人民法院民事调解检查监督问题研究

●王 胤

人民法院民事调解检查监督问题研究

●王 胤

人民法院主持下的民事调解活动具有其特殊性，当事人行使处分权的同时也掺杂着法官的审判权，对其必须由人民检察院予以监督。目前司法实践中，人民法院民事调解检查监督的障碍较多，监督范围不明确，立法不完善，监督的方式具有封闭性，程序规定可操作性不强等都制约着检察院监督权的有效履行。文章针对这些问题，具体分析了我国目前法院民事调解检查监督的现状，同时建议扩大监督范围，将法条中的“国家利益和社会公共利益”进行合理定义，提出了完善法院民事检查监督的具体操作程序，从多方面完善法院民事调解检查监督。

检察院；检查监督；民事调解；监督范围

随着经济的发展，民商事纠纷越来越多，而与之相矛盾的是人民法院的诉讼资源有限，在这样的背景下，民事调解就越来越受到法官们的青睐。一方面是节省更多的诉讼资源，另一方面也是基于诉讼效率之考量。民事调解的大格局之中又包括很多类，而法院调解则是其中十分重要的一种调解方式。法院调解是指在法院审判人员的主持下，双方当事人就民事权益的争议进行平等协商、自愿达成协议，解决争议纠纷并同时结束诉讼程序的诉讼活动。由于法院调解有其特殊性，本文将重点讨论人民检察院在法院调解的程序之中的检查监督问题，以期将法院调解更加规范化、公开化。

一、法院民事调解检查监督概述

（一）法院民事调解检查监督的涵义

法律监督是法律实施的最后一个环节也是最重要的环节，法律实施如若没有法律监督的话，则很容易滑向司法不公的泥潭。检查监督的基础理论是权力制约理论，用检察院的监察权去制约法院的审判权，用公权力去约束公权力，符合权力制衡的基本要求。检查监督是法制监督中的一种重要的监督形式之一，它也是近现代民主中不能缺少的一部分，是法制在运行过程中贯穿性机制。

（二）法院民事调解检查监督的必要性

抗战时期，马锡五法官创造性地提出了“马锡五式审判”模式，大大地提高了解决纠纷的效率，同时也符合了时代背景。“调审结合，调解优先”的大调解格局逐渐形成。目前我国的人民法院民事调解仍存在很多问题，对其进行监督实有必要。

1.法院调解的程序规范不足，随意性较大

程序的正义是外在的、可视的，对程序进行事先规范可以防止诉讼过程中其他因素的阻碍而导致司法不公。《民事诉讼法》等相关法律对于民事审判活动进行了较为详细的程序规定，但是对于法院民事调解的相关程序的规定则较为缺失，法官在主持当事人双方进行调解活动时随意性较大，没有系统的程序规范加以限制约束，这就很容易滋生腐败。另一方面，民事调解活动正是由于没有固定的程序规定，所以才显得灵活机动，解决纠纷的效率才更高。但是目前法院民事调解灵活非程序化的处理方式成了调解发展的阻碍，这是法院民事调解检查监督必然要面临的一个难题，要对法院民事调解进行检查监督，又不能扼杀调解独有的灵活、非程序化处理方式的个性。调解程序的规范化以及人民检察院的检查监督可以在一定程度上解决这一问题。

2.检察机关介入是检察机关职能的要求

有人认为检察机关不应该过多的介入民事审判，尤其是法院民事调解，否则会破坏民事活动的意思自治原则。笔者认为，监督不同与干涉，对权力的行使进行监督可以保证司法公正。在这里需要明确的是，检察机关的监督对象是法院而非当事人，客体是人民法院的公权力，对于此的监督并不会对于当事人的处分权造成任何负担，反而能更好地保障其处分权的行使。与判决型的审判程序相比较，法院调解中易出现程序的软化和实体合法的伸缩性问题。一方面，调解软化了程序法的约束、造成了法官行为失范和审判活动无序，另一方面，调解实体合法具有伸缩性也会导致调解结果的隐性违法和审判权的滥用。这些状况都使得民事调解检查监督应有所作为。④

二、法院民事调解检查监督存在的问题

通过对上述法院民事调解检查监督的基本问题的叙述可以发现，对法院民事调解活动进行监督是有其法理基础的，同时也有其必要性，但是目前理论及实践中制约检查机关更好地实施检查监督权力的障碍仍然有很多。

（一）法院调解检查监督的范围不明确

修改后的《民事诉讼法》规定，只有当调解书损害国家利益、社会公共利益，以及当事人对调解协议申请再审而法院驳回申请或者法院逾期未作出再审决定这三种情况时，检察院才可以对调解书实行检查监督。

既然我国法律将对于法院民事调解书的检查监督限定在“损害国家利益、社会公共利益”的范围内，那么对于“国家利益和社会公共利益”这一概念具体如何界定则需要有相关法律予以规定，而不得由法官自由裁量。国家利益，从语言理解的角度而言，一般是指能够满足国家的生存与发展的各方面需要并且对国家有好处的各种事物。社会公共利益在我国一般把它解读为全体社会成员的共同利益。虽然学术界有针对此问题的解释，但毕竟没有法律效力，不具有可操作性。针对此问题，南京师范大学的李浩教授指出，鉴于国家利益、社会公共利益之间的界限的模糊性，检察机关在进行监督时，可以笼统地说明调解书损害了国家利益、社会公共利益，而不必说明损害的究竟是哪一种利益，除非有把握分清损害的究竟是哪一种利益。可即便如此，不管是当事人、法院亦或是检察院，可能都更加愿意看到的是能有一个具体的可操作的规定，而不是主观判断。

（二）法院调解检查监督的方式具有封闭性

《民事诉讼法》规定检察机关可以采取的监督方式有抗诉和检察建议。这两种方式本身有各自的缺陷，前文已提到过，检察建议是柔性的监督方式，对于检察机关提出的检察建议，人民法院并不是必须采纳，这是检法两家相互协商的产物，对于监督这种比较强制性的公权力而言，采取检察建议的方式自然是很难起到监督效果。而抗诉则必然引起审判监督程序，相比较而言，更加能够起到监督的效果。但是现行抗诉的程序设计导致民事抗诉检查资源配置不合理，抗诉本身对程序的要求极为严格，办案期限长，且享有法定抗诉权的是市级以上的人民检察院，基层人民检察院没有民事抗诉权。这样的程序设计导致所有的民事抗诉案件集中在市级以上人民检察院，上级人民检察院的任务畸重，基层的人民检察院的司法资源又浪费了，不利于民事抗诉检察资源的优化配置。由此观之，法院调解检查监督目前的方式具有较大的封闭性，规定较严格，将大大限制检察机关对于民事调解过程的监督活动。

（三）程序性的规定过于原则化，操作性不强

1.程序缺失，淡化监督效果

根据《民事诉讼法》第201条的规定，申请再审的民事调解案件只包括两类：违反自愿原则和协议内容违法的，不包括程序违法。但民事诉讼规定，法院若违反法定程序，可能影响案件正确判决、裁定的，当事人可以申请再审。民事判决、裁定和调解，都可以是法院审结案件的方式，尽管调解中更多地体现的还是当事人的处分权，但并不因此而得以避免因程序违法而导致的调解不公。⑦

2.事后救济程序保障机制缺失

根据法律规定，当事人在向人民检察院请求救济后，由人民法院对理由进行审查，而不管检察机关是否决定提起检查监督，当事人都不得再次向人民检察院寻求救济。即当事人不得再次向人民检察院申请提出检察建议或抗诉。当事人在向法院和检察机关寻求救济都失败后便再无其他方式了。

三、完善法院民事调解检查监督的建议

（一）保持法院民事调解检查监督方式的开放性

法院民事调解是法院诉讼活动的一种，人民检察院自然也可以用上述两种方式进行检查监督。目前实践中比较成熟的纠正违法通知书、检查意见书都有其特有的优势，民事诉讼法将民事调解检查监督的方式作封闭式管理实有不妥。由于目前对法院民事调解检查监督的方式还不成熟，实践中仍需继续探索新的监督方式以更好的履行监督职能。由于对法院民事调解检查监督的方式还不成熟，检察建议在效力上又缺乏刚性，抗诉也有其自身的局限性，所以对于监督方式而言需要进一步完善，建议在法条中“以检查建议和抗诉的方式”中加个“等”字，改成兜底性条款，保持法院民事调解检查监督方式的开放性。

（二）完善法院民事调解检查监督的具体操作

1.加强基层检察机关的监督职能

前文已提到了基层检察机关不享有抗诉的权利，对于同级的法院的监督只能通过向上级检察机关申请抗诉的方式或检察建议的方式进行，监督效力十分有限。由于现行的民行检察监督法律制度导致民事行政申诉案件在检查机关上下级之间呈现“倒三角”的局势，实行同级抗诉制度。笔者认为，对于事实清楚、案情简单的抗诉案件可以由基层检察院的民行检察部门来处理，既可以利用自身优势，又可以减轻上级检察机关的负担。

2.加强检察院因履行法律监督权利而所需的调查核实权利

在一般的调解案件中当事人双方的权利义务关系比较明确，事实清楚，证据充分，人民法院据此作出调解协议，经当事人同意，签字生效后便产生了与判决、裁定同等的法律效果。如果人民检察院对调解书进行监督时所依据的是法院所依据的事实证据，则无异于只是形式上的监督，无法起到监督效果。因此，有必要赋予检察机关在监督过程中所必须的调查核实的权利，这样才能客观公正的履行监督权。

以调解的方式解决民事纠纷、化解社会矛盾有其固有的优势，但在目前调解活动没有规范化的背景下，加强对民事调解活动的监督十分有必要。检察机关需要在具体的实践中进一步探索履行法律监督权的新形式，通过对人民法院审判权的约束，二者相互制衡，以实现司法公正这一最终价值目标。

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D926.4;D926

A

1008-5947（2016）04-0041-03

2016-05-21

作者及单位：王胤，安徽大学法学院2014级诉讼法专业硕士研究生，研究方向：民事诉讼及仲裁制度。（安徽 合肥 230601）

责任编辑 王承云