基于绩效理念的道路保洁预算定额修订研究——以J地区为例

●卢雅莉

基于绩效理念的道路保洁预算定额修订研究
——以J地区为例

●卢雅莉

科学、成熟的环卫作业定额标准是部门编制预算的基础，有助于提高财政资金的使用效率。本文首先阐述了J地区定额体系管理研究及标准修订的背景、思路及流程，在此基础上细化说明了关键要素的修订过程，并对未来道路保洁定额标准的应用与完善进行了进一步的探讨。

环卫作业定额 道路保洁标准修订

近年来，随着环境污染、极端自然天气的频繁出现和城市人口压力的不断增大，环卫工作的重要性日益凸显，其作业经费的保障支撑作用也越发重要。环卫保洁经费定额①是确定环卫作业养护预算的依据，对政府核定经费、监督考核环卫作业质量具有重要的参考作用。因而，环卫作业养护预算定额修订、实施，对于体现政府指导职能、加强行业管理、确保养护投入和设施完好具有积极意义。

一、研究背景

S市市容环境卫生行业协会根据《S市市容环境卫生劳动定额》、《城镇市容环境卫生劳动定额》等标准结合S市现行市容环境质量标准、作业规范、作业工艺，及市容环境卫生劳动定额等要素编制《S市环卫作业养护预算定额（试行）》，规定了S市“道路保洁”和“公共厕所保洁”预算定额，并应用于S市环卫作业养护预算编制指导。

但“道路保洁”预算定额中没有考虑到S市各地区道路差异性，实际使用时各地区差异性较大。因此S市各地区如何基于自身道路养护情况、养护要求等因素制定出适宜于本地区的定额标准很有必要。本文在《S市环卫作业养护预算定额（试行）》道路保洁定额的基础上，结合J地区的实际情况，制定出一套适用于J地区的道路保洁定额标准，从而为J地区相关预算单位编制道路保洁预算、财政部门核定预算、市场招投标等提供指导。

二、道路保洁定额编制思路及流程

道路保洁费用按照组成结构分为人工费用、业务费用、其他间接费用三部分，即道路保洁经费=人工费用+业务费用+其他间接费用。本次J地区道路保洁定额修订在剖析道路保洁经费特点的基础上，遵循“费用=消耗量×价格”的原则，分别对单位长度道路保洁的消耗量、价格进行修订，进而达到对道路保洁定额的整体修订。

道路保洁定额标准的修订是一项系统性的工程，其最终成果的形成需要多个环节的配合与大量资料的支撑。因此，在综合考虑各方因素的基础上，可以将道路保洁定额编制工作流程大致划分为以下五个环节：

第一，前期准备。明确地区定额管理思想、编制目的及思路，梳理现有标准及相关作业规范，把握工作重点、难点，确定道路保洁定额大纲和定额编制工作方案。

第二，数据采集。通过现场写实、收集月报及年报等方式统计近几年J地区道路保洁作业量、物料消耗、设备及建构筑物维修等情况；了解影响定额标准编制的相关作业标准、规范以及物料价格水平。

第三，模型搭建。梳理、分析已采集的相关作业数据，确定合适的定额计算方法，并建立道路保洁定额计算模型。

第四，定额编制。测算J地区道路保洁定额标准水平，编制道路保洁定额文本。

第五，意见征集及修订。定额标准内容初步汇报，同时征集J地区道路保洁作业单位、行业管理部门等相关单位的意见反馈，针对性修改后完成道路保洁定额标准修订工作。

三、道路保洁定额标准修订

道路保洁主要包括普扫和巡回保洁两部分，一是每天定时使用清洁工具，清扫、冲洗车辆等对保洁范围内道路进行普扫 （全面清扫），一般分为人工普扫和机械普扫；二是使用清洁工具，对保洁范围内路面在普扫后进行巡回保洁体。本次道路保洁定额修订在综合考虑道路保洁费用构成和主要工作内容的基础上，从人工、材料和机械三个角度对道路保洁消耗量及价格进行修订。

（一）道路保洁消耗量修订

1、人工消耗量修订。根据道路保洁工作内容，道路保洁人工可分为清扫工、机扫工、冲洗工三类。

（1）清扫工。清扫工修订原则为依据《S市现行养护作业劳动定额》、J地区道路等级划分等，得到J地区道路保洁清扫工劳动强度，同时综合考虑人工法定休息日时间，以及落雪、下雨等因素影响，得出合理的清扫工投入量。

（2）机扫工、冲洗工。根据《城镇市容环境卫生劳动定额》（建标〔2008〕110号）及访谈，机扫工每工日车辆和人工配置比例关系为1: 2，其中驾驶员1名，主要负责驾驶清扫车或者冲洗车，保证行车安全；跟车工1名，主要负责机扫垃圾的装卸等工作。

2、材料消耗量修订。材料消耗量指为完成固定面积的道路保洁需要消耗的相关材料数量。本次修订在统计分析J地区实际道路保洁材料消耗量的基础上，通过与 《预算定额》中的消耗量对比，分析其投入合理性。再根据“单位长度材料使用定额=∑年平均材料消耗量/年平均清扫工作量”计算出J地区道路保洁材料消耗量。

3、机械消耗量修订。机械消耗按照保洁工作内容可分为机械清扫车消耗和机械冲洗车消耗，依据《城镇市容环境卫生劳动定额》（建标〔2008〕110号）中道路机扫（冲洗）的速度规定和石化街道机扫（冲洗）实际情况等修订。

4、其他间接费率。道路保洁除人员、材料、机械等消耗还包括管理费用、差旅费、办公费、其他材料费用等费用。参照《S市市容环境卫生劳动定额》规定，人工清扫、保洁其他间接费率设为10%，即其他间接费用=（人工费用+材料费用+机械费用）×其他间接费率。

（二）道路保洁料工机价格修订

1、人工价格修订。人员费用包括基本工资、社会保险费和其他费用三部分，其中社会保险费按基本工资乘以百分率计算；其他费用指技能等级津贴、高温费等，由基本工资乘以其他费率计算得出。

2、材料价格修订。材料价格费包括道路保洁所需的扫帚等主要材料的购买费用。在日常的道路保洁作业中，这些材料在经过一段时间的使用后都会达到其使用期限；再次购置相关材料时，其单价往往会与上一次购置时的价格有略微的差异，因此在对道路保洁材料的价格进行修订时应该充分考虑到市场价格的变动情况。

3、机械价格修订。道路保洁机械价格主要指机械修理、保险、汽配件等，不包括机械购置费，计算公式为：单位车辆机械费=近三年平均机械费用/近三年平均车辆数。

（三）J地区道路保洁定额标准修订结果

根据以上部分对道路保洁材料消耗量和对应材料价格的修订结果可以汇总得到人工、材料、机械、其他中细项的消耗量和价格，然后再根据每一个细项的数量和价格计算各细项总价，最后加总得出J地区道路保洁的总成本费用。

四、对于道路保洁定额标准修订的进一步探讨

表1 J地区道路保洁定额标准修订结果（节选）

科学、成熟的环卫作业定额标准是部门编制预算的基础，是财政部门审核预算资金的重要依据，也是政府预算信息公开的技术支撑；因此，在未来的应用过程中应进一步深化、完善道路保洁定额标准，从而为提高行业精细化管理水平打好基础。

（一）结合要素价格变化情况，适时调整定额标准

本次定额标准修订过程中使用的人工价格仅为一线环卫工人最低标准工资，可以预见的是，在后期定额标准体系的实际应用过程中，该工资标准以及材料、机械等要素的价格会不断波动；相应地，关键要素的价格变化也会带来作业养护成本的持续变化，因而相关部门应结合关键要素的价格变化情况，及时对定额标准进行调整，以保证道路保洁定额标准体系的科学性与可操作性。

（二）完善动态数据管理工作，确保有效数据支撑

环卫作业统计数据是制定道路保洁定额标准体系的基础，历史统计数据量越大，其支撑作用越强；反之，支撑作用则越弱。因此，相关行业主管部门、作业实施单位应积极建立、完善环卫作业数据收集与管理工作，加强环卫作业的动态数据管理，为定额标准体系的进一步完善提供有效的数据支撑。

（三）关注影响因素数据更新，逐步加强定额体系管理与完善

随着生产技术的发展、管理水平的提高以及劳动组织的不断完善，原有定额标准体系会逐步落后于环卫作业养护发展的需要。因此，在道路保洁定额标准出台后，相关部门需要配套建立环卫作业行业技术升级、设备更新及相关作业规范和服务标准等关键影响因素跟踪机制，密切关注其数据更新情况；同时，与定额标准体系的修订完善有机结合起来，逐步加强定额标准体系的管理与完善，促进定额水平的平衡与提高。

（作者单位：上海闻政管理咨询有限公司）

注释：

①“定额标准”是指在合理的生产组织、使用资源，及生产技术条件下，经国家或主管部门科学地测定、分析、计算加以合理确定的完成一定量工作所消耗的人力、机械、材料、资金等数量的标准。

1.上海市城乡建设和交通委员会.2011.上海市环卫作业养护预算定额（试行）[Z].沪建交〔2011〕188号。

2.孙爱东.2011.徐州市道路清扫保洁经费支出绩效评价指标体系研究[J].无线互联科技，7。

3.浙江省住房和城乡建设厅.2005.浙江省城市环境卫生劳动定额[Z].建城发〔2005〕221号。

4.郑清.2008.杭州城市道路保洁分类管理调研[J].现代城市，4。

（本栏目责任编辑：郑洁）