加快完善与PPP模式相适应的政策环境

赵福军



加快完善与PPP模式相适应的政策环境

赵福军

内容提要：近几年，我国积极实施PPP模式提供公共服务，并出台了相关的政策。总的来看，这些政策措施有力地推进PPP实践发展。但是，由于推进PPP实践是一项系统工程，政府主导的公共服务供给模式相关的政策难以适应提供公共服务的PPP模式。因此，应加快改革与政府主导的公共服务供给模式相关的体制机制，并完善相关政策，促进我国PPP实践发展。

关键词：PPP政策环境体制机制政府行为

近年来，我国积极推进PPP实践，国家层面和地方层面都出台了相关政策，取得了积极的效果。由于PPP模式是区别于政府主导提供公共服务供给的新模式，需要相关政策、体制机制适应这种新模式。今后，应进一步加快完善政策环境，规范政府行为，维护社会资本权益，为市场主体、社会主体创造良好的市场预期，加快推进PPP实践发展，加快PPP项目落地。

一、我国推进PPP模式所采取的主要政策措施

（一）国家层面出台的政策措施

我国为推进PPP模式，国务院及其职能部门主要出台了以下相关政策措施：

1.强化政策、制度保障

国务院、国家相关政府部门都积极出台政策推进PPP实践。比如：国务院办公厅转发财政部、发展改革委、人民银行关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式指导意见的通知（国办发〔2015〕42号）；国家发展和改革委员会出台《国家发展改革委关于开展政府和社会资本合作的指导意见》，财政部出台《关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知》，等等。

2.健全PPP工作机制

总的来看，我国建立了PPP工作机制，且工作机制已日趋完善。首先，政府相关部门积极推动PPP。国家发改委、财政部等相关部门根据各自的职能，推进PPP项目实施。其次，建立PPP工作领导小组。2014年，财政部成立了政府与社会资本合作工作领导小组，财政部副部长担任领导小组组长，金融司、经建司、条法司、预算司、国际司、中国清洁发展机制基金管理中心相关负责人为领导小组成员，办公室设在金融司。再次，成立政府与社会资本合作中心。2014年底，财政部政府和社会资本合作（PPP）中心正式获批，主要承担PPP工作的政策研究、咨询培训、信息统计和国际交流等职责。

3.为PPP项目的发展提供资金支持

国务院办公厅正式转发财政部牵头起草的《关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式的指导意见》提出，引导设立中国PPP融资支持基金。研究出台“以奖代补”措施，引导和鼓励地方融资平台存量项目转型为PPP项目。财政部已联合中国建设银行股份有限公司、中国邮政储蓄银行股份有限公司、中国农业银行股份有限公司、中国银行股份有限公司、中国光大集团股份公司、交通银行股份有限公司、中国工商银行股份有限公司、中国中信集团有限公司、全国社会保障基金理事会、中国人寿保险（集团）公司等10家机构，共同发起设立中国政府和社会资本合作（PPP）融资支持基金。基金总规模1800亿元，将作为社会资本方重点支持公共服务领域PPP项目发展，提高项目融资的可获得性。与此同时，整合财政资金，对运用PPP项目予以财政支持。比如：《城市管网专项资金管理暂行办法》（财建[2015]201号）提出，对按规定采用政府和社会资本合作模式的项目予以倾斜支持。

4.积极推进示范项目

至今为止，财政部已推出两批政府和社会资本合作示范项目。2014年11月公布了首批30个政府和社会资本合作示范项目，涉及供水、垃圾处理、交通等多个领域。2015年9月财政部推出第二批政府和社会资本合作示范项目。国家发展改革委也选取部分推广效果显著的省区市和重点项目，总结典型案例，建立案例库，组织交流推广。2015年5月国家发展改革委以各地已公布的项目为基础，经认真审核后建立了PPP项目库，集中向社会公开推介。国家发改委这次发布的PPP项目共计1043个，总投资1.97万亿元。

（二）地方政府积极响应推进PPP模式，并结合实际出台了相关配套措施

我国在推进PPP模式过程中，地方政府积极响应，制订政府法规及部门规章、设置组织机构、落实国家层面的政策和制定考核激励措施等，并因地制宜，出台了一系列相关政策。

1.加大力度简政放权，不断营造良好的政务环境

为落实中央政府简政放权、审批制度改革政策，各地纷纷出台了《政府核准的投资项目目录》，简化并下放行政审批事项和权力，几乎各地都对简化PPP项目审批程序有相关规定。各地根据实际情况，出台差异化的优化审批程序，为PPP项目的发展提供了良好的政务环境。

2.出台财税支持政策

总的来说，为鼓励社会资本参与提供公共服务，全国多数地方政府制定了相应的财税支持政策。比如：在财政政策支持方面，一些地方规定了社会资本平等获得财政支持的权利，给社会资本创造与其它资本主体公平的竞争环境；有些地方还规定了相关PPP项目奖励条款等。

3.出台融资、土地等配套支持政策

许多地方通过设立财政专项资金实现对本区域内PPP项目的融资支持，有些地方设立了PPP发展基金。在落实、响应国务院相关政策文件的基础上，很多地方都制定了相关土地配套支持条款，鼓励和支持社会资本参与到具有公益性、公用性的项目建设中来。有些地方政府给出了“优先安排基础设施建设用地”的条款，某些地方政府还根据《全国工业用地出让最低价标准》规定更为详细的土地优惠政策。

或许各地政府支持PPP模式发展的优惠政策还远不止这些方面，但毋庸置疑的是，各地落实中央政府促进PPP项目政策时，结合本地情况出台了相关政策。

二、我国实施PPP模式的发展效果已初步显现，但需要进一步挖掘

（一）PPP示范项目已实现阶段性目标，但仍存在完善的空间

运用财政部在《关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知》所规定的阶段目标实现程度、资金使用效率和公众满意度等三个关键绩效指标，对财政部公布的首批30个政府和社会资本合作示范项目进行绩效评价，以判断我国推进PPP模式进展情况。

首先，正积极实现项目阶段性目标，但部分项目距阶段性目标有一定差距。总的来看，地方政府都在积极推进PPP项目，且大致实现了阶段性目标。由于在我国公共服务领域推广PPP模式，还是一个新生事物，加之部分地方政府在PPP模式领域的能力不足，导致部分项目实现阶段性目标有一定差距。以具体项目的进度来看，河北石家庄正定新区综合管廊项目是首批政府与社会资本合作示范项目，但到2015年5月份才签约。

其次，项目资金使用效率得到了提升，但存在进一步提升的空间。总的来看，PPP项目提升了资金使用效率，进而也就提升了公共服务的供给效率。比如：安徽池州市市政排水工程在引入PPP模式之后，作为社会资本方的深圳水务集团采用先进的技术，提高了日常维护管理的效率，极大改善了城市排水的能力。在2015年安徽多地因暴雨出现内涝的情况下，池州市得以独善其身。但从各PPP示范项目的运营管理来看，财政资金使用效率仍有待进一步提升。以南京城东污水处理厂三期工程为例，该污水处理厂总投资6亿元，日处理污水能力达到15万吨，但是由于建设费用较高、政府缺位以及协调关系难度大使得管网存在60%的缺口，从而导致该污水处理厂处于闲置状态，这造成了公共资源的极大浪费。

最后，公众满意度得到了提升，但仍存在进一步提升的空间。总的来看，公众对PPP项目提升公共服务质量比较认可。但从已经披露信息的示范项目公众满意度来看，部分项目还有待改善。比如：福建东山县岛外引水工程（第二水源）因项目运行期间面临大气、噪声和固废等方面的污染，公众满意度并不高。

（二）我国PPP项目发展呈现不平衡性

我们以搜集到的样本案例（686个PPP项目样本案例，经梳理后保留了412个样本案例）剖析我国PPP模式发展的现状。总的来看，我国PPP项目在区域、行业、行政层级、项目组织形式等发展上呈现不均衡性，PPP项目以区域内跨部门合作为主，大型综合跨区界的PPP项目较少。

1.PPP项目在区域、行业、行政层级上呈现发展的不均衡性和不同步性

东部地区的PPP项目发展相对较好，西部地区发展相对滞后。由于PPP项目开发、建设和运营对资本、人力资源、技术等要素市场依赖度较高。东部地区市场相对成熟，优势明显，具备PPP项目开发和运营的环境；西部地区相关市场发展滞后，在PPP项目识别、招标、绩效评估等方面能力不足，导致西部地区的PPP项目不仅总量上少于东、中部地区，且项目类型也不丰富。在统计的362个案例中，东部地区PPP项目共132个，占比36.5%；中部地区PPP项目共165个，占比45.6%；西部地区PPP项目共65个，占比不到18%。

PPP项目类型的区域分布上，呈现出明显的区域典型性特征。东部、中部地区的PPP项目以交通类、市政类为主，而西部地区的PPP项目则以环保类为主。对东部地区各PPP项目按照数量多少排序，数量较多的PPP项目分别为交通类（占比近38%）、环保类（占比为25.7%）和市政类项目（占比约为16%）；中部地区各PPP项目数量排序分别为市政工程类（占比约35%）、交通类（占比约34%）和环保类项目（占比约20%）；西部地区PPP项目的数量排序分别为环境保护类（占比约为45%）和水利类（占比约为21%）。

在PPP项目跨界分布上，统计得到的项目主要集中在跨部门合作层面，跨行政区以及跨行政层级的联合项目不多，并多集中在交通类项目。我国各行政层级在基础设施建设上纵向和横向统一协调机制尚不完善，部门以及行政区域仍存在各自为政现象，很多项目因行政机制体制阻碍陷入困境。目前，我国PPP项目大部分处于市一级行政单位中，并且市内跨县（区）的交通类项目较多，因而体现为跨部门项目较多。

PPP项目出现了城市分级分层现象。PPP项目以省会或直辖市最为密集，并沿地级市、县级市逐渐递减，县乡一级PPP项目数量少。这主要是因为省会或直辖市的公共资源与市场资源较为丰富，这些资源可以为PPP项目的投标、建设、运营提供良好的环境；地级市又能够利用其强大的行政能力向其周边地区吸收、获取所需要的PPP项目开发资源，而县乡在这方面有一定的差距。

从项目类型的行政层级分布情况看，省会或直辖市、地级市的PPP项目类型丰富，其中交通类和市政类项目占比较大。一方面是由于此类基础设施对地方经济发展具有较强的拉动作用，容易受到政府的重视，而其稳定性和可预期的盈利空间也受到企业的青睐；另一方面，交通类和市政类PPP项目一般是大型基础设施建设项目，而省会城市或直辖市对这些项目有较强的承载能力。县乡一级的PPP项目类型分散、数量稀少，且东、中、西部地区均以环保类PPP项目建设为主。这主要是由于生态功能区大多处于县乡区域，如水源保护区、基本农田保护区、天然湿地等，因此环保类项目在县乡的PPP项目中占比较高。

东部地区省会或直辖市的PPP项目占比为44.3%，地级市的PPP项目占比为45.5%；中部地区省会或直辖市的PPP项目占比为31.4%，地级市的PPP项目占比为45.5%；西部地区省会或直辖市的PPP项目占比为39.4%，地级市的PPP项目占比为23.9%。就东、中、西部地区各行政层级的PPP项目种类来看，交通类PPP项目在东部地区的省会或直辖市中占比为28.6%，在地级市中占比为34.7%；在中部地区省会或直辖市中占比为22.9%，在地级市中占比为26.4%；在西部地区省会或直辖市中占比为25%，在地级市中占比为10.7%。在县乡一级中，环保类PPP项目在东、中、西部地区的县乡一级PPP项目占比分别为16.6%、12.1%和29.4%。

2.PPP项目组织形式呈现区域、行业差异性特征

案例样本显示，不同区域的PPP组织形式既存在差异性，又存在一致性。BOT是所有地区优先选用模式，ROT模式大多运用于环境保护领域，BOO模式运用领域无明显特征。就PPP项目组织形式而言，东、中、西部地区均以BOT模式为主。运用BOT模式的项目在东、中、西部地区各自占总项目量的比重分别为64.3%、44.4%和59.6%。

3.PPP项目融资模式普遍运用贷款方式

在我国目前实践的PPP项目案例中，东、中、西部地区普遍运用“贷款”这一融资模式。从案例样本统计数据看，贷款类的金融投资类型在东、中、西部地区的PPP项目中占比分别为83.4%、70.1%、60.3%，而在各个项目领域内，贷款类金融投资类型的PPP项目所占比例都超过了50%。PPP模式是一种优化的项目融资与实施模式，以各参与方的“双赢”或“多赢”作为合作的基本理念。政府部门通过采购的形式与中标单位组建的特殊目的公司签订特许合同，由特殊目的公司负责筹资、建设及经营。政府一般会与提供贷款的金融机构达成一个直接协议，可以使特殊目的公司能比较顺利地获得金融机构的贷款。因此，这样一种传统而行之有效的金融投资类型几乎在所有的PPP项目中占据着重要地位。

4.PPP项目以区域内跨部门合作为主，大型综合跨区界的PPP项目较少

从PPP项目所涉及的跨界区域的角度看项目的成败，可以发现，成功的PPP项目主要集中在跨部门合作范围，而失败的PPP项目虽然数量稀少，但跨行政区和跨行政层级的合作项目所占比例较高。这主要是因为就合作便利性、规划统一性、风险控制、绩效评估、信息交流等因素而言，政府间跨部门合作的简易程度要高于跨行政区域和跨行政层级合作；且跨部门合作的PPP项目直接受到本级政府的直接管理，其较高的资源调配速率、统一协调程度、信息对称都可以保证项目的实施效率，而跨行政区的合作需要更高一级的行政机构进行协调。目前，这样的跨行政区合作多集中在跨市范围。

从样本案例统计看，跨部门合作的项目在东、中、西部地区的PPP项目中占比分别为72.3%、76.1%、70.9%，跨部门项目的成功率和失败率在东部地区分别为50.56%和1.1%，在中部地区这一比重分别为39.5%和0%，在西部地区这一比重分别为63.6%和4.5%。

5.PPP项目组织模式过于集中单一，大部分以BOT模式为主

就PPP项目组织形式的成功率和失败率来看，运用BOT模式的项目所占比例最高。从样本案例统计看，东部沿海地区运用BOT模式类项目在项目组织形式内的成功率和失败率分别为44.7%和4.3%，中部地区运用BOT模式类项目在项目组织形式内的成功率和失败率分别为43.8%和4.2%，西部地区运用BOT模式类项目在项目组织形式内的成功率和失败率分别为58.8%和8.8%。

三、推进PPP模式的政策环境有待进一步加快完善

由于运用PPP模式提供公共服务和公共产品是一种新模式，政府主导公共服务和公共产品提供模式相关的政策、体制机制还难以适应这种新模式。我国政府为推进PPP模式与实践，做出了大量努力，出台了相关政策措施，并加快相关的体制机制改革，取得了较大的成效，但相关政策仍不完善、体制机制仍存在进一步完善空间，主要表现在以下几个方面。

（一）需要进一步加强政府的合作意识与契约精神

PPP模式是在市场机制下，通过缔结契约的方式，政府与社会资本双方平等参与、风险共担、收益共享、合作共赢的新模式，区别于传统的公共服务提供模式。这种模式要求参与者秉持合作意识、平等参与、服务意识、契约精神、效率意识等新观念。然而，部分地方政府目前还存在着观念转变困难、不愿合作、缺乏契约精神的问题。部分地方政府缺乏与其他参与者合作的意识，政府部门之间也缺乏协作。很多PPP项目的技术、合同复杂，涉及部门众多，要求各个部门加强沟通、协同配合。但在实践中，财政部门、发展和改革委以及政府相关部门就推进PPP模式与项目的合作，仍需要进一步加强。不同地方之间合作程度需要进一步提升。如前文所述，PPP项目存在行政分割迹象，大型综合跨区界项目较少。我国部分地方政府在推进PPP项目时有待进一步加强契约精神。比如：个别地方政府为了吸引社会资本参与本地的PPP项目，在招标的时候弄虚作假，隐藏项目风险。另外，地方政府行政换届也影响PPP项目推进。由于PPP项目生命周期往往跨越几个行政周期，领导换届将使项目处于重要的行政风险暴露。

（二）需要进一步提升政府在PPP领域相关的专业化管理和服务能力

PPP项目很多涉及到复杂的专业技术和运营管理，要求政府具有相应的专业化管理和服务能力。很多地方政府针对PPP相关知识与能力，通过聘请专家讲座、学习考察等方式，积极提升PPP相关能力。但与PPP实践发展要求相比，相关专业管理与服务能力仍面临不足，比如：对PPP项目的管理能力不足，对PPP项目相关专业技术能力欠缺；很多PPP项目涉及到工程技术、金融财务、合约管理、法律、法规制度等众多领域，并且技术复杂、形式灵活多样，因而对政府工作人员也提出了更高的知识和能力要求。很多地方政府还非常缺乏既懂政策又会实务的人员，PPP项目的运行经验也不多，操作能力不强。

（三）需要进一步规范PPP项目运作

PPP项目有其独特性，对项目的识别、论证、模式选取、团队组织、开发建设和运行验收，再到项目的外部性问题都应该认真的分析，以确保项目的顺利实施，但是PPP项目运作仍存在进一步规范的空间。

一是我国PPP项目在识别和选择上缺乏精细的论证。PPP项目运行周期长、合同复杂，要求认真评估项目运营的可行性，并根据地方财政目前和可预期将来的营运情况来做综合考虑。目前，国内的部分地方对PPP项目缺乏充分的论证，在项目识别、论证和测算等方面还比较粗糙。地方政府过度关注PPP的融资功能和稳增长效果，过度推广PPP模式，在筛选和发起项目时未综合评估项目建设的必要性及合理性、PPP模式的适用性、财政承受能力等因素，无论项目是否合适，都一律将其包装成PPP项目，有些物有所值评估也存在“走过场”问题。

二是我国PPP项目的融资方式和项目实施方式较为单一，实施PPP的应用领域较为狭窄。“贷款”是当前PPP模式融资的主要形式。PPP项目组织模式过于集中单一，大部分以BOT为主。

三是我国推进PPP项目与项目相关利益方进行有效的沟通和互动还不够。采用PPP模式经营的多是公共项目，有效的沟通便于民众掌握公共服务情况，便于民众对自身利益的维护和对项目运营情况的监督。比如：目前，很多地方的PPP项目缺乏信息公开，民众对政府推行的垃圾焚烧等PPP项目不了解、不信任，引发一些矛盾。

（四）需要进一步完善PPP相关的法律法规与体制机制

我国在推进PPP模式过程中，不断健全PPP工作机制、强化政策制度保障，但是，仍存在不完善之处。

一是缺乏有效的协调机制。政府相关部门之间就推进PPP项目还需进一步协调和理顺。PPP项目涉及到许多政府部门，需要各个部门之间加强沟通、协同配合，财政部、国家发改委都在推进PPP模式与项目，都推出了各自的项目库以及相关政策。各部门出台各自的政策，让地方政府、社会资本以及相关主体的适应成本高，影响推进PPP项目。

二是PPP法律法规不健全的问题。目前，我国涉及PPP的相关法律法规主要分散在相关法律和一些部门规章之中，且在法律衔接与配套等方面需要加强。另外，PPP模式发展所需要的相关法律制度需要明确，以为社会资本参与PPP项目提供稳定的预期。

三是推动PPP模式发展的机制不完善。PPP模式如何推动教育、医疗卫生等公共领域改革，如何促进政府职能转变，目前还没有形成完善的体制机制。

四、加快推进PPP实践发展应着眼于完善政策和改革体制机制并重

PPP模式是公共服务和公共品提供的新模式。充分发挥这种新模式应有的效果，应加快营造与PPP模式相适应的政策环境和体制机制。

（一）加快提升政府在PPP领域的专业能力

一是提升对PPP项目的管理能力。各地可结合推进PPP项目的需要，聘请相关PPP咨询研究机构，对相关政府部门的工作人员进行系统培训，提升政府对PPP项目的管理能力，提升PPP项目相关专业技术能力。政府相关部门组织PPP项目涉及到工程技术、金融财务、合约管理、法律、法规制度等领域的学习与培训，以适应开展PPP项目的需要。尤其要提升领导干部对PPP相关领域的专业水平与认知。短期内大幅提升政府尤其是地方政府在PPP领域的专业能力很难，可以考虑运用PPP方式将PPP项目的管理委托给第三方机构。

（二）加快完善PPP模式与项目的协调机制、实施机制

一是建立有效的协调机制。借鉴英国、荷兰等PPP模式成熟的国家经验，设置专门的统筹管理机构，协调好PPP项目涉及到的政府部门的行为，建立有效的协调机制。明确财政部门、发改委以及其他政府相关职能部门在推进PPP中的职责，形成推进PPP项目的合力。

二是完善PPP项目收益、成本、责任、风险分配机制和监管机制。应在制度层面完善和规范PPP项目的收益分配、成本分担、责任分配、风险分配机制，建立和完善PPP项目相关的监督体系和机制，可委托独立的第三方评估机构就PPP项目的绩效、公众对PPP项目的满意度进行评估。

三是完善PPP项目运作机制。加快金融创新，丰富PPP项目的融资工具，完善PPP项目的融资方式。将与PPP项目相关利益方进行有效的沟通和互动，作为实施PPP项目程序化工作的组成部分。规范PPP项目运作程序并提升其透明度，完善PPP项目招投标与政府采购制度。

四是探索建立PPP项目的绩效评估机制。由于PPP项目很多生产的是公共品，外部性强且难以测量。为了全面评估PPP的绩效，需要针对PPP项目实际情况，构建合适的评估指标和评估方法，委托独立的第三方开展独立、客观、全面的评估。

（三）加快PPP法律研究与立法工作

一是清理相关法律法规。系统梳理《政府采购法》、《招投标法》、《合同法》、《公司法》、《仲裁法》等法律与PPP有关的内容，如这些法律之间有冲突，根据需要进行清理和修改，避免政策出现冲突。

二是加快PPP立法研究与立法工作。目前，我国PPP相关法律制度不仅有《政府采购法》、《招投标法》、《合同法》等，还有相关部门规章制度，这种“九龙治水”的状况不利于PPP模式发展。建议加快总结我国PPP实践，研究看看是否需要借鉴部分国家经验，制定统一的法律制度来规范PPP的运行，促进PPP模式发展。如需要专门的PPP立法，应加快PPP立法工作。

三是建议PPP立法定位于民商法，以实体法与程序法并重。如需要专门的PPP立法，应明确PPP立法的定位。虽然PPP涉及到行政许可等内容，属于行政法调整范畴，但PPP模式主要涉及政府与社会资本的合作，政府与社会资本都是平等的合作主体，因此，PPP立法定位于民商法更为合适。PPP立法不仅需要规范PPP涉及相关利益主体的行为，明确相关主体的责权利以及风险分配，还需要规范PPP项目全过程运作，更需要保障社会资本权益，解决社会资本进入公共服务领域的担忧与进入不足问题。值得指出的是，应以PPP法律，保障PPP项目再谈判中的社会资本的权益。通过PPP模式立法，为社会资本进入、退出PPP项目创造条件。

（四）加快完善PPP相关的政策与制度

一是加大市场开放的力度，为PPP项目落地创造良好的市场环境。进一步扩大电力、铁路、电信、公用事业等领域向社会资本开放的力度，增强社会资本进入PPP项目的积极性。

二是统筹、整合财政资金，将财政资金重点支持PPP项目。探索建立PPP资金支持政策的有效形式。加大对具有正外部性的PPP项目的支持力度。加大力度支持跨行政区划的大型PPP项目，重点支持跨区域的环保、生态环境建设项目。

三是建立和完善一体化的PPP项目的政策支持体系。鼓励各地因地制宜，探索符合本地实际的PPP项目。充分发挥社会资本从经济、社会规划、公共服务规划到公共服务提供的作用。综合运用多种政策，支持一体化的PPP项目。鼓励社会资本和地方政府探索多种公共服务、公共品组合的PPP项目。

四是深化公共服务价格改革。加快深化公共服务价格改革，让社会资本形成稳定的收益预期，增强社会资本进入公共服务领域的动力。

参考文献

［1］刘尚希，赵福军.提高公共服务共建能力和共享水平［J］.前线，2015年第12期.

［2］赵福军，汪海.中国PPP理论与实践［M］.中国财政经济出版社，2015年.

作者单位：国务院发展研究中心对外经济研究部

（责任编辑：董丽娟）