重构我国行政主体的理论工具之辩

●李修燚

重构我国行政主体的理论工具之辩

●李修燚

行政主体理论在行政法学上是一个极其重要的理论范畴。然而由于司法实践与行政管理实践的发展，我国的行政主体理论出现了诸多缺陷。针对理论缺陷，学者们提出了各自的解决方案。其中，有较多的学者主张用西方行政分权的理念和制度来改造我国的行政主体理论，同时改革我国的政治体制。不过，我国已存在行政分权的土壤，我们完全可以在我国现行的政治体制中塑造出科学的具有本土特色的行政主体理论，而不用去刻意模仿西方的行政分权制度。

行政主体；缺陷；理论工具；行政分权

我国的行政主体理论是在1989年行政诉讼法颁布前后被介绍引入的，其刚一扎根在中国大地，便成为了中国行政法学极其重要的一个基本范畴。行政主体理论促进了我国行政法学的研究进程，使行政法学摆脱了对行政学的依附，成为了一门具有自己独特理论体系的学科。

一、对现行我国行政主体理论的批判

关于行政主体的概念，虽然我国行政法学者对其概念的字面表述不同，但大都包含以下四个要素：其一，适格主体要素，即享有行政公权力的组织；其二，意思表示要素，即以自身的名义对外行为；其三，行为要素，即对外作出了一定的职权行为；其四，责任归宿要素，即承担因其行使行政职权而产生的责任。罗豪才在其主编的法学教材中将行政主体定义为“能以自己的名义实施国家行政权（表现为行政管理活动），并对行为效果承担责任的组织”。[1]还有姜明安主编的法学教材：“我国行政法学使用‘行政主体’概念通常有两种用法：其一，指行政机关和法律、法规授权的组织及其他社会公权力组织；其二，具体是指能独立以自己名义对外行使行政职权和承担法律责任的某一行政机关或法律法规授权的组织及其他社会公权力组织。”[2]再如章剑生认为“行政主体是指依法拥有独立的行政职权，能以自己名义行使行政职权以及独立参加诉讼，并能独立承受法律责任的组织。”[3]

因为行政主体的舶来品身份，它在我国并没有其坚固的理论基础，在该理论在我国扎根的那一刻便出现了各种变异；我国的行政主体理论是紧随着行政诉讼法的颁布与实施而建立起来的，完全是为了应对行政诉讼实践中被告的确定及其它相关问题，并没有深厚的制度基础。西方行政主体理论的产生“则在于行政分权制度，即国家为减轻自己行政机器的负荷，将其作为行政权的原始主体所享有的部分行政权，以地方分权和公务分权的方式下放于其他公务法人，建立在此基础之上的行政主体理论是现代行政民主化、科学化以及行政管理方式多样化的体现。”[4]

因此，随着行政法学理论及实践的发展，我国的行政主体理论逐渐开始显现其局限性和理论缺陷，受到越来越多学者的批判。笔者在学者们对我国行政主体理论的分析和研究基础之上，将现行行政主体理论的各种缺陷概括如下：

（一）行政主体作为专业术语本身的缺陷

有些学者认为“行政主体”这个称呼本身就存在不合理之处。从字面上来看，“主体”一词含有主导的意味，是各种权利（权力）的享有者，是在法律关系中始终处于优势地位的一方。因此再将本身享有行政公权力的一方称之为“行政主体”，有把作为行政相对人的公民、法人或其他组织置于“客体”的嫌疑，与人民主权的思想相违背。如沈岿在对现在“行政主体范式”进行质疑和批评时，认为这一缺陷导致了“行政主体范式的学术功能局限”。[5]再如薛刚凌认为其“混淆了行政机关和个人在行政领域的地位”。[6]

（二）行政主体概念的不周延

随着我国社会经济的发展，国家机关逐渐无力应对各种新型社会关系，从而促进了社会公行政的发展。各种非政府公共组织层出不穷，这些组织行使其职能的背后也存在着公共利益，是国家向它们进行分权的结果。但是我国的行政主体理论无法应对这一趋势，将这些非政府公共组织排除在了范围之外。有学者主张将这些非政府公共组织“作为一类新的行政主体看待”，[7]以适应公共行政的发展趋势。章志远将这一缺陷概括为“行政主体概念自身内涵与外延的双重不确定性”和“行政主体概念难以有效回应公共行政改革的挑战”。[8]

（三）行政主体与诉讼被告的对等

我国的行政主体就是行政诉讼中的被告，两者是重合的；只有行政主体才具备成为行政诉讼中诉讼主体的资格，行政诉讼中的被告也只能是行政主体。这种行政主体理论限制了行政诉讼被告的范围，使一些“非行政主体的组织非法行使一定行政职权的行为”和“受委托组织超越行政机关委托权限而作出的行为”[9]不能纳入到行政诉讼的受案范围里。这种缺陷被沈岿归纳为“行政主体范式的制度功能缺陷”。[10]

（四）行政主体责任的形式化

西方的行政主体是最终的责任承担者，承担的是实质上的责任。虽然为了诉讼上的便利，作为行政主体组成部分的职能部门会成为诉讼当事人。但是诉讼上的法律后果还是由行政主体去承受。而我国的行政主体理论将行政机关作为行政主体，它却只承担形式意义上的责任。有学者拿我国的国家赔偿法的规定作为例子，指出这种违法主体与责任主体在逻辑上的错位，导致国家赔偿责任名不符实”。[11]

（五）行政组织的研究遭到忽视

现行的行政主体理论过度的去为行政诉讼被告的确定去服务，将行政主体理论的研究重点都放在了对行政行为的研究上面，从而忽视了对行政组织内部构造和权力配置的研究。相反的是，西方的行政主体理论作为一种行政分权的技术，非常重视对行政主体内部构造的研究，他们“对行政主体的权利分配、机构设置以及人员控制等行政组织问题作了缜密的研究，在此基础之上，逐步形成了行政行为的运行及责任的承担机制”。[12]

二、重塑行政主体的各种理论工具

针对上述缺陷，学者们提出了各种解决方案，运用不同的理论工具对行政主体进行改造，以期使我国行政主体理论能适应国情，促进行政法治化，成为一个有着深厚理论基础、能经受的住理论与实践考验的基本范畴。

（一）法人概念工具

余凌云运用法人概念这个工具来解决行政主体理论存在的问题。他认为行政主体理论之所以存在问题，是因其背离了法人制度这个根源。因为我国行政主体理论从一开始就借鉴了法人制度，它是法人概念在“公法上的翻版”。[13]因此主张对行政主体理论进行追溯调整，使其回归到正途上去，并得出“通过彻底摹写法人就能够让行政主体理论继续运行下去的结论”。[14]他对“行政主体与诉讼被告主体绝对合一的问题”和“行政主体承担形式意义责任的问题”运用法人概念进行了逐一分析，指出了这些缺陷在行政主体彻底摹写法人制度的情况下是可以解决的。最后，对于运用西方行政分权理论来解决行政主体理论缺陷的做法，他并不持肯定的态度，其认为这种做法“也将是形式意义大于实质意义，因为其具体内涵依然有待未来实践的填空，并随未来地方自治的实现而实现”。[15]

（二）重组工具

持重组工具的学者就行政主体理论本身而改进行政主体理论。要么通过分析认为公共行政的新发展导致行政主体理论不周延，而主张扩张行政主体的范围；如石佑启在其文章中主张将“作为社会公行政主体的非政府公共组织”[16]纳入到行政主体的范围。要么认为应该从行政主体内部出发，将行政主体层次化、类型化。如杨解君提出将行政主体重新界定并划分为“名义行政主体、过度行政主体和实际行政主体”，[17]不同类型的行政主体具有不同的功能作用。

（三）行政分权工具

运用这个理论工具来解决现行行政主体理论所面临问题的学者较多。该工具的主旨是借鉴大陆法系国家的行政分权理论，使我国行政主体理论回归它本来的含义，从根源上解决目前行政主体所面临的问题。运用这种工具的学者一方面分析了引入大陆法系行政分权理论的可行性，认为我国的“经济体制改革为行政主体制度的建立奠定了实践基础”，“民主与法治的发展为行政主体制度的建立创造了条件”，“我国宪法为行政主体制度的建立提供了依据”；[18]另一方面建议改革现行的行政体制，乃至宪政体制，为地方分权与自治的开展建立制度基础。

对于上述理论工具的运用，笔者在此表达一下自己的观点。

第一，关于法人概念工具的运用，是一种追本溯源的做法。运用该工具的学者认为行政主体其实就是发端于民法中的法人制度，所以现行的行政主体理论就应该回归到法人制度的本质。笔者认为行政主体理论产生的根源应该是西方的地方分权与自治的政治制度，在这个政治制度的基础上产生并构造了一个个公法上的责任主体。虽说行政主体借鉴了一些法人制度的理论，但这些理论只是用来塑造行政主体的技术性手段，并不是决定其价值内涵的终极所在。同时行政主体享有主要的是公法权利，承担也主要是公法义务；而法人制度肇始于罗马法，初创于民事法律制度之中，现今也主要服务于私法领域。让行政主体通过彻底摹写法人制度去重塑自我，这种做法过于牵强。毕竟行政主体理论的生成根源及其功能目的，与法人理论存在较大的不同，二者应是一种平行的关系。

第二，关于重组工具的运用。运用这种工具的学者大都是就行政主体而论行政主体，而没有深究产生缺陷的根本原因。任何一种法律制度的产生都有其深刻的文化、经济及政治根源。法律不是纯粹的，可以说每一个法律制度都有其对应的社会关系载体。以期通过围绕已经出现各种问题的行政主体理论而论行政主体，只是一种权宜之计，解决不了根本的问题。

第三，行政分权工具是利用大陆法系的行政主体理论，来引导我国行政主体制度的重构。西方的行政主体理论产生于其独特的宪政传统之中。所以持有这种工具的学者大都主张学习西方的分权体制，给予地方政府更多的公共权力，以期培育出西方的那种适合行政主体制度成长的土壤。这种大刀阔斧的变革措施，正如余教授所说的那样，将会“形式意义大于实质意义”。[19]笔者较为赞同行政分权的思想。但笔者认为没有必要去刻意模仿西方的那种行政分权制度，因为中国其实已存在着适合行政主体理论成长的那种土壤。我们现在需要做的是将现行行政主体理论放在正确的地方，而不是将行政机关和法律、法规及规章授权的组织作为行政主体去阐释。

三、我国的行政分权土壤

梁启超在论及中央集权与地方分权的时候，认为“畸于分权者，宜以勿妨害国家之统一为界；畸于集权者，宜以勿牺牲局部之利益为界。为不越此界者，则其政皆可云善良。”[20]从这句论述可以看出，梁启超认为中央集权与地方分权要保持一定的程度，也就是说没有绝对的集权，也没有绝对的分权。

笔者认为我国是存在地方分权与自治制度土壤的。1956年，毛泽东在其《论十大关系》的讲话中专门论述了中央与地方的关系，他说：“中央与地方的关系也是一个矛盾。解决这个矛盾目前要注意的是，应当在巩固中央统一领导的前提下，扩大一点地方的权力，给地方更多的积极性，让地方办更多的事情。我们的国家这么大，人口这样多，情况这样复杂，有中央与地方两个积极性，比只有一个积极性好的多。”[21]在80年代，邓小平也坚持给予地方更多权力的执政理念，“1980年8月，邓小平发表《党和国家领导制度的改革》的重要讲话，针对权力过分集中问题，提出了要调整中央与地方的关系，实行权力下放，扩大地方自主权”。[22]并且我国于1994年进行了分税制改革，其实质意义上是中央对地方的财政分权，“分税制改革按照中央与地方政府的事权划分确定了各级财政的支出范围；根据事权与财权相结合原则，将税种统一划分为中央税、地方税和中央地方共享税，分设中央与地方两套税务机构分别征管”，[23]在赋予地方更多财政自主权的时候也明确了地方政府的事权。根据我国的《中华人民共和国预算法》规定，我国实行的是一级政府一级预算，设立中央政府预算与地方各级政府预算，“世界银行也因此指出，尽管中国是单一制的政府体系，但在制度安排上却体现出强烈的联邦制特征”。[24]另外《中华人民共和国国家赔偿法》第三十七条规定了赔偿费用列入到各级政府的财政预算之中；《国家赔偿费用管理条例》第三条规定：“国家赔偿费用由各级人民政府按照财政管理体制分级负担。各级人民政府应当根据实际情况，安排一定数额的国家赔偿费用，列入本年度财政预算”。这两条规定充分说明了我国各级地方政府可以根据自己的所管理的领域与事项独立的承担相应的责任。

综上，笔者认为无需刻意去模仿西方的行政分权制度，因为我国已存在着使行政主体回归其本来面目的土壤，我们完全可以在自己的土壤中培育出具有中国特色的行政主体理论，即中央和各级次地方政府才是实际上的行政主体，而行政机关只是行政主体的组成部分和职能部门，因为其不享有独立的事权与财权，在我国现行行政诉讼中承担的是形式意义上的责任，最终的法律后果还是要归集到各级人民政府之上。同时，为了诉讼上的便利以及维护行政公共管理的效率，行政机关及其他法律、法规和规章授权的组织仍可以成为诉讼中的被告，代表各级地方政府出庭应诉，最终的责任还是要归属于作为行政主体的各级人民政府。这种诉讼主体与责任承担主体相分离的做法，在我国民事诉讼领域早已存在，所以并没有法律操作上的障碍，如《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国民事诉讼法〉的解释》第五十二条规定了依法成立并领取营业执照的社会团体、法人、商业银行等组织设立的分支机构可以作为民事诉讼的当事人参加诉讼。

[1]罗豪才.行政法学[M].北京：中国政法大学出版社，1996：67.

[2]姜明安.行政法与行政诉讼法[M].北京：北京大学出版社、高等教育出版社，2007：112.

[3]章剑生.反思与超越：中国行政主体理论批判[J].北方法学，2008（6）：68.

[4]李昕.中外行政主体理论之比较分析[J].行政法学研究，1999（1）：31.

[5]沈岿.重构行政主体范式的尝试[J].法律科学，2000 6）：43.

[6]薛刚凌.行政主体之再思考[J].中国法学，2001（2）：33.

[7]石佑启.论公共行政之发展与行政主体多元化[J].法学评论，2003（4）：61.

[8]章志远.当代中国行政主体理论的生成与变迁[J].贵州警官职业学院学报，2007（1）：11.

[9]杨解君.行政主体及其类型的理论界定与探索[J].法学评论，1999（5）：34.

[10]沈岿.重构行政主体范式的尝试[J].法律科学，2000（06）：43.

[11]章剑生.反思与超越：中国行政主体理论批判[J].北方法学，2008（6）：74.

[12]李昕.中外行政主体理论之比较分析[J].行政法学研究，1999（1）：31.

[13][14]余凌云.行政主体理论之变革[J].法学杂志，2010（8）：15.

[15]余凌云.行政主体理论之变革[J].法学杂志，2010（8）：18.

[16]石佑启.论公共行政之发展与行政主体多元化[J].法学评论，2003（4）：61.

[17]杨解君.行政主体及其类型的理论界定与探索[J].法学评论，1999（5）：35.

[18]薛刚凌.行政主体之再思考[J].中国法学，2001（2）：39.

[19]余凌云.行政主体理论之变革[J].法学杂志，2010（8）：18.

[20]邱远猷，王贵松.梁启超线法学思想研究[J].法学家，2004（3）：66.

[21]毛泽东选集（第五卷）[M].北京：人民出版社，1997：275.

[22]任进.和谐社会视野下中央与地方关系研究[M].北京：法律出版社，2012：12.

[23]谷成.财政分权与中国税制改革[M].北京：北京师范大学出版社，2012：12.

[24]谷成.财政分权与中国税制改革[M].北京：北京师范大学出版社，2012：2.

2016-04-03

D922.1 文献标识码：A 文章编号：1008-5947（2016）03-0040-04

作者及单位：李修燚，兰州大学法学院2014级宪法学与行政法学专业硕士研究生，研究方向：行政法学。（甘肃 兰州 730000）

责任编辑 王承云