《上海市环卫作业养护预算定额（试行）》解读

●吴 晶

《上海市环卫作业养护预算定额（试行）》解读

●吴 晶

本文通过对《上海市环卫作业养护预算定额（试行）》制定背景的梳理和内容的研读，归纳、分析道路保洁定额的特点，并且根据上海市环卫行业管理要求及各区县实际情况，对未来更好地应用定额标准指导道路保洁预算编制进行了思考和探索，力求进一步提升行业管理的精细化水平。

环卫作业养护 定额道路保洁

环卫作业养护预算定额编制，是一项政策性、技术性强和标准化、规范化要求极高的工作，牵涉到环卫行业发展的大局及人员队伍的稳定，对预算编制精细化、财政资金使用高效化有重大而深远的意义。本文从环卫定额编制背景及内容出发，首先剖析了《上海市环卫作业养护预算定额（试行）》中道路保洁定额的特点，同时对道路保洁定额标准的实际应用进行了进一步思考。

一、政策背景及内容

城市环卫工作承担着构筑城市生态功能、塑造城市形象、保障城市环境的重要职能，是城市可持续发展的重要支撑，是维护城市正常运行的重要保障。为强化市容环境卫生行业管理、优化市容环境卫生作业服务、推进市容环境卫生事业发展，应相关部门要求，上海市市容环境卫生行业协会根据《上海市市容环境卫生劳动定额》、《城镇市容环境卫生劳动定额》、《上海世博会园区环境卫生标准》等标准结合上海市现行市容环境质量标准、作业规范、作业工艺，及市容环境卫生劳动定额等要素编制《上海市环卫作业养护预算定额（试行）》（简称“《预算定额》”），并于2011年应用于上海市环卫作业养护预算编制指导工作。

《上海市环卫作业养护预算定额（试行）》按照“量价分离”的基本原则编制，即采用人工、材料、机械的消耗量和对应价格分开核算、分项汇总的方式计算环卫作业养护预算定额。根据《预算定额》规定，道路清扫保洁人工不分技术等级，以主要工种表示，人工工日按8小时工作制考虑，同时按世博环境质量要求参照现行养护作业劳动定额增加人工幅度差进行综合取定；材料和机械消耗量则按2007年与2008年度调查实测数据，经综合平衡取定；作业养护的各项费率测算依据上海市作业养护企业财务报表数据，结合具体实际状况，经综合平衡取定。参照以上原则，上海市道路清扫保洁料工机（材料、人工、机械）消耗量标准为：机械清扫保洁、机械冲洗保洁定员1人/班次/车，机械清扫每班次30km、机械冲洗每班次40km，人工清扫保洁在机械清扫和机械冲洗的基础上按每班次4000m2实际清扫面积考虑，人工冲洗保洁按每班次3500m2冲洗面积考虑。消耗量标准如表1所示。

本《预算定额》中，作业养护费用指环卫作业养护所需要的全部费用，包括直接费、管理费、利润、规费和税金，由于市容环卫养护作业不计取利润且免缴税金，故作业养护费用最终由直接费、管理费和规费加总而成；各项费用计算方法如下：直接费为作业养护所发生的人工费、材料费、机械费和设施费之和，管理费以直接费为基础乘以管理费率计算，规费则按规定基数乘以百分率计算。根据上述标准及计算方法，可分别计算出机械清扫、机械冲洗、人工清扫和废物箱保洁的定额标准，同时结合环卫作业养护预算定额人工、材料、机械基期价，得出道路保洁预算定额。如表1所示，即道路保洁中若使用

3t级机械清扫车进行清扫，则定额标准为18.63元/千米，若使用8t级机械清扫车进行清扫，则定额标准为19.94元/千米。

表1 道路清扫保洁机械清扫定额表

二、道路保洁定额特点分析

通过对《上海市环卫作业养护预算定额（试行）》中道路保洁定额的研读、分析，归纳得出道路保洁定额特点如下：

（一）参照“世博期间”道路保洁质量要求确定人、机、料投入

为促进环卫作业质量和服务的高标准，确保环境可持续发展，必须建立起作业经费的正常保障机制。采用什么样的作业质量和服务标准，直接关系到作业水平和服务质量。两者之间关联度极为密切的就是养护的定额水准，在作业养护定额的编制中，采用的作业质量和服务标准越高，定额水平也高，反之，定额水平则低。《上海市环卫作业养护预算定额（试行）》按照上海市原市容环境卫生管理局发布的《上海世博会园区环境卫生标准》和上海市质量技术监督局发布的《道路和公共广场及附属公共设施保洁质量和服务要求》等地方性标准进行编制，坚持了高质量标准和服务要求，因此所对应的道路保洁定额的人力、机械、材料投入较高，即环卫作业养护定额标准较高。

（二）采取“量价分离”原则编制，对市场价格变化适应性强

《上海市环卫作业养护预算定额（试行）》按照量价分离的基本原则进行编制，量价分离中的“量”是指作业养护项目料、工、费的消耗标准，这个标准是相对稳定的。量价分离中的“价”指人工、材料和机械的预算价格。环卫作业养护定额只确定项目料、工、费的消耗水平，而作业采购价格由市绿化市容局根据市建设交通委发布的定额标准、依据确定的人工费标准、材料的市场价格和合理的费率制定发布，确保定额标准对市场价格变化的适应性。

（三）考虑现实情况，定额标准中没有计入机械购买费，同时考虑环卫公益性要求，没有计入利润

环卫机械设备主要可以分为环卫车辆和垃圾处理设备两类，一般由财政另外拨付资金购买，《上海市环卫作业养护预算定额（试行）》编制中考虑了此种情况，因此定额标准中的机械费用包括了机械经修、道路建设车辆通行费、税金、保险等，而没有包含折旧、大修、更新。此外，环卫企业作为非完全市场竞争特点的服务性行业，具有社会公益性服务和经营性服务的双重属性，《上海市环卫作业养护预算定额（试行）》编制中没有计入利润率。

三、道路保洁定额应用的思考

为保证环卫保洁定额有序地实施，上海市绿化市容提出了“统一定额、分类指导、差别管理、逐步到位”的指导意见。实际执行过程中主要由各区县（街镇）环卫署或环卫公司每年底根据 《关于发布本市环卫公共服务项目指导价格（试行）的通知》、《上海市环卫作业养护预算定额 （试行）》（沪建交〔2011〕188号）进行下一年度预算测算，并上报至区财政，区财政结合历年预算安排下达预算控制数，预算调整后上报区人大核定。定额标准实际应用中根据各区县财力及实际保洁情况差异性较大，如静安区、长宁100%按照定额核定预算，部分郊区核定预算仅占定额标准的38%左右。

上海环卫作业定额编制中坚持了高标准、高质量和高服务要求，所对应的道路保洁定额的人力、机械、材料投入较高是部分原因，但最主要原因为：人工清洁保洁面积采用统一标准，没有考虑路况影响因素。具体来看，《上海市环卫作业养护预算定额（试行）》中道路保洁定额不分地区、不分设施等级，在全市城市化地区只设一个标准。而实际保洁过程中，道路繁华程度、车行人流量等对作业工作量、作业难度等有较大的影响。《上海市环卫作业养护预算定额（试行）》如何跟上海市各区县实际情况相结合，更好地指导各区县相关预算单位编制道路保洁预算、财政部门核定预算、市场招投标仍值得进一步探索研究。

（作者单位：上海闻政管理咨询有限公司）

1.金舜.2007.上海市容环卫管理改革对策研究[D].上海交通大学。

2.上海市城乡建设和交通委员会.2011.上海市环卫作业养护预算定额（试行）[Z].沪建交〔2011〕188号。

3.住房和城乡建设部.2008.城镇市容环境卫生劳动定额[Z].建标〔2008〕110号。