方面是我国粮食供需总量仍呈紧平衡状态，另一方面却是以生态破坏为代价生产的粮食价格过高卖不出去。要实现我国农业发展的生态可持续、市场可持续和财政可持续，面临的困难和问题日益突出，本文主要从完善财政支农政策的角度对其中几个重点问题进行了思考，提出了相关建议。

一、关于确保粮食基本自给的意义

近几年，伴随着农业生态环境恶化，充分利用国内国际“两个市场”、“两种资源”的呼声日益高涨，这既十分必要，但也需谨慎对待。在农业竞争力不足的情况下，开放农产品市场对国内农业生产的冲击力往往超出预期。上世纪60年代，日本放开小麦、玉米进口管制，小麦、玉米自给率迅速下降到10%以下。我国经济社会显然难以承受如此巨大和快速的农业生产萎缩。长期看，大国经济中，产业体系的完整性本身就是国家核心竞争力，而物质生产供给能力是产业体系完整的核心和基础。在农业生产这一特殊产业上，确保粮食等大宗农产品基本自给，更具有多重重要意义：

一是防止大幅增加粮食进口带来的国际压力。当前，全球粮食贸易量5000～6000亿斤，不到我国粮食消费量的一半。同时，全球有近8.7亿人长期饥饿，世界人口增长以及新兴经济体经济增长，都将带来粮食需求增加。虽然世界粮食供给能力仍有较大增长空间，但这是个渐进的过程，并且必然需要国际粮食价格上涨这一市场信号带动，即便我国能够承受国际粮价上涨，也会使来自低收入粮食进口国的国际压力骤然增大。

二是降低国际粮价剧烈波动对国内经济稳定的冲击。涉农产业是低收入群体最大的就业领域，农产品是低收入群体最关注的消费品，保持粮食等主要农产品价格基本稳定，对稳定国内物价和家庭适度规模经营的种养业经营预期、在供需两方面提升低收入群体实际福利水平具有重要意义。粮食出口国遭受自然灾害时全力抗灾的动力或能力普遍不足，而国际粮食贸易市场处于寡头垄断格局，全球粮价受世界气候、经济、能源价格、政治稳定和市场投机等多重因素影响，导致国际市场大米、小麦、玉米价格的年度内波动幅度一般在30%以上，2008年甚至达到150%、105%、92%；年度间波动幅度更高，2008年最高价与2014年最低价之比分别达到2.36倍、2.18倍和2.09倍，均远高于国内水平。而在缺少国际定价权的情况下，我国的大国效应普遍变为“买什么什么贵、卖什么什么贱”，如果大幅度增加粮食进口，其价格风险需高度警惕。

三是稳定涉农产业就业机会。2013年我国仅直接从事第一产业的劳动力就高达2.42亿人，占劳动力就业比重的31.4%，今后一段时期我国直接从事农业生产的人口比重将大幅下降，但涉农产业蕴藏的就业岗位和农民收入增长空间是巨大的，而这些涉农产业大部分建立在农业生产基础上。例如，1960年美国农业就业人口比例不到10%，但算上农产品的储藏、运输、加工、买卖和农资供给等产业，超过1/3的就业岗位与农业生产相关。稳定国内农业生产规模，将稳定涉农产业就业尤其是低收入群体的就业渠道，从而改善国内初次收入分配状况。

四是促进投资稳定经济增长。随着生活水平的提高，人们农产品消费需求日益多样化、优质化，而我国农产品品质普遍不高，加工水平和转化增值率依然偏低，这既是做好农业工作的新挑战，也是现代种业、有机肥料农药、大型农业机械、农业生产服务、农产品加工流通信息等涉农产业加快发展的新机遇，建立在农业生产基础上的涉农产业可望成长为我国又一经济增长极。此外，农产品需求弹性小，农业产业发展受经济景气的影响相对较小，目前我国经济下行压力较大，涉农产业却保持相对良好的发展势头，可成为经济稳定增长的调节器。

二、关于实施轮作休耕等生态保护政策

虽然确保主要农产品自给为主至关重要，但长期以来我国农业生态持续恶化，生态环境是否可以承受，已经成为我国实现粮食基本自给的首要硬约束，发展农业生产必须坚持生态优先、建立在生态可持续甚至生态改善的基础之上。正因如此，《十三五规划纲要》提出，探索实行耕地轮作休耕制度试点。根据农业资源条件和保护农业生态的需要，我国实施轮作休耕政策宜坚持以下原则：

首先，在适宜耕作区大力推进作物轮作。推进作物轮作的适用范围较广，在我国地下水超采、过度开发地力下降、中轻度重金属污染但仍属于适宜种植区的地区，宜采取轮耕而不是休耕的制度；在农业生态条件较好的地区，科学推进作物轮作也有利于提升地力、减少病虫害等，可进一步提高农业生产与各地资源条件和农产品消费结构的匹配性，提升国内农业资源的生态承载空间。相对休耕，在适宜耕作区实施轮作的优势主要体现在：

一是改善我国农产品供给结构的需要。当前，我国粮食种植结构性问题突出。一方面，玉米种植规模过大、价格过高，2014年进口大麦、高粱224亿斤，同比增长2.27倍，主要替代国产玉米用作饲料；灌溉需水量大的小麦、水稻也超出口粮所需，一部分被作为饲料，与我国水资源短缺的农业条件不相匹配。另一方面，2014年净进口粮食2236亿斤，其中进口大豆1428亿斤，自给率不足20%。“存着国产的、用着进口的”导致玉米等农产品政策储备规模过大，带来巨大的财政支出压力和农业资源浪费。同时，今后一段时期，我国农产品消费中肉蛋奶需求将进一步增大，尤其是人均牛羊肉和奶类占有量分别只有世界平均水平的2/3和1/4，草饲畜牧业发展潜力更大。在欧美国家，牛羊养殖主要使用全株青贮玉米等草饲料为主，不但降低了养殖成本，这种更接近动物习性的现代化养殖方式还可大幅提高养殖效率和畜产品质量。因此，在适宜种植区推广粮豆、粮草轮作方式，一则可以提高大豆、牧草的自给率；二则此类作物可固氮、覆盖裸露土地，更好地发挥提升地力、减少水土流失的作用；三则适当减少产量过剩的玉米和灌溉需水量大的小麦、水稻等作物，可解决目前粮食储备规模过大、地下水位下降等突出问题。

二是保障主要农产品种植习惯的需要。从确保粮食安全角度看，农业生产者的种植习惯及农资保障体系一旦形成，短时期内很难改变。国际上，海地受美国廉价大米冲击，改种咖啡、可可，待生产和贸易固化后，该国经常受国际粮价冲击。在基层调研时，当谈及连年种植同一作物导致土壤病虫害增多、市场饱和，为什么不进行作物轮作时，农民常说“不会种其他的”。因此，我国要坚持主要农产品种植“保重点”和“均衡化”兼顾的原则，鼓励采取作物轮作方式保护主要农产品种植习惯和农资供给能力，保障“藏粮于地”战略在需要时能够快速实现“增粮于地”，是兼顾农业资源休养生息和确保粮食供给安全的必要措施。

三是降低财政支农成本的需要。相对轮作政府仅需给予差额补贴，实施休耕需政府给予更高补偿。而且在适宜种植区实施休耕制度，有可能出现背离政策初衷的情况，比如导致变相激励懒惰的问题，也容易向农民误传政策信号，增加退耕还林还草等政策的推进难度和实施成本，带来撂荒农民的政策攀比等。同时，休耕可能会对农村经济活力产生不利影响，增加这些地区对财政支持的需求。例如，在美国，就因停止生产从而大大减少当地农用物资供应和农产品销售活动，使那里的经济活动陷入萧条而受到农村社区的批评。

其次，在不适宜耕作区实施休耕试点。休耕是美国、欧盟的普遍做法。美国从1933年就实施了旨在限制农业生产的休耕政策，但在土地供给充足的情况下，休耕限制生产的政策效果并不明显，此后休耕制度的生态保护目标逐渐增强，短期休耕逐渐向长期转换，例如1986年开始实施的土地休耕保护计划，本着土地所有者自愿参与的原则，政府对土壤极易腐蚀的和其他环境敏感的作物用地实施10～15年的休耕还林、还草等长期性植被恢复保护措施给予补贴。这类似于我国的退耕还林还草政策，只是我国退耕还林还草基本局限于生态严重退化区。鉴于退耕还林政策的财政补贴成本较低（第二轮退耕还林每亩仅需补贴1500元），群众接受度也好，推进我国休耕试点，可借鉴退耕还林还草政策机制，首先将地下水严重超采区、重金属严重污染区的粮食作物减下来。

三、关于推进农业规模化生产

除农业生态环境持续恶化趋势外，粮食等大宗农产品生产成本过高，市场空间受国际农产品冲击不断加大，其影响更加直接和显性，亟待加以改变。在农业机械化作业技术不断进步、劳动力成本不断上升、石油能源价格持续低迷的情况下，美国机械大农业生产方式的成本优势日益明显，有从根本上改变国际粮食市场竞争格局的趋势。而2008年至2013年我国三大粮食作物总成本增长了82.46%，2013年小麦、玉米粮均生产成本分别比美国高出31%和92.4%，水稻虽略低于美国，但远高于东南亚等优势产区。在此情况下，推进规模化生产以降低粮食等大宗农产品生产成本已经成为共识，前一段时期，通过土地流转发展家庭农场、种粮大户等适度规模经营形式受到关注较多，但这种形式的规模经营受到制约因素较多，难以成为我国农业生产经营的主体模式：

一是土地流转速度开始放缓。农业既是一种产业，也是一种生活方式，因此土地经营规模具有很强的路径依赖，进行过土地平权的国家很难实现广泛的土地流转。近年来，我国土地流转增长速度已呈放缓趋势。原因主要表现在：土地流转交易成本高。我国户均土地规模仅7.36亩，而且地块分散，要将土地连成一片形成生产规模效益，涉及农户数量多，不但谈判成本高，而且单个农户的经济动力弱，达成一致意见难度极大。小农户顾虑多。农民外出务工具有稳定性差、连续性差和保障性差的特点，土地仍然发挥着重要的自给自足和生活保障功能，而且随着外出务工收入的增加，农业比较收益不断下降，一亩地几百元的土地流转收入对小农户的吸引力并不大，不少农户不愿长时期放弃自己小块土地的经营权。规模经营市场风险大。2008年以来，我国土地流转费用以每年15.6%的速度增长，至2013年增长了1.6倍，一些双季良田的流转费用甚至超过1000元/亩，不断上升、需固定支付的流转费用给规模经营户带来很大资金压力，经营风险大幅上涨，加之农业生产规模扩大后的管理难题，我国规模经营主体对农产品价格下降的承受力远低于小农户。

二是通过土地流转实现适度规模经营的经济效率仍不高。实践中，广泛推进以土地流转为实现形式的适度规模经营并不具有经济效率优势和现实可行性，难以成为我国粮食等大宗农产品生产经营的主体模式。原因主要为：经营规模仍然有限。2014年我国30%的土地流转率中，土地经营规模100亩以上的农户仅106万户（其中东北三省42万户），占规模经营户（30亩以上）的10.28%，不到全国总农户的0.4%。即便形成了以百亩为单位的经营规模，这在当前亩均农业收入水平下对保障家庭户收入所需是恰当的，但已不适应农业生产力水平，难以达到欧洲千亩以上、美洲万亩以上经营规模的生产效率。土地流转稳定性不高。我国大量土地流转以口头形式流转，流转期限2年以内的约占80%；即便是长期流转也受到二轮承包期限等限制，超过十年的较少，有些地方还出现农民要求提前收回经营权的情况，这些都极大影响了规模经营户长期投入意愿，难以解决好经营者短期化行为等难题。规模经营的间接成本大幅提高。农场规模经营模式带来的农地资本化，政府对规模经营的直接收入资金很大程度上推高了土地流转费用，而且会加剧农业经营风险，显著提高农业信贷和保险等间接成本，这些间接成本最终要么体现为农产品价格，要么需要政府承担。而工商等大资本如果普遍形成千亩、万亩以上经营规模，则又存在资源垄断、非农化非粮化等问题。存在与保护小农户承包权利益相协调的困扰。例如，如果政策过于强调保护规模经营户经营权和流转费用的稳定，会损害家庭承包经营制度对小农户的生计保障作用，与农民意愿背道而驰，也使坚持家庭承包经营制度失去意义。一些地方政府为防止规模经营户经营不善或跑路导致小农户无法按时拿到流转费，要求规模经营户缴纳一定数额的流转费用保证金，这进一步增加了规模经营户的资金压力。

可见，要实现《十三五规划纲要》提出的“发展多种形式适度规模经营”，我国仍需继续创新规模经营的实现路径。从各地实践比较成功的模式看，一个思路是将小农户生产剩余收益权和农业生产组织方式适当分开，在小农户保留农业生产剩余收益权的前提下，通过推进合作生产实现我国农业发展方式的转变。一是保留小农户收益权兼具公平和效率优势。我国小农户的农业收入不仅具有替代社会保障、发挥社会稳定调节器的重要作用，而且无需支付土地成本，一般来讲无农业债务负担，小农户主要收入也不来自农业，在农业生产和市场形势好的时候农户可以享有更多收益，在农产品减产或价格下降时承受能力也较强，农户年度间收入平衡能力即发挥了稳定农业投入和生产的功能，大幅减少了对农业信贷和保险等间接成本高的支持政策依赖。在解决其直接生产成本高（直接经济和生态成本）的问题后，这将成为我国农业稳定发展和国际竞争力提升的独特优势。二是合作生产可实现小农户经营下的规模化生产。农业规模化生产并不必然要求小农户放弃其农业生产剩余收益所有权。日本解决土地小农户分散所有与农业规模化生产之间矛盾的主要方式，就是大力推进单个农户组成合作生产单位实现部分或全程的大规模作业方式。近年来，我国由小农户付费购买“代耕、代种、代收”社会化服务或土地入股合作社等合作生产形式也发展迅速。这种形式解决了土地流转费用带来的农业经营风险升高问题，不少家庭规模经营户开始通过这种方式扩大生产规模，提高经营收入。但是，合作生产仍未解决众多小农户实现合作谈判成本高、经济激励小、协商难度大等制约因素，实现广泛合作仍需进行制度创新。三是发挥村级组织力量可破解合作生产的普遍化难题。我国具有基层政府组织能力强、农村土地集体所有的制度优势，村级组织在统一农户意见方面途径多、效果好，从各地实践看，我国土地流转和合作生产发展比较好的地区，多由村级组织出面协调众多农民意见才得以实现。因此，可以考虑由村级组织发挥农业合作生产的组织、服务和中介作用，通过民主议事机制大幅降低农业合作生产的谈判成本，在行政村或村民小组范围内形成集中连片大规模生产单位。同时，为提高生产效率，在县乡政府规划指导监督下，由村级组织采取一事一议的民主程序，按照公开、透明、择优的原则选择社会化服务组织完成粮食等大宗农产品生产，可在较短时期内全面建立中国特色的机械化大规模作业、农业技术专业化服务、田间管理适度分散、“宜统则统、宜分可分”的现代化生产模式，从大幅降低农资和农机农技服务价格、提高粮食产量、减少粮食收获储运损耗等多途径降低单位粮食生产成本，也便于实施生态保护型的生产作业方式和粮豆、粮饲轮作，是一揽子解决我国农业生产经济和生态效率不高的根本途径。

四、关于农产品价格支持政策

农业生产周期长、农产品保存期限短，价格调节生产的蛛网特征明显，而农产品消费的收入和价格弹性小，流通企业又具有自然垄断特征，容易发生农产品价格的大幅波动，导致“谷贱伤农、谷贵害民”。为此，2000多年前我国即有“常平仓”思想，但当前农产品价格支持政策普遍被看作提高农业收入而不是稳定农产品价格的一种方式，国际通行的目标价格、农业保险等价格支持方式虽保护了农业生产者收入，却并未改变流通资本利用和推动粮食价格波动获取高额利润的情况。欧盟曾测算，目标价格支持等间接补贴效率约为30%，即仅有30%的财政投入形成农民收入，其余被流通环节所消耗。在奉行农产品价格市场化定价的美国，农产品价格和产量以4～8年一个周期大幅波动，虽然在此过程中的巨额利润空间成就了世界三大粮商，但政府却要通过直接支持、农业保费补贴等给予生产者收入补贴，还制定了食品券等政策帮助低收入者应对食品价格的大幅波动，财政支农成本非常高。

我国实践中，2014年取消了大豆和棉花的临时收储政策，启动了东北和内蒙古大豆、新疆棉花目标价格补贴试点，理论依据是促进农产品市场价格的形成。但实际上，在国内农产品生产成本普遍高于国际市场水平的情况下，目标价格的执行效果，相当于政府补贴了国内目标价与国际进口价的差价，并且是把以往由农产品使用者承担的差价部分也全部转化为财政负担，财政是否能够补得起是个很大问题。如果考虑到价格放开后投机等因素带来的农产品价格剧烈波动，财政压力将会更大。另一方面，对农业生产者来讲，目标价格改革并未触及价格机制最核心的效率优势——价格对生产者行为的调节和激励。政府按照保障农民种植基本收益原则设定的目标价格水平，决定了农民收入，农业经营风险仍由政府承担，市场价格仍无法影响农民生产行为，只要目标价格不降低，农民就没有降低生产成本、提高农业生产效率或减少播种面积的压力和动力。对农产品消费企业来讲，目标价格改革短期内有利于降低农产品加工畜禽养殖等农产品消费企业成本，但也会增加农产品供给价格的波动幅度，缺少稳定的原料价格，对我国中小规模经营为主的涉农企业的经营管理和稳定成长是一个巨大挑战，在国际大资本有目的冲击下，长期影响效果并不清晰，大豆压榨行业就是一个例证。对普通民众来讲，如果发生主要农产品价格上涨的情况，政府将面临巨大社会压力，而一旦启动针对低收入群体的农产品价格补贴，从美国对低收入者的食品补贴接近农业支持总量80%的情况看，其政策刚性终将使财政难负其重。除上述情况外，目标价格政策的执行还要求政府直接面对千家万户兑付补贴资金，操作难度大、资金安全风险点多，财政支持规模受世界贸易协定黄箱政策制约等困难，因此很难成为财政支农的主体政策。

反观我国粮食最低保护价、临时收储政策等价格支持政策，均具有平抑市场价格作用，在机制上是符合农产品流通规律和我国国情的。例如前文提到我国大米、小麦、玉米价格的年度内和年度间波动幅度均远低于国际市场。再如最低收购价制度下，财政仅需负担国家储备部分的收购和储备补贴，按国家收储价格与进口价价差计算，我国粮食收储的农民增收放大效益达到2.5倍，并解决了国家粮食储备安全问题。当然，粮食收储政策也存在财政支持成本过高问题，主要体现在两方面：一是粮食流通市场化进程滞后。粮食流通和国家储备体系政府管制过多、垄断特征明显，需通过流通和储备体系的市场化改革提高效率。二是国家收储价格定价过高。2008年以后，我国在确定国家收购价标准时加入增加农民收入的目标，使其既远高于国际市场，也远高于国内生产成本（不算用工和土地成本，2013年水稻、小麦、玉米三大粮食作物亩均收益已达684元，比2008年增长48.37%），直接扭曲了市场价值规律，偏离了其应承担的政策目标，导致2014年国家收购托市粮食比重比2008年增长44%，并加剧了农业资源破坏性开发利用等一系列问题。但是，这些国家收购价定价过高、粮食品种间比价不合理等技术性问题，解决路径也应从矫正技术性失误中寻找，而不是对国家粮食收储政策进行机制性改革。

五、关于提高我国财政支农效率

当前，各国无不面临农业自我收入能力不足、财政支农压力大等问题，提高财政支农效率成为各国面临的普遍课题，财政支农政策体系难说有成功的范例。不但前文提到的美国，还有与我国国情类似的日本，在高关税和政府高补贴的双重保护下，粮食自给率仅40%，国民还要承受高于国际市场数倍的农产品价格，从行业、经济、政治各方面都难说成功，应为我国所警惕。这是因为当前美国、欧洲或者日本的农业支持政策，都主要依靠财政再分配提高农业收入比重，虽改善了从事农业生产难以取得社会平均收入的状况，但对改进农业生产方式作用有限，甚至降低了农民提升生产效率的压力，起到保护落后农业生产模式的政策效果。同时，农民收入增长高度依赖财政资金，长此以往形成一个固化的利益群体，降低了政策调整弹性。实际上，除前面提到的流通领域价格机制失灵外，农业需要财政全面支持，根本原因还在于受农户意愿、土地资源地域分散、标准化生产难度大、自然灾害频发经营风险过大等因素制约，单纯依靠市场机制其生产规模扩大速度缓慢、农业生产社会分工难以发育，抑制了农业技术进步和技术推广，全要素生产率远低于二三产业，使农业生产者难以获得社会平均收入水平。这种粮食生产的高成本无论是由农民、消费者还是政府承担都代价高昂。可见，切实提高财政支农效率，需找准财政支农的关键环节，在借鉴国际农业支持政策一些具体措施的同时，创造性地建立以提高农业全要素生产效率为重点的财政支农政策体系。

生产力的观点一直是我国经济政策的理论优势，与其它国家相比，我国财政一贯重视加大对生产环节的资金投入，近年来更是大幅增加支出规模，对促进农业生产发挥了积极作用，但总起来看，这些支农资金分配碎片化、投入不配套等问题明显，投入效率较低，对提高农业生产率作用有限。主要原因之一，是我国财政政策研究制定以“问题导向”和“部门为主、司局分割”为特征，这种政策制定模式在解决急迫问题时对实现单一目标、短期目标成效明显，但受时机选择和部门工作职责所限，局部、短期、细节的突出问题往往被上升为全国政策进行研究和支持，为解决不同地区、不同产业、不同环节的各类问题，结果必然是支持政策的碎片化和复杂化，并成为部门争取其二次分配权的事实依据。在此情况下，要发挥我国中央集权决策的制度优势，坚持“先立再破”、“以立促破”，以明确、易衡量的长期战略目标凝聚共识、引领各方行为，构建“易执行、易评价、易监管”的支农政策综合实施平台，逐步改变当前部门分割、职能重叠、重分配轻监管的财政支农状况。根据前文分析，将推动粮食集体合作生产作为财政支农政策的战略重点，具有大幅提升农业生产率、改善财政支农微观经济基础的双重优势，有利于从根本上提高财政支农效率。

另一方面，在我国现行体制下，基层政府缺少支持对经济总量和财政收入增长贡献不大的农业生产的积极性。这使我国财政支农政策陷入两难：如果过多将财政支农划归为地方事权，不符合“激励相容原则”，必然导致农业投入过低；如果过多将财政支农划归为中央或省级政府职责，则又容易造成支持政策的针对性不强以及碎片化。实际上，经济发展也使农业支持需要面临截然不同的两个趋势，一是随着全国统一市场完善和农业比较收益的降低，发展农业无论对农业生产者还是地方政府来说，其效益外溢性都在提高，这要求更高层级的政府承担更多的支农责任；二是农产品生产消费多样性和服务、加工链条的延伸等，更多地需要政府和经济主体互动的差异化服务和支持，这提高了基层政府信息和灵活优势的重要性时，这又要求支农事务更多地由基层政府完成更有效率。为解决上述矛盾，即便一直通过农业部垂直支农的美国联邦政府，也更多地采取购买州政府和地方政府服务的方式。这类似于我国当前财政支农政策决策权与执行责任分开的体制，说明继续坚持这一体制具有必要性乃至体制优势。而我国决策权与执行责任分开的问题在于，财政在政策决策过程中往往仅测算中央财政所需投入，地方财政投入经费所需多少、哪级负担、可行性怎样，并不作为政策决策考虑内容。这种决策机制加之部门利益的诉求，带来财政需求总规模的非理

性扩张，并且兜底责任通常要求基层财政负担，这不但加重了基层财政困难，也使“基层支出责任”在实践中普遍变成“财政支出缺口”，影响了整体的财政支农效率。因此，提高财政支农效率，另一个关键点是要完善我国财政支农的政府间事权职责划分，坚持事权责任中决策权、支出责任和监督权相统一，决策权与执行权相分离的政府间事权划分新机制，决策权、支出责任和监督权更多地由高层级政府承担，执行权更多地由县级政府承担。例如确保粮食安全，就要坚持“政策决策、支出责任和监督权以中央和省级政府为主，政策执行以县为主组织实施”的原则。

参考文献

［1］徐更生.美国农业政策［M］.经济管理出版社，2007年.

［2］陈锡文，韩俊.中国特色“三农”发展道路研究［M］.清华大学出版社，2014.

Several Issues Concerning the Development of M odern Agriculture and Fiscal Support Policy for Agriculture

Qu Xia

Abstract：This paper discusses several key issues of the current agricultural sustainable development,and considers that the key problem of the development of agriculture in our country lies in the low efficiency in the field of production,which is the basic reason for the persistent deterioration of the ecological environment and the persistentdecline of themarket competitiveness of themain agricultural products.In order to realize the ecological sustainability,market sustainability and fiscal sustainability of agriculture development in China,it is necessary to establish the policy system of fiscal support for agriculture based on the innovation of agricultural managementmodel.This system supports the promotion of agricultural production efficiency as themain body, and the price supportpolicy ofagricultural products asa supplement.At the same time,it isnecessary to reform and improve themechanism of the division of powers between the governments to improve the efficiency of fiscal support for agriculture.

Key words：Agricultural development;Agricultural policy;Fiscal support for agriculture

中图分类号：F812.8

文献标识码：A

文章编号：2096-1391（2016）01-0010-08

作者单位：财政部农业司

（责任编辑：李兰芝）