论新时期基层政府的诚信建设

赵世环

(徐州工程学院马克思主义学院,江苏徐州221000)

论新时期基层政府的诚信建设

赵世环

(徐州工程学院马克思主义学院,江苏徐州221000)

政府诚信涉及的是政府与民众之间的关系,而基层政府作为直接接触民众的基层组织,其诚信程度不仅直接影响基层社会的稳定与发展,也影响整个社会诚信氛围的塑成。借鉴国外政府诚信理念和政府诚信制度的演进发展的有益经验,结合我国实际情况,探索出我国基层政府诚信建设的有效路径,推动其健康发展。

基层政府;公务员诚信;社会诚信

十八大报告强调,必须加强政务诚信、商务诚信、社会诚信和司法公信建设,并将政务诚信列在诚信建设的首位。大量研究证明,一个国家政府的品质是该国人民性格品质的代表和标签,包括诚信这一品质在内。政府是社会关注的中心和社会的表率,政务诚信也构建了整个社会诚信体系的核心。基层政府最重要的特点是与普通民众进行广泛、频繁的直接接触,在老百姓的现实体验中是国家政府的代言人,因此作为基层社会公共权力拥有者和执掌者,基层政府的诚信包含着民众对基层政府机关及其公共管理行为的良好预期和信任,是现代民主行政的核心理念。[1]

一、基层政府诚信内涵

我国基层政府一般包括城市下辖的区政府和县政府以及乡镇政府,数量众多的基层政府位于政府管理体系的终端,被称为国家政权统治机构的“脚手架”,是国家统治的基石,也是国家政权稳定的基础。基层政府的每一个决策以及每一位基层政府公务人员的一言一行都是政府和国家形象的代表,是普通民众的表率。

古人云:“人无信不利、政无信必颓”。诚信,诚实守信,言行一致,是我国儒家最为重要的道德价值规范之一。对于如何界定政府诚信,目前国内外学界有争议,有学者从广义的角度来理解政府诚信,认为政府诚信是政府对自身和社会公众诚实无欺,具体表现为向社会公开政府决策以及财政等信息。也有学者从政府的基本职能——维护公共利益和公民利益出发,认为政府诚信是政府忠实执行自己的责任,不得滥用权力,损害公共利益,或侵犯公民的正当权利与自由。也有一些学者将政府诚信狭义理解为政府公务人员的个体诚信,如洛克将政府诚信看作政府公务人员在管理行为中遵守诚信规则,不出现营私舞弊、违背责任和约定等不端行为。

综上所述,从学者的解析不难看出,政府诚信既包含政府组织诚信,也包含政府公务人员个体的诚信。一方面,政府机关作为一个组织是由组织中的个体构成的,因此政府组织行为也是通过公务人员个体的各种公务行为表现出来,政府公务人员个体的形象构建了政府的整体形象。同时,组织具有自身独特的行为方式、价值追求和利益特征,而这种特性有可能会与个体的利益存在矛盾和冲突。基于上述分析,基层政府诚信不仅表现为基层政府公务人员行为,也表现在基层政府的政策、制度等行为之上。总之基层政府诚信是基层政府机关及公务人员在公共行政活动时诚实不虚伪,在履行和公众的约定时信守承诺、承担责任。一方面,它是基层政府的一种自觉意识和行动,另一方面也是民众对基层政府信誉的一种价值判断,是种种政府管理行为汇集在一起所形成的形象和信誉在民众中产生的一种心理反应。

二、我国基层政府诚信缺失现状及分析

一直以来政府诚信问题上,存在着一个难以解决的“诚信悖论”,政府能够成为个人诚信、企业诚信最为重要的建设力量和保障力量。但是同时,政府作为第三方,并不一定能够成为社会诚信体系的监督者和保护者。由于其手中的权力,有时候政府的“恶行”导致政府成为社会诚信的最大破坏者,尤其是处于行政末端、与老百姓直接对接的基层政府,其失信已成为构建诚信社会的最大障碍,主要体现为以下三种。

(一)基层政府以利益为导向,致使政府陷入信任困境

基层政府作为一个组织有自己本身的利益追求,但是这种追求不能偏离其公共利益导向。然而当下基层政府在“部门争利”、“与民争利”方面饱受争议。这种不良施政行为主要发生在交通、教育和房地产等关系民众生活的领域,如深圳的“太阳伞争端”,2010年深圳市交警部门和区城管部门在是否保留街道两旁的太阳伞爆发冲突,其背后是太阳伞赞助费用导致部门利益在作祟。由于这类现象产生导致基层政府在民众中的公信力每况愈下。

随着普通民众权利意识的觉醒和利益诉求的释放,他们对政府越来越具有公共性的社会要求与角色期待,希望政府能以超脱的态度处理社会复杂的利益纠纷,化解利益矛盾和冲突。然而在实践中,基层政府经过改革开放以来的利益重组和分化,其作为利益主体地位更为突出,随之而来是各种行为具有很强的营利特性,基层政府“从一个公共权力载体,变化为一个介于厂商和政府之间的权力和经济复合体,其运作愈益表现出某种经济营利性特征,或具有盈利的潜势”,[2]当下政府绩效考核机制也大大加强了这种特征和趋势。这种趋势必然和民众公共性的要求和期待形成强烈反差,导致基层政府陷入了信任困境。

(二)基层政府的行政践诺能力较差,降低民众对政府的信任

政府作为公共权力的执掌者,做出许诺时需要以公共利益为导向慎重思考,践行承诺时则要积极高效。然而在现实实践中,基层政府中任意承诺的行政行为不规范的现象随处可见。其中比较典型的是当下基层政府的许诺或承诺性政策多变,缺乏连续性和合理性,难以真正实施。导致这一现象的因素很多,有的是由于上级政策不适合地方。我国地域差异较大、情况复杂,基层政府难以在民众中贯彻上级指导精神。有的是因为基层政府在政策制定的过程中没有经过经验论证、民意听证和科学论证,随意性极大,常常执行一段时间后歪曲走形或戛然而止。如有的县级政府为了吸引外资,在土地使用、手续简化、税收优惠制定了很多政策,但在企业安家落户后,其承诺却大打折扣或付诸流水。还有一些基层政府官员变更频繁,导致发展策略不断改变,最终使投入巨资的建设项目无疾而终,不仅严重损害了本地经济,也影响了民众对政府的信任度。只有政府的承诺性政策具有稳定性、一致性和科学性,并能够切实履行,才能取信于民。

公共服务、公共管理和政治统治是现代政府最主要的职能,而政府只有在提供了高效且优质的公共服务和公共管理之后,才能实现其政治统治的目标。基层政府在制定政策时朝令夕改,执行政策时效率低下,无疑使其提供的公共服务和公共产品难以令人满意,而缺乏透明度的政策制定体制更是加剧了民众的这一印象。有数据网曾对各级政府政策制定、执行以及管理水平进行调查,结果表明,民众对于地方政府的信任随着政府层级的降低而不断的降低。人们对县乡镇政府等基层政府的满意度最差,与满意度的走低相对应的,必然是民众对基层政府信任度的走低。

(三)基层政府公务员素质较低,影响了政府公信力

基层政府的公共管理行为最终是通过政府公务人员的行为来完成的,他们的言行影响了民众对基层政府的看法和态度。基层政府公务人员的“恶行”必然抹黑基层政府的整体形象,当下基层政府诚信匮乏在很大程度上是由于公务员自身素质的缺陷所造成的,这种素质低下主要表现为法律意识、责任意识和服务意识淡薄,甚至出现贪污腐败等败德行为,严重损害了党和政府的形象。2015年搜狐网的调查显示,人们对于地方政府不信任的最大原因是地方政府公务员的问题,主要包括“高高在上、假话空话”等敷衍塞责的工作态度,以及“公款消费、包养情人”等腐败问题。

2016年8月,甘肃康乐县古镇阿姑山村村民杨改兰因生活困难,最后砍死4个子女后自杀,其家庭陷入绝境的一个重要原因就是当地政府人员工作粗疏,导致低保被取消,这一事件造成了恶劣的社会影响。而贪腐的危害则更是深远。据统计,从2013年1月至2015年3月,在山西省基层20％乡镇纪委没有查处一例党员干部贪腐案件,这说明我国基层政府公务员的党风廉政建设工作力度需要提升。不能将基层“苍蝇”式的腐败视作微腐败而掉以轻心、疏忽大意,对于政府公信力来说,蝇贪的危害是大于老虎的。

三、国外政府诚信制度建设对我国的启示

国外发达国家政府诚信制度的建立和发展对正在走向市场经济的我国基层政府来说,具有一定启示意义。借鉴国外政府诚信建设的经验,最为关键的是立足于我国国情和基层政府诚信的现状,构建符合我国地方特色的诚信体系。

(一)建构理性化的制度体系,强化基层政府诚信建设

探索我国基层政府治理方式和运行机制的变革,是一个有待深入研究的课题,但就当下基层政府诚信缺失现状来说,有一点是非常明确和关键的:要尽快建构理性化的诚信制度体系,约束和规范政府的行政行为与自由裁量权。从国外政府诚信建设中可以看出理性的制度体系是强化政府守信的有力保障,以国外卓有成效的政府信赖保护制度为例来分析其对我国的借鉴意义。

政府信赖保护制度由德国率先制定的,1977年德国在《联邦行政程序法》中规定,行政相对人由于对政府行政行为和行政决策的信任而开展特定行为,法律必须保护由此特定行为所产生的正当利益,政府机关不能随意变更或撤销行政行为和行政决策,即使行政行为和行政决策存在过失,在纠正时也要受到一定限制。[3]在德国之后,欧美其他国家以及日本紧随其后也确立了类似的政府信赖保护制度。这一制度的主要目的是确保政府机关的决策和管理行为不会任意变动和反复无常,如果有所变更,必须基于公共利益,按照法律程序来实施,并对行政相对人的损失给予一定补偿。可以看出政府信赖保护制度能够规范政府行为和决策,引导政府善意而且诚信运用手中的公共权力。英美等国在行政实践中也有效地落实这一制度,总结形成了在各自国家此制度适用的具体情境、条件和方式,并与政务公开、政府问责制度等互相配合,有力地推动了政府诚信机制建设。

我国在2003年通过颁布《行政许可法》初步确定了政府信赖保护制度,规定行政机关不得擅自变更或撤销已经生效的行政许可。但制度在实施过程中却难以有效限制政府尤其是基层政府的政务失信行为,这与我国政府信赖制度的不完善密切相关。借鉴国外经验构建符合我国国情的政府信赖保护制度,主要包括以下要素:如政府许诺公开和查询制度,包括社会评价在内的政府和公务员的全方位信用评价制度,政府诚信的失责追究制度,等等。尤其是有效的失责追究机制对政府和政府人员树立适当的利益价值取向,避免政府失信发生至关重要。西方国家健全的问责、质询和引咎辞职和罢免等制度能引导政府及其工作人员做出符合公共利益的行为。当下我国也陆续出台了相关规定,约束政府失信行为,如:《关于实行党政领导干部问责的暂行规定》和《中国共产党纪律处分条例》,并且修改了党章,对政府公务人员进行失信责任追究。但目前我国的问责制度在基层政府实践过程中常常表现过软,只搞表面形式的现象时有发生,因此在我国基层政府中注重诚信制度体系建设尤为关键。

(二)提升基层政府行政践诺能力,落实基层政府诚信

调查显示,是否有效率和能力、是否可靠是普通老百姓评价各级政府的最重要指标。换言之,基层政府行政践诺能力的高低直接决定着政府和公职人员的形象,影响着民众对政府和官员的信任程度。一定程度上可以说,政策和制度的执行比制定更为重要,如何提高基层政府的效率以及公共服务和公共产品的供给能力,在基层政府和民众之间构建良好互动关系,是提升基层政府诚信的关键。

要提升基层政府行政践诺能力,就必须推动基层政府在中央和地方、政府和社会的关系中明确自身定位和权限。英美等国经过长期发展,中央政府与地方政府的关系已比较规范,它们共同的特点是非常注重政府和社会的权力划分,强调地方政府的执行能力,也重视中央政府的权威和监督功能;注意中央和地方关系的法制化和规范化。因此我国要塑造诚信基层政府,提升行政践诺能力,需要明确基层政府和社会之间权力的划分。加强基层政府公共服务精神教育和职业道德教育,使其自身定位和公共权力的来源有清醒的认识,在此基础上积极主动实践为人民服务的政治要求,承担与其职权相对应的责任。

要注意明晰中央与基层政府之间的权限。目前在我国仅有《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》、《中华人民共和国国务院组织法》和《宪法》涉及到中央政府与基层政府之间权限的配置,但是也没有对其进行明确的划分,再加上中央权力的相对集中,导致中央政府干涉基层政府行驶权力的现象频频发生。因此需要明确中央和地方在事权、人事权、财权和立法权等权力的分配,通过明确权限使基层政府能够发挥主动性,不仅敢于承诺,而且勇于践诺。

(三)开展基层公务员诚信的管理,塑造基层政府诚信形象

基层公务员是基层政府权力的直接行驶者和承担者,虽然公务员诚信并不能完全与政府诚信相等同,但政府的诚信要通过公务员的行为体现出来,而基层公务员的诚信是推进基层政府诚信建设的重要支撑。近年来公布的全球清廉指数排行榜上,新加坡在亚洲国家排名中一直名列前茅。20世纪50年代身处儒家文化圈的新加坡也是腐败横行,民心浮动,人民行动党上台后,进行强有力改革,国家面貌为之一新,新加坡公务员也成为国民的诚信榜样,这对我国基层公务员诚信有很多启示。

第一,公务员诚信法案的完善和落实。新加坡制定颁布的《公务员守则和纪律条例》制定了严格的公务员行为标准和财产申报制度,《没收非法所得》、《反贪污法》则融部门组织法和刑法、刑诉法于一身,对于起诉程序进行了规定。这些规章制度和法律既全面周密,又具有很强的操作性,是政府公务员诚信的有力保障。我国的《公务员法》和《国家公务员暂行条例》虽然提出了公务员诚信领域的相关要求,但整体上规定比较模糊笼统。对公职人员诚信的规定可操作性也不强。当下一些过去曾因失责被追究的基层官员重新任职,引起民众对政府的质疑,这一现象即是公务员相关法律亟须健全的例证。

第二,实施基层公务员诚信奖励和失信严惩的措施。公职人员和普通人一样,具有“经济人”的动机和行为,而有效的诚信奖惩机制就是要引导公务员建立起恰当的利益取向。新加坡等国家为了激励公务员做出符合公共利益的行为,都建立了详尽的公务员奖惩措施,如新加坡规定若公职人员到正常退休年龄,未发生失信行为,可以获得数量可观的公积金。广东省江门市曾在市机关尝试实施廉政公积金政策,引起社会热议。廉政公积金政策是公务员诚信奖惩的创新,但在现实操作中也需要和公务员诚信评估记录和监督体制相结合才能真正生效。

基层政府机关和公职人员都具有自利性与公共性的双重属性,虽然理论上我们将公共性视为政府具有的唯一属性,但政府及其人员作为一个利益主体,有其自身独特的利益追求,这是不可回避的客观现实。如何最大限度避免基层政府和公务员的自利性,引导他们不要偏离公共性价值导向,需要从制度、行政践诺能力、公务员管理等角度多管齐下,才能真正推动基层政府诚信建设。

[1]凌文豪.政府在危机管理中的道德责任[J].道德与文明,2009(5).

[2](美)马克·沃伦.民主与信任[M].吴辉,译.北京:华夏出版社, 2004.

[3]周伟.政府依法行政中的信赖利益保护[J].长治学院学报,2009 (3).

责任编辑 胡号寰 E-mail:huhaohuan2@126.com

D035.5

A

1673-1395(2016)10-0050-04

2016-07-10

2016年徐州市哲学社会科学研究课题(16XSM-028)

赵世环(1979-),女,江苏徐州人,讲师,硕士,主要从事政治传播理论研究。