境外社会工作职业准入制度对我国的启示*

袁光亮

(北京青年政治学院 社区发展研究所，北京 100102)



境外社会工作职业准入制度对我国的启示*

袁光亮

(北京青年政治学院 社区发展研究所，北京 100102)

摘要:去年和今年的政府工作报告都明确提出要加强和创新社会治理，支持和发展专业社会工作。境外发达国家和地区的经验表明，职业准入制度对于专业社会工作的发展具有重要意义。为了更好地发展专业社会工作，充分发挥专业社会工作在当前和谐社会建设中的积极作用，应当积极借鉴境外社会工作职业准入制度，坚持党委和政府主导，推动社会工作立法，提高专业学历要求，开展社会工作专业教育、职业培训和专业服务。

关键词:境外经验;专业社会工作;职业准入制度;社会工作；社会治理

2015年3月5日，国务院总理李克强在政府工作报告明确提出，“加强和创新社会治理”，“发展专业社会工作”。[1]2016年3月5日，李克强在政府工作报告中再次提出：“支持专业社会工作”。与2006年10月11日中国共产党第十六届中央委员会第六次全体会议通过的《中共中央关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》提出的“建设宏大的社会工作人才队伍”与“造就一支结构合理、素质优良的社会工作人才队伍”相比，2015年3月的政府工作报告在中央18部委《关于加强社会工作专业人才队伍建设的意见》和19部委《社会工作专业人才队伍建设中长期规划(2011—2020年)》在提出“社会工作专业人才”的基础上，进一步将“社会工作”界定为“专业社会工作”，标志着在起步阶段贯彻的“大社工”理念开始演变为“专业社会工作”概念。境外发达国家和地区的经验表明，职业准入制度对于专业社会工作的发展具有重要意义。为了更好地发展我国的专业社会工作，应当认真学习和借鉴境外发达国家和地区的社会工作职业准入制度。

一、境外发达国家和地区的社会工作职业准入制度

综观境外发达国家和地区的社会工作职业准入制度，大致可以分为接受专业教育即可获得职业准入资格和接受专业教育并通过专门考试才能获得职业准入资格两类。接受专业教育即可获得社会工作职业准入资格的国家和地区以英国、加拿大和我国香港地区为代表，美国、韩国和我国台湾地区等国家和地区则必须接受专业教育并通过专门考试才能获得社会工作职业准入资格。

(一)接受专业教育即可获得职业准入资格

英国是最早开始社会工作立法的国家，也是最早进行社会工作职业准入资格立法的国家。在英国，大学毕业意味着学生获得了与所学专业相关的职业资格，不需要再通过其他考试即可以从事该职业岗位的工作；相反，没有接受过相关专业教育的人则不能从事相关职业工作。社会工作也不例外，只有经过大学以上社会工作相关专业教育的人才才可以获得社会工作资格和从事社会工作职业。作为专门培养社会工作者的专业，社会工作专业的学生在大学毕业时既能得到毕业证书和学位证书，也能同时获得政府管理部门颁发的社会工作职业资格证书。[2]当然，获得社会工作职业资格证书只是表明证书持有者已经初步具备从事社会工作职业所需要的专业知识、职业技能和工作技巧，即获得社会工作职业准入资格。证书持有者要实际从事社会工作职业，还必须在获得社会工作职业资格证书后向英国社会照顾总理事会(General Social Care Council-GSCC)申请执业注册。就像我国《律师法》规定获得从业资格的实习律师未经执业注册不得以律师名义从事法律服务业务一样，在英国，未经执业注册，任何人包括获得社会工作职业资格证书的人都不能以社会工作者名义从事社会工作职业，否则，无论自称社会工作者或被称为社会工作者均构成违法。[3]

与英国一样，加拿大和我国香港地区都明确规定只有接受过社会工作专业教育的人，才能获得社会工作职业资格；只有经过社会工作执业注册的人，才是“注册社工”，才能以“执业社工”的名义开展工作*在我国香港地区，“社工”专指社会工作者，即英国、美国、加拿大等国家的“Social Worker”，不包括大陆地区的社区工作者。。[4]在加拿大，社会工作学士学历是社会工作者的入门要求。在我国香港地区，根据《香港社会工作者注册条例》的规定，只要是香港社会工作者注册局认可的院校的社会工作相关科系毕业生，包括社会工作副学士或者社会工作高级文凭、社会工作学士、社会工作硕士课程，都符合注册资格*截至2015年底，香港地区获得香港社会工作者注册局认可的学历包括香港专业进修学校社会工作高级文凭、香港城市大学社会工作硕士、香港浸会大学社会工作社会科学硕士、明爱专上学院社会科学副学士(社会工作)、明爱专上学院社会工作高级文凭、香港中文大学社会科学学士(社会工作)、香港教育学院社会工作高级文凭、香港中文大学社会科学硕士(社会工作)、香港中文大学专业进修学院社会工作高级文凭、香港浸会大学社会工作学士(荣誉)、香港树仁大学社会工作(荣誉)学士、明爱专上学院社会科学学士(社会工作)、香港大学社会工作学士、香港大学社会工作硕士。，其他国家和地区的院校的社会工作相关科系毕业生，经过申请并获得认可的，也符合注册资格。

(二)接受专业教育并通过专门考试才能获得职业准入资格

美国目前是世界上社会工作立法最完善的国家，也是社会工作职业准入资格立法最完善的国家，已经建立了广泛的证照制度和管理机制。通过专门考试获得职业准入资格，不仅有助于他们从事专业工作，而且有助于提高他们的专业权威和职业声望，客观上也保证了社会工作服务的质量。美国的职业准入制度包括以下内容：1.接受专业教育。根据美国相关法律法规的规定，美国对社会工作执业的首要条件就是接受专业教育，社会工作者开展执业的最低学历是社会工作本科学历，并且即使获得本科学历的人员也只能从事初级职位的社会工作，大多数社会工作职位都要求从业人员具有社会工作硕士学位。由于社会工作学位教育只是培养了入门资格的从业人员，而社会工作是一个开放的不断发展变化的系统，所以美国同时把继续教育作为社会工作教育的一个重要内容，要求不同层次的社会工作从业人员参加相应的专业继续教育。例如，为了保证社会工作者能够始终坚守专业伦理，保证社会工作者开展的工作能够符合专业性要求，美国密歇根州规定，社会工作者在三年之内必须获得至少45小时的继续教育学时，其中至少5个小时的继续教育学时内容与专业伦理相关。[5]2.通过专门考试。目前美国虽然没有全国统一考试，但50个州都推行了社会工作证照或职业资格制度。以密歇根州为例，社会工作证照包括硕士层次的社会工作者证照和社会工作者有限证照、学士层次的社会工作者证照和有限证照，其中，硕士层次的社会工作者证照包括临床社会工作者证照和宏观社会工作者证照。无论是申请从事临床社会工作的人员，还是申请从事宏观社会工作的人员，也无论是申请在公立服务机构从事社会工作的人员，还是申请在私立服务机构从事社会工作的人员，都必须通过相应的证照或职业资格考试，获得相应的证照或职业资格证书。[5]

根据日本《社会福祉士及介护福祉士法》的规定，从事社会福祉工作必须参加并通过国家组织的资格考试，进行注册登记后才能成为合法的注册社会工作者。在韩国，取得社会工作者资格必须参加全国统一考试。而根据我国台湾地区的法律规定，《社会工作师证书》只能通过专业认定和资格考试取得。在台湾地区，一个人要取得《社会工作师证书》，必须同时满足具有社会工作专业教育背景、社会工作资格考试成绩合格两个条件。没有取得《社会工作师证书》的人员，一律不得以“社会工作师”的名义执业。

二、我国社会工作职业资格管理现状

由于专业社会工作在我国的发展历史不长，虽然对其概念的界定和认识已经经历了一个发展过程，但认为社会工作属于“非本职性、公益性的工作”的观念仍然根深蒂固，不但没有严格的职业准入制度，对社会工作职业资格的管理也相对简单，即从事社会工作本身基本没有资格限制，而对于已经从事社会工作职业的人则倡导他们参加社会工作者职业水平评价。2006年7月，原人事部和民政部联合颁布《社会工作者职业水平评价暂行规定》和《助理社会工作师、社会工作师职业水平考试实施办法》，标志着我国社会工作者职业水平评价制度的初步建立。经过近十年的发展，目前我国社会工作者职业水平评价制度已经基本成型，主要内容包括证书制度、考试制度、登记制度和继续教育制度等。[6]但是社会工作者职业水平评价制度毕竟不是具有排他性的职业资格制度，并不能禁止没有取得社会工作者职业水平证书的人从事社会工作职业。同时，尽管根据民政部《社会工作者继续教育办法》和《社会工作者职业水平证书登记办法》的规定，社会工作者是指“通过全国社会工作者职业水平评价取得《中华人民共和国社会工作者职业水平证书》的人员，包括助理社会工作师、社会工作师和高级社会工作师”，但由于民政部、原人事部《社会工作者职业水平评价暂行规定》中规定的“助理社会工作师考试报名条件”和“社会工作师考试报名条件”都包含了“取得高中或者中专学历”，即使是明确将“社会工作人才”界定为“社会工作专业人才”的中央18部委《关于加强社会工作专业人才队伍建设的意见》和19部委《社会工作专业人才队伍建设中长期规划(2011—2020年)》，也都只要求社会工作专业人才“具有一定社会工作专业知识和技能”，因而上述文件都没有明确要求社会工作从业人员必须接受社会工作专业教育，这事实上阻碍了民政部、原人事部《社会工作者职业水平评价暂行规定》中规定的将社会工作者职业水平证书“纳入全国专业技术人员职业资格证书制度统一规划”的可能，在一定程度上甚至加剧了社会工作职业资格管理的混乱。

三、境外社会工作职业准入制度对我国的启示

按照党的十八届三中全会的要求，党委领导、政府主导、社会参与是当前我国社会治理体制的基础架构。中国共产党第十八届中央委员会第四次全体会议通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》在党的十八大报告明确提出“法治保障”后进一步明确了依法治国伟大方略的具体内容。为了更好地发展专业社会工作，发挥专业社会工作在和谐社会建设中的积极作用，应当借鉴境外社会工作职业准入制度，坚持党委和政府主导，推动社会工作立法，提高专业学历要求，开展社会工作专业教育、职业培训和专业服务。

(一)坚持党委和政府主导

无论是在接受专业教育即可获得职业准入资格的国家和地区，还是在接受专业教育并通过专门考试才能获得职业准入资格的国家和地区，政府在社会工作职业资格管理中都居于主导地位，都可以通过制定政策、成立管理部门、调控财政资金起到主导作用。党的十八届三中全会后，虽然政府不再是社会治理体制中的唯一主体，但依然在社会治理过程中承担着凝聚、协调、调动和组织的作用，特别是在我国“强政府、弱社会”的现实背景下，政府在发展专业社会工作进程中更是发挥着无法替代和超越的作用。[7]只有坚持党委和政府的主导地位，倡导各级党委和政府加强对发展专业社会工作的全面规划和宏观管理，合理分配和运用各种社会资源，科学促进专业社会工作机构和传统社区服务组织之间的协调发展，重视发挥专业社会工作机构在现代社会服务事业中的独特作用，积极扶持和引导各种社会组织和广大人民群众积极参与社会治理和社会建设，才能确保专业社会工作在加强和创新社会治理中发挥积极作用获得良性发展。例如，在香港地区发展专业社会工作的过程中，香港政府专门成立社会福利署负责社会福利服务的宏观管理与具体指导。社会福利署通过制定和修改社会福利政策，颁布和实行社会工作法规和条例，明确和规范政府部门、社会工作专业服务机构和社会公众在社会福利事业中的权利义务关系，并为专业社会工作机构开展专业服务提供财政支持，保障和促进了专业社会工作在香港地区的快速和协调发展。[6]

在推进社会主义和谐社会建设的伟大进程中，社会工作强调的公平与正义、尊重与价值、诚信与能力的价值理念与现阶段党和政府改善民生、促进社会和谐、维护社会稳定的建设目标是一致的，二者统一于经济建设与社会建设的协调发展之中。[7]2015年3月，2016年3月，国务院政府工作报告连续两次明确提出：在“发展专业社会工作”、“支持专业社会工作”的背景下，发展专业社会工作更应该自觉坚持党委和政府的主导地位，自觉围绕各级党委和政府的中心任务开展专业社会工作，提供社会工作服务。广大社会工作者和社会工作从业人员也应该在秉持社会工作专业价值观的同时，自觉做到专业服务与党委和政府现阶段的任务紧密契合，并积极倡导各级党委和政府为社会工作者和社会工作从业人员提供政策上的保护，特别是真正确保社会工作者按照民政部、原人事部《社会工作者职业水平评价暂行规定》的规定享受专业技术人员待遇，使社会工作者和其他专业技术人员一样，拥有较高的职业地位和良好的工作生活环境，解决他们的各种后顾之忧，以便他们全身心地投入社会治理和社会建设中，更好地为党和政府服务，为社会和人民造福。[8]

(二)推动社会工作立法

法治的发展历史表明，在现代社会，国家立法的认可往往被认为是对一种职业的最终社会认可，而职业准入制度则是保护职业发展的最有力手段。在我国，注册会计师、律师、执业医师这三种职业都是通过获得国家立法的认可和职业准入制度的保护得到了稳定和快速的发展。[9]专业社会工作相对发达的国家和地区的经验表明，积极推动社会工作立法，制定社会工作职业准入制度，即通过国家立法明确专业社会工作的资格要求和执业条件，明确没有取得社会工作者职业资格证书的人员不能以“社会工作者”的名义从事职业工作，不但可以确立社会工作者的专业地位，增强社会工作的社会认同，更可以提升专业社会工作的服务质量和服务水平，提升社会工作者的职业声望，极大地促进专业社会工作的发展。

在国家职业体系中，由于社会工作的工作对象大都属于弱势群体，社会工作往往被视为特殊职业。作为一个职业工作者，社会工作者在许多情况下必须深入社会服务基层和一线，有时甚至需要介入服务对象的家庭生活。为此，必须赋予职业社会工作者一定的权力和身份权威，以便他们能够像传统社区组织一样开展工作和提供服务。[10]另外，社会工作者在开展工作时有时会面对一定的风险，需要国家立法制定相应的保护措施确保他们免遭不法侵害，以及在他们遭受不法侵害后能够获得必要和及时的救济。[11]

《中共中央关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》提出“建设宏大的社会工作人才队伍”；2015年3月的政府工作报告提出“发展专业社会工作”。但即使是在这样的背景下，在我国现行法律体系中调整社会工作的规范性文件不但数量不多，法律层次和法律效力也都比较低，导致我国社会工作职业发展过程中客观存在的“社会认可度较低→缺乏职业吸引力→专业人才流失严重→职业服务水平不高→社会认可度更低”的情形没有明显改观。[12]为了真正发展专业社会工作，发挥专业社会工作在加强和创新社会治理中的积极作用，必须积极推动社会工作立法，尽快制定和完善社会工作职业法律法规，建立社会工作职业资格制度和准入制度，形成科学化、法治化、规范化的社会工作职业法律体系，依法提升社会工作者的专业素养和职业技能，保障社会工作者的专业权威和职业声望。

(三)提高专业学历要求

在我国，高等教育作为在完成中等教育的基础上进行的专业教育，毕竟是培养高级专门人才的社会活动。接受高等教育并获得相应的学历、学位证书，是能够开展专门性职业活动的重要依据和证明。社会工作作为一项专业性很强的职业活动，对社会工作从业人员专业素质和职业技能的要求也很高。在社会工作发展初期，由于人才数量的缺乏，降低从业人员的学历要求是一种可行的权宜之计。例如，根据韩国1970年制定的《社会福利事业法》的规定，高中毕业并在社会福利机关工作满5年的从业人员和四年制社会工作专业毕业的从业人员一样都可以获得社会工作者资格。随着社会工作高等教育的普及和发展， 1998年韩国第三次修改的《社会福利事业法》规定，要取得社会工作者职业资格证书，必须是大学社会工作专业毕业，参加并通过全国统一考试。[13]因此，对于《社会工作者职业水平评价暂行规定》中取得高中或者中专学历可以报考助理社会工作师和取得高中或者中专学历可以报考社会工作师的规定，随着我国高等教育的普及，应当在适当时候提高学历要求，最终提高专业学历要求。

(四)开展专业教育和职业培训

除了立法的保障，境外发达国家和地区的社会工作之所以具有较高的专业权威和职业声望，另一个重要原因是社会工作者大多具有较高的专业素质和较强的职业能力。要培养具有较高的专业素质和较强的职业能力的社会工作者，必须开展科学合理的社会工作专业教育和职业培训。近年来，在党和政府的高度重视和强力推动下，经过广大社会工作教育者、研究者和实践者的共同努力，我国社会工作事业实现了长足的进展。目前，我国开设社会工作专业的高等院校已经达到400多所，开设社会工作专业硕士(Master of Social Work-MSW)的院校也已经有100多所，每年培养高职、大学本科、硕士研究生等不同层次的毕业生2万多人。这种专业教育现状与国家确定的专业人才队伍建设总体目标明显存在着较大的差距，缺口估计超过100多万人，更严重的是，由于接受过专业教育的从业人员不能充分满足人民群众日益增长的服务需求，社会工作专业毕业生的低对口就业率和社会工作从业人员的高流失率问题已经十分突出。[14]以深圳市为例，深圳市目前持有社会工作职业证书人数累计约6千人，社会工作从业人员也有4千多人，虽在全国城市中处于领先地位，但社会工作队伍的整体素质离实际需求还有一定差距：一是目前在职在岗的社会工作者中的大多数人没有接受过专业教育和专门培训；二是即使接受过社会工作专业教育的社会工作者由于缺乏实践经验，实务能力也比较弱；三是具有较高专业水平、能够独立完成和指导他人完成工作的社会工作高级人才所占比例较低。具有社会工作师资格的所占比例还不到5%，距离《深圳市社会工作事业发展“十二五”规划》提出2015年社会工作师达到15%～20%和高级社会工作师达到2%～3%的要求还有比较大的差距。[15]

社会工作作为被许多国家的社会转型实践证明了的解决现代社会问题最有效的良方之一，特指现代专业社会工作和社会工作职业活动，是工业化、城市化、市场化发展到一定阶段的产物，应当是以专业教育和培训为基础，以专业价值观为指导，运用专业方法和技术提供的社会服务。[16]在美国密歇根州，即使是要获得只能从事初级职位工作的学士社会工作者证照，也必须具备以下条件：1.获得社会工作学士学位；2.具有4 000小时学士级别的专业实践；3.接受100小时拥有硕士社会工作者证照的社会工作者的督导；4.通过学士社会工作者考试。与民政部、原人事部《社会工作者职业水平评价暂行规定》的报考条件相比，美国密歇根州社会工作证照制度规定的条件不但使社会工作者更具有专业上的优势，同时，由于他们经过严格的专业教育、专业实践和专业督导，更有利于他们实现专业化和职业化。[5]为了更好地促进专业社会工作的发展，必须紧密结合社会需求大力开展社会工作专业教育和职业培训，即使在校社会工作专业学生获得专业能力与实践经验，也使在职社会工作者不断更新专业知识，与时俱进，确保社会工作服务的专业水平。对于现实中大量存在的实际社会工作者，近期的做法可以学习境外发达国家和地区在早期专业化和职业化过程中的经验，针对非专业的一线社会工作者定制专业培训方案，帮助他们系统接受社会工作专业培训，顺利获得《社会工作者职业水平证书》，尽快成为合格的社会工作者。[8]从2012年到2015年，由北京市委社会工委主办、北京青年政治学院承办的“北京市万名社工培训工程”，基本实现了整体提高全市3万名社区工作者的社会工作专业化水平的目标。

(五)开展专业服务

专业社会工作能否获得国家、社会和人民群众的最终承认，最直接、最重要、最关键的因素在于专业社会工作的实际效能能否解决国家、社会和人民群众的问题，能否满足国家、社会和人民群众的需要。通过专业训练的社会工作者是否具备解决社会实际问题的能力，能否担当得起社会建设与治理的重任，能否为维护社会稳定、促进和谐社会建设贡献自己的专业才能，直接决定了专业社会工作能否获得国家、社会和人民的最终承认[5]。从这个意义上说，专业服务活动是社会工作最核心的部分，是社会工作存在和发展的关键。要获得国家、社会和人民的最终承认，社会工作者必须通过开展不同形式的专业服务活动，帮助服务对象不断改变周围的环境和自身的状态，帮助社会及时解决发展过程中出现的问题，最终既实现助人自助的专业目标，也实现和谐发展的社会目标。

[参考文献]

[1] 李克强.政府工作报告[EB/OL].社工中国网，(2015-03-05)，http:∥news.swchina.org/topvoice/2015/0305/20848.shtml.李克强.政府工作报告[EB/OL].新华网(2016-03-05)http:∥news.xinhuaet.com/fortune/2016-03/05/c_129775704.htm.

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[5] 袁光亮.美国密歇根州的社会工作执照制度[J].社会工作,2010(13).

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[12] 袁光亮.我国社会工作职业法律体系的建构[J].社会工作，2014(6).

[13] 祝闯.韩国社会工作职业的发展与等级划分[N].中国社会报,2012-7-17.

[14] 邹文开.学校助力：培养更专业的社工人才[N].中国社会报,2015-1-9.

[15] 吴晓琪.深圳社会工作者的职业困境及出路[J].特区实践与理论，2015(1).

[16] 全国社会工作者职业水平考试教材编写组.社会工作综合能力(中级)[M].北京：中国社会出版社，2014.

(责任编校：杨睿)

Enlightenment of Occupation Qualification Access System of Overseas Social Work on China

YUAN Guang-liang

(InstituteofCommunityDevelopment,BeijingYouthPoliticsCollege,Beijing100102,China)

Abstract:The new government work report explicitly proposed to strengthen the innovation of social governance and develop the professional social work. The experience of developed countries and regions abroad shows that occupation qualification access system has important significance to the development of professional social work. In order to better develop professional social work, let professional social work play a positive role in the construction of the present harmonious society, China should learn profession qualification access system from foreign social work, adhere to the leading role of the Party Committees and the government, promote social work legislation, improve the professional education requirements, and develop social work in the perspective of professional education, vocational training and professional services.

Key words:experience of overseas; professional social work; professional qualification access system; social work; social governance

doi:12.3969/j.issn.1672- 0598.2016.03.012

*[收稿日期]2015-01-15

[基金项目]北京市社会科学基金项目(14SHB007)“北京市大学生社区工作者队伍现状及发展对策研究”，民政部课题(2013MZSW009)“《社会工作专业人才管理条例》框架研究”。

[作者简介]袁光亮(1970—)，男，浙江嵊州人；北京青年政治学院社区发展研究所/北京市社会工作者培训基地教授，主要从事社会工作职业发展、社会工作立法研究。

中图分类号：C916

文献标志码：A

文章编号：1672- 0598(2016)03- 0083- 06