矿业用地用途管制中政府与市场分工*

康纪田

(湖南娄底行政学院，湖南 娄底, 417000)



矿业用地用途管制中政府与市场分工*

康纪田

(湖南娄底行政学院，湖南 娄底, 417000)

摘要:认为符合用途管制是集体土地入市的前提与市场起决定作用，就必须要素自由入市之间争议激烈，导致多数矿业用地的用途管制不严。“前提论”与“自由论”的争议，在于管制对象与区域的非同一性。根据物权状态二元结构以及市场二元结构法，明晰用途管制的对象与范围：土地利用与产业市场。政府守在产业市场入口处审查土地利用的资格，未取得“门票”者禁止投入矿业开发。政府管制土地利用权利束中的土地发展权是守卫者和仲裁人而绝非参与主体，政府管制在于弥补市场不足而非取代市场功能。

关键词:矿业用地；用途管制；土地发展权；土地利用；集体土地

土地资源越是稀缺越要严格用途管制，这已是多数国家的经验。我国土地资源十分稀缺，应更加严格用途管制，特别是矿业开发的绝大多数用地处在农村，需要利用大量的集体土地。党的十七届三中全会以及十八届三中全会决定：农村集体建设用地可不经征收而直接进入矿业开发。那么在矿业用集体土地的用途管制方面，需要明确土地规划及用途管制方面的政府与市场分工和边界。

一、矿业用地形势倒逼土地严格用途管制

自1998年的《土地管理法》实施以来，一直实施国家土地规划和土地用途管制，但是并不严格。我国耕地面积总量已接近18亿亩耕地红线，人均耕地面积不及世界平均水平的一半，而且每年都在净减少，耕地保护的形势非常严峻。尤其是在矿业用地方面，历史现实和发展趋势、国际经验和国内市场均迫使我们实行严格的用途管制。

(一) 矿业用地的现实和发展趋势逼迫严格管制

矿业开发占用土地面积超过了其他行业，违法占用程度更是超过了其他任何行业。根据国土资源部2012年统计的数据显示，截至2012年初，全国矿业用地中，采矿“违法用地10.050 9万宗，占采矿用地宗数的44.75%;违法用地面积413.71万亩，占采矿用地总面积的43.02%”。[1]近半数矿业违法用地中，又有半数以上用于永久性建设以及被采矿挖损而无法复垦复绿，并且这些违法用地的主要对象是集体性质的土地。矿业开发占用土地的面积接近建设用地的一半，而且多数是占用农村集体性质的土地。学者调查总结认为：“矿山企业占用农用地进行建设时，没有再申请办理农用地转用手续，而是直接占用、随意建设”。[2]

违法占用的主要方式，是因为集体土地缺乏建设用地指标而以临时用地方式或“以租代征”方式；违法占用的基本手段，在于通过擅自租用而节约交易的谈判成本；违法占用的主要目的，是为了规避政府的用途管制。在当前的制度条件下，矿山企业需要使用集体土地时，必须依土地规划与年度计划将集体土地征收为国有土地后才能使用。但是，国家的土地利用整体规划很少与矿山专项开发用地相衔接，没有为农村矿业用地作出规划。而矿产主要藏于农村集体土地以下，开发所占用的土地属农村集体性质的土地甚至是农业用地。这就导致农村矿业用地缺乏农地转用的计划指标，因而无法启动集体土地征收为国有土地的程序。矿业开发用地有一个重要特点，就是所用土地的区位固定而没有选择余地。当矿产所藏区位在集体土地之下，但因缺乏用地规划而不能征收该集体土地为国有土地，那么获取该项目用地的途径即被堵塞。“这样，在矿产资源开发利用中涉及占用农用地，因不符合土地利用总体规划而无法取得用地，导致大量矿业用地属非法使用”。[3]同时，地方政府既要发展经济，又珍惜已有的建设用地指标，希望将稀缺的建设用地指标投入城镇建设；矿山企业也偏好走捷径和避免征地成本，尽量采用临时用地方式或“以租代征”方式。这样一来，地方政府与矿山企业在规避用途管制方面有了共同追求。

如果未来制度规定，农村集体土地不通过强制性征收程序就可以直接用于建设用地市场，那么地方政府与矿山企业规避用途管制的条件就更加充分了。[4]党的十八届三中全会决定，建立城乡统一的建设用地市场，“在符合规划和用途管制前提下，允许农村集体经营性建设用地出让、租赁、入股，实行与国有土地同等入市、同权同价。”集体土地与国有土地平等入市，则可省略集体土地被征收为国有土地后再投入市场建设的征收过程，矿山企业可以从市场上直接获取集体性质的土地。但是省略征收程序的同时，也省略了依用地规划与用地计划等用途管制的审批“过滤”。因为在未省略征收程序的当前制度条件下，必须要有建设用地指标与用地计划才能启动土地征收程序。从1998年起，《土地管理法》规定实行国家垄断供给建设用地的初衷也就是为了以计划经济手段保护耕地，未来制度如果撤销了这个传统手段而缺乏用途管制的“紧箍咒”，则等于开放了一片非法地带。打破国家供给建设用地的垄断格局而将权利返还给农民和企业，这可以引起收入的重新分配。但是，解放和扩展权利的同时必须对权利进行新的约束。如果统一建设用地市场的用途管制不科学、不严格，则会从更大程度上损害农民和社会的利益。

(二) 矿业用地国内市场与国际经验逼迫严格管制

我国矿业用地用途管制面临重大挑战，考验着政府的治理能力。当矿业用地可直接从市场上获取集体性质的土地时，市场主体因农地转用途的增值收益驱动而涌向改变农地用途的行列。然而市场无力合理分辨和阻止这种不顾社会公众利益的改变，甚至激励这种改变，其结果是耕地减损、资源闲置和分配不均等。由此导致的成本并没有让生产者承担，也不可能反映在矿产品的价格中，却意外地由社会承担。从经济学来看，市场本身不完善是政府管制的理由和必要条件，政府的所有管制均是为了弥补市场配置资源出现的失灵，因而政府应当管制土地用途。我国依据1998年的《土地管理法》规定开始实行土地用途管制，但是并不严格。集体土地直接用于矿业开发时必须严格管制，市场经济越发展越要强化政府管制，让政府的必要行为延伸到田间、车间与矿井。

发达国家在实施土地用途管制方面已有成熟的经验。一般是以土地利用的国家规划形式对土地使用进行用途固定，一旦土地用途明确就不得随意改变，因而通过严格的用途限定以保障土地规划的实施。不同的国家土地用途分类的细致程度有所不同，如英国、加拿大利用“土地使用分区管制”；法国、韩国等利用“建设开发许可制”实施管制；在人多地少的日本，先后制定了《农用土地法》《农地调整法》《国土利用规划法》，严格限制农用地转为建设用地，以土地用途管制形式控制建设用地总量和保护耕地资源；美国实行的用途管制，是在农地上设立限制非农用途的土地发展权，目的是保障农业土地不被占用或限制转用，国家为了社会经济可持续发展目标而控制土地发展权。我国台湾地区重视土地用途管制，其《非都市土地使用管制规则》规定：“限制农田变更使用以控制良田变更使用”。因此，学者归纳认为：“实行土地规划和用途管制是世界上多数国家的普遍做法。”[5]

二、矿业用地用途管制对象与市场的纷争

在法律方面，规划与管制的关系至今未予明确规定；在学术界关于是否应该进行严格用途管制以及政府管制侵犯私人财产权利自由的争议至今仍十分激烈。特别是在强调市场决定资源配置、降低市场准入门槛以及减少行政许可事项改革的大势面前，多方成员担忧政府权力过大而管得过多过紧。改革已经明确政府向市场放权，让市场在资源配置中起决定作用。同时要强化政府管制，把权力关进笼子时不能让政府成为守夜人，政府向市场放权的目的是腾出精力加强管制。推进行政审批制度改革，必须减少国家行政权力对市场经济和社会事务的干预。“但是，行政权力不可能无限减少，行政权力无所不在是今后相当一段时间内的基本国情。”[6]对于农村集体土地入市而言，既是土地资源配置又是土地用途改变，科学的格局需政府与市场共同起作用。关键是在共同作用中，如何分别明确市场与政府的职能，既要防止政府替代市场而越位，又要加强政府管制而防止缺位。“土地用途管制改革的基本路径是，划分行政干预与市场配置土地资源的法定边界。”[7]集体土地市场中土地私权与公权管制的关系格局以及边界划分，构成特有的土地用途管制的制度背景。为此，必须严格厘清用途管制中政府管制的权力边界，进一步为政府管制职能定位。

政府管制职能的首要任务是明确政府管制什么以及什么时候管制。必须明确政府应当具体管制什么，才能发挥管制的效用。如果由法律进一步规定集体土地入市的用途管制，就必须合理界定政府关于用途管制的对象与环节。目前，由于对用途管制的对象和环节把握不了，因而缺乏预见性，致使用途管制方面政府与市场的职能边界不清晰。在公权力方面，政府职能部门对实行用途管制的节点、对象、程序和责任等，既不明晰也难以放开。在市场方面，强调市场在资源配置中的决定作用时，也必须明确政府管制以“弥补”作用的落脚点。这两者的结合和统一，才能让看不见的手与看得见的手进行“握手”，才能处理好政府与市场之间的关系。但是，我国关于农村集体土地入市以及用途制方面政府与市场分工的问题，在理论上各执己见而未能达成共识。目前，主要存在“自由论”与“前提论”的分歧。

一方面，学术界主张土地资源产权入市交易的自由。学术界认为，配置土地资源同样应由市场起决定性作用。通常在竞争性市场上，应形成价格能自由涨落、要素能自由进出，两者缺一不可的格局。允许价格自由波动是市场自动调节配置的前提，价格的每次变动自动导致配置的变化；允许要素自由入市，是市场能够决定性配置要素资源的基础。管制与市场是一个困扰中国已久的两难问题，如果让市场起决定性的配置作用，就应允许土地自由入市交易，这本来是常识。可是，现行的土地规划和用途管制，赋予政府强制征收和供应建设用地的垄断特权，土地市场没有发育空间；承袭自中央计划的现行规划和用途管制，充其量只是计划经济中的残余，这和市场经济已是格格不入了。管制性“农地保护政策不仅没有带来环境福利，而且在一定程度上阻碍农地资源的最优配置。”[8]然而，“到底是先有现行规划和管制的推倒，再有真正的土地市场的诞生；还是先有真正的土地市场的发育和成长，再有现行规划和管制的退出，就成为一个纠结不清，至今困扰中国的问题。”[9]有学者认为中央和省级政府应退出土地管制，没有必要对建设用地进行规划和控制。如果要规划土地的结构，也只能由基层政府在能够增加居民整体利益的地方实行。这种结构管制仅仅以协调土地权利人之间的关系为限，不得掺杂其他任何理由。因此，“只需要规划土地结构，中央政府自然也就无能为力了。目前存在的各项严峻的管制大都需要予以撤销或者弱化”。[10]

另一方面，公权力方主张用途管制是土地入市的前提。在党的十八届三中全会关于统一城乡建设用地市场的决定以后，中央农村工作领导小组办公室主任陈锡文强调土地制度要严格实行用途管制。主张将土地基本制度的实质性内容分为土地产权权利制度与土地利用制度，并区别这两者的不同对象和范围；认为任何一个现代化国家的土地管理，至少都有这两个方面的制度。土地产权权利制度，在整体制度中应当充分体现为保护产权人的占有、使用、收益和处分等合法权利，我国以前对这项权利保护不够，应当进一步完善；土地利用制度，也就是土地管理制度，核心是必须依据规划来使用土地，政府对土地实行用途管制。政府保障财产的权利和实行用途管制，两者必须保持平衡而不发生偏差。国家治理现代化的土地管理，应当区别并平衡土地产权制度与土地利用制度，并明确市场配置土地产权、政府管制土地利用的职能范围，能让市场与政府共同起作用。同时，还要进一步明确政府与市场的职能范围相连接的环节，也就是土地产权明确用途以后才能让市场起作用，还是土地产权由市场配置后再明确用途，或者由产权人选择。对于这种管制环节的界定，陈锡文认为：“在土地利用和农地规划这个领域，市场不能起决定性作用，只有在土地用途管制及合理规划的情况下，才能允许市场起作用，绝不能跨界运行。”[11]这就是说，必须在明确用途管制条件下的土地才能允许入市，经过政府许可后的土地才能交易。这意味着“符合规划和用途管制是农村集体经营性建设用地使用权入市的前提。”[12]这就是代表政府权力管制的“前提论”：土地产权明确用途以后才能让市场起作用。该论与党的十八届三中全会关于“在符合规划和用途管制前提下，允许农村集体经营性建设用地出让、租赁、入股”的精神基本一致。

将上述“自由论”与“前提论”归纳起来看，至少存在政府怎么管制的分歧。如“自由论”者所言，为了保障土地物权自由和市场决定作用，而应予以“撤销或者弱化”用途管制。这就等于绕过了政府的监管过程，如“前提论”者所言，将土地产权与土地利用分置，符合规划与用途管制的集体土地才能入市，那么，这就等于剥夺了土地物权的市场自由。“前提论”者认为，没有不受限制的绝对自由，而且严格管制是世界通行作法。将两者各自独立起来看，“前提论”与“自由论”都具有合理性；当两者结合起来并各自将其理论伸向对方时，便在两者之间形成了对抗性。其实，“前提论”者将土地物权与土地利用权分置，是明确政府与市场分工的第一步。争议是在第一步的基础上展开的，农地进入市场是否以用途管制为前置条件。这种争议可类比传统的出租车许可制度，经政府管制的客运许可制是多数国家的做法。挂上出租牌照的出租车，是普通机动车与政府许可出租两者的结合。对于出租车，除了将机动车物权与许可出租牌照区分以外，还能明确购买机动车时并不需要有许可出租的牌照为前提。是否购买机动车的物权流转是自由的，不受行政许可条件的前置限制；所购买的机动车投入客运营利，则必须经过两道行政许可，即上路的行驶许可与营运的出租许可，未经许可并领取出租牌照者不得进行客运营业。出租车管制过程明确了管制的“对象”与“市场”，因而明确了政府与市场的职能以及分工。矿业用地用途管制的纷争，在于管制的“对象”与“市场”不具有同一性，也就是“自由论”与“前提论”不是发生在同一个市场上。

三、依结构及功能的逻辑分析以明确管制的对象与市场

关于用途管制的“对象”与“市场”的非同一性，在于是否能准确划分权利和未予划分市场的原因。“前提论”者虽然将土地管理分为土地产权与土地利用，但产权是权利束，产权包含了土地归属物权与土地利用物权等；“自由论”者强调要素物权自由入市，让市场起决定作用。但不是任何市场在任何条件下都起决定作用，土地利用市场应当受到严格限制。因此，有必要从结构以及功能方面对矿业用地权利与经济市场予以解析，以便明晰土地利用的管制路径。

(一)根据权利状态二元结构分析以明确管制对象

矿业用的土地，主要是物权属性。物权，是关于有形资源的权利，属于民事权利的一种；权利，是一个内容广泛的概念，涵盖了有形资源、无形资源以及社会资源等各方面。关于土地权利，限定在物权之内，只讨论关于不动产的物权——土地物权。为了明确土地的市场自由与用途管制，需要将土地物权按状态结构分类，分为土地的“静态归属物权”与“动态行使物权”。这就像汽车的物权，分为汽车是谁的物权归属与汽车上路行驶的物权行使，前者买卖自由而后者必须经过行政许可。这种分类理论，来源于《物权法》第1条规定：为了“明确物的归属，发挥物的效用，制定本法。”该条规定将物权分为“归属”与“效用”两类，矿业用的土地以该条法律的两类来分辨物权。

1.明确土地的静态归属物权

《物权法》第1条关于“明确物的归属”，即明确矿业土地的归属权是指界定该土地属于特定主体支配而不是属于其他任何人支配的一种法律效力判断；意味着社会其他任何人都必须认可这一支配权利的存在和可预期性。土地所有权人或土地使用权人，都是明确了土地归属权的特定主体。土地归属物权的明确，是一个自然过程向法律过程的质的转化，即明确主体与客体之间受法律保护的管领关系。明确归属权只需法律效力的附加，可以忽略时间和空间的因素，将这种瞬间调整的归属物权称为“静态物权”。土地的静态归属物权，包括土地的所有权、建设用地使用权、宅基地使用权、承包权以及经营权等。比如，出租运行的汽车所有权，就是一种已经明确的静态归属物权。

设立或明确土地的静态归属物权，既不依赖社会相关联他人的权利支持，也不会给社会他人带来任何权利侵害和损失。设立或明确静态归属物权的独立性和无害性，在土地归属权不是一种人与人之间的社会关系而是一种人与物的法律关系。而且，物权主体的土地归属权属于一种“对世权”，意味着物权主体以外的其他任何人都必须承担认可和不干涉的义务；特权的享有和义务的承担都是单向性的，即权力的对方则是无权。这就说明，土地静态物权的排他性支配，除了国家为了公共利益目的的征收与征用以外，不允许公权力对归属物权进行任何限制。

2.发挥土地效用的行使物权

《物权法》第1条关于“发挥物的效用”， 即矿业土地的利用权是指物权主体通过对归属物的最大化利用并获得收益。发挥效用是明确物权归属的目的，是物权的一种行使或利用状态。土地物权处于利用状态的效用发挥过程，需要在一定的时间和空间里进行，而且总是处于一种变化的行使状态，因此属于“动态行使物权”。动态行使物权与静态归属物权，共同构成物权状态的二元结构。土地的动态行使物权，物权主体需要土地相关联他人的配合、默契和容忍等方面的支持才能实现其收益最大化。利用状态的这种依赖性和相互性，说明动态行使物权不再是人与物的简单关系，而是一种人与人之间相互依存的关系，是由人与物的关系所反映出来的一种人与人之间的社会关系，因而具有社会属性。

物权动态利用的社会性说明，土地物权的利用是相互的，即社会每一个人都在行使自己的物权并获取收益，都需要他人的配合和支持。不只是土地物权主体而是每个人都必须在这种相互依存的社会关系中实现自己的利益，这就要求物权主体行使动态权利时既是权利主体又是义务人，不再是只享有权利不承担义务的特权主体；在利用自己物权的同时又要承担不进入他人权利区域的义务。物权行使主体除了实现自身利益以外，还有一个至少不得妨碍他人利益实现的利他性目的。这就要给动态利用物权设定边界，限制主体按一定程序和在一定范围内行使权利。归属权明确的汽车上路行驶与出租营运属于动态物权，承担的义务是在行驶时必须保障其他车辆和行人的权利，必须保障营运市场结构和市场秩序。

必须强调，所谓土地物权自由和绝对排他性，只能是土地的静态归属物权而言，而对于土地的动态利用物权来说，应当受到来自外部的限制。防止权利滥用而设置的权利边界，来自市场规则的限制或公权力的管制。没有不受限制的行使物权，只有限制程度的不同。政府管制，就是公权力对动态物权利用的严格限制，通常以行政许可形式出现。汽车上路的行驶许可授权和营运的出租许可授权，就是公权力对汽车的动态物权的利用进行直接管制。这种为了保护社会公众利益的政府管制，通常归于“社会管制”。

(二)根据市场功能的划分以明确管制的区域

从生产力发展和市场调控管理方面来看，在早期的市场活动中，生产力水平还比较低，可以将市场视为没有区别的笼统的或整体的市场。随着商品经济和社会化大生产的发展，社会生产力水平大大提高，商品供给逐渐大于需求，而且消费需求逐渐多样化，市场的离散化程度越来越高，对笼统的市场进行细分便成为了市场管理活动中急需解决的问题。但是，传统的市场细分，专注于从企业生产的角度去利用消费者各种变数的差异性而将市场进一步分类。这种研究对象和范围过于狭窄，忽视了对产业结构、价值链活动以及产品等各自特性的研究，特别是企业与企业之间的关系因传统细分而丢失。

现代市场是多元结构的，因此本文试图从市场的功能方向进行分类。客观上按一定的功能把笼统市场分解为许多种类异质的市场，可分为要素市场、产品市场和产业市场等。如果进一步按价值功能分，可分为实现交换价值的交易市场与实现使用价值的产业市场，如此便形成“市场二元结构”。一是交易市场。以要素为主或以产品形式为主的交易市场，通过讨价还价的价格信号决定资源的流转去向。产品依托交易市场才成为商品，生产依赖交易市场才有了原料。产品流转的交易，一般不得给第三方带来妨碍，应属于完全自由的市场和起决定作用的市场。如果所交易的要素或产品属于有形物，则这种交易市场就是静态归属物权设立、变更、转让与消灭的市场。这说明，属于静态归属物权的土地使用权设立与变更，必然在交易市场内完成。二是产业市场。通过劳动将生产要素物化成产品的生产、加工和服务等过程的载体归类于产业市场，是为自己也为社会增加收益、满足需要的劳动市场。生产过程的两端都连接产品交易市场，从交易市场获取生产要素或原料，经过生产以后的产品又返回交易市场。生产的目的是为了效率，这就容易将他人的权利以及利益融入生产而成为自己的收入，相应地给他人带来意外的成本。生产的社会性就在于让每个人都有获利的机会，生产者为了公平和社会福利而必须接受限制。产业市场的不同行业，受限制的程度也就不一样，根据行业对市场和社会的影响程度而定，对有强烈影响的行业必须进行严格限制甚至管制。

产业市场必须受到源自社会公众利益要求的限制。古典经济学的经济人假设，是指市场经济人是有理性的、追求自身效益最大化的个体。市场上的经济主体是自利的，由于市场存在效率激励作用，总是满足行业有利可图的经济人，因而市场无法保障社会整体发展的需要。因此，政府对市场某些行业的潜在进入者设置进入标准，符合既定要求者才能进入市场从事特定行为。这就是市场准入，是国家为了提高资源配置效率、保护经济安全、防止无序竞争等，对进入市场的主体资格、主体行为所进行的规制和许可；是对市场配置资源失灵时的一种不可或缺的制度安排，其实质是政府纠正市场失灵的手段。对于市场失灵的行业必须进行直接管制，包括为了市场结构的经济管制与为了公众利益的社会管制，都属于政府职能范围。如果是产业市场中的土地利用行业，则这个市场就是土地物权开发利用的行为市场，说明土地利用处于产业市场的范围。

四、根据管制对象及产业范围界定政府与市场分工

物权状态二元结构和市场二元结构的划分理论，可以明确市场自由与政府限制的职能分工。一是政府服务于交易市场。在静态归属物权的交易市场，政府主要职能是维护市场配置的决定作用、保护市场的交易秩序和交易安全，而不能干预市场交易行为，更不能以市场主体身份去明确物权归属。二是政府管理和调控产业市场。在动态行使物权的产业市场，政府调控这只看不见的手的主要职能是纠正市场失灵，是对物权动态利用设立门槛，以市场许可的准入形式进行直接管制。我国“政府在土地管理中，既拥有土地管理权，又是农村土地市场的垄断经营者。”[13]土地管理者与土地经营者集于一身，就相当于球场上的裁判员又是运动员一样。这就是土地用途管制的市场与政府职能混淆的体制障碍，而矿业用地用途管制的“前提论”与“自由论”就困于目前的体制。为此，必须从理论上将矿业用的土地物权按物权状态二元结构分类，并将分类的土地物权分别置入二元市场之中，再对二元市场的对象和范围作相关分析，才可以使“前提论”与“自由论”走出体制困境的争议。

按照管制的“前提论”，将土地管理划分为产权保护与土地利用，根据物权状态的二元结构理论，其中的土地利用属于动态行使物权；由于土地利用的方向及其根本性内容关系到公众利益而应当受到限制，但市场在这一方面却显得无能为力；以政府的用途管制弥补市场失灵，因而符合用途管制是集体土地进入矿业开发市场的前提；但是，这个以符合用途管制为前提的“市场”，是指应当受到准入管制的“产业市场”，而不是“交易市场”。而按照土地交易的“自由论”，交易的土地资源属可流通物，其对象专指土地使用权或承包经营权等，根据物权状态二元结构理论，应属于主体支配的静态归属物权；土地资源归属的明确、变更与终止等，不得侵害交易双方以外第三人的权益。应自由入市、资源配置由市场起决定作用；由要素交易市场按照价格决定，这个市场属“产品交易市场”而不是“产业市场”。根据物权二元结构与市场二元结构理论，将“前提论”与“自由论”两者分别置入产业市场与交易市场进行分析，都是合理的和统一的。“前提论”与“自由论” 的争议，在于以不同的对象置于一个笼统的市场。因而，“自由论”者很难完全否定土地的严格用途管制，当管制的对象和市场真正明确以后，也将会拥护“前提论”者。

那么按照政策以及制度走向，在统一城乡建设用地市场以后，矿山企业可以直接使用集体性质的土地。集体土地向矿山企业流转，即矿山企业在获地过程中，必须按照市场与政府的分工进行用途管制。静态归属物权流转的土地交易市场，包括集体建设用地、承包地、农村经营地、宅基地等用益物权，不论是国有的还是集体所有的土地，均实行同市场、同权利和同价格的“三同”原则。在自由的土地交易市场，应让土地的静态归属物权独立成为交易标的，不应附加规划与用途管制等前提条件；只需辨认土地物权的明确程度，不需考虑土地物权的未来利用状态。土地流转交易，只有以静态归属物权入市才能实施“三同”原则，才能保证政府的不干预立场。在明晰了政府管制的对象与市场以后，不必担忧土地的这种自由交易将产生扰乱土地秩序的社会后果。因为土地的用益物权交易后，如果投入动态利用阶段，则有政府守护在产业市场门口，凡获取不符合规划和用途管制前提的土地，禁止投入开发利用。这样，土地交易市场的用益物权主体将自行考量自由交易的必要和进入产业市场的可能，土地物权受让主体在交易过程中自然会确立交易目标。这些因素市场完全能够解决而且比政府更有效率。因此在土地进入产业市场前的政府应当中立。在此，关键是将农村集体土地使用权法定为物权，赋予土地使用权人直接支配集体土地的权利，并排除他人的干涉。

政府实行严格管制的范围为土地利用的产业市场。有学者认为，“集体建设用地流转入市,必须进行条件审查和交易许可管制。”[14]这种“前提论”，除了不给农村集体土地的平等权利以外，还存在将行政许可置入市场交易的主张。将行政审查和许可置于市场交易前，在于未分辨物权二元结构及市场两分法的条件下导致的许可环节错位。从来没有人认为，汽车要附行驶许可证与营运许可证才能上市交易，只能在购回汽车后与要上路行驶前才经过政府部门的相关系列许可。土地利用状态的管制环节，也应当放在土地的静态归属物权设立与明确之后而绝对不是在此之前。矿山企业从要素交易市场获取有归属权的国有或集体性质的土地，在投入矿业开发之前必须向政府及其部门申请矿业用地许可，经政府职权部门审查批准并颁发给用地许可证以后，才能将土地投入矿业开发。这就相当于机动车获取了营运许可才能上路行驶与经营。这种市场准入制度说明，未经政府颁发矿业用地许可，任何人不得擅自将土地投入产业市场。用地许可审查的标准，主要是准备投入矿业市场的土地是否符合土地利用规划与年度计划，或者通过增减挂钩获取土地转用途的计划指标，或者通过交易获取可落地的“地票”指标等。政府实行用途管制的实质，就相当于产业市场的门户守卫制度，只有符合管制标准的动态物权才能获取土地进入市场开发利用的“门票”。“实行土地用途管制作用在于严格限制农用地转为建设用地，控制建设用地总量，保护耕地资源，有效提高建设用地利用效率。”[15]

政府用途管制的对象是产业市场的土地利用状态。“从本质上看，土地用途管制是对土地利用进行约束的一种机制,它可以规范权利主体对土地的使用。”[16]但是，“土地利用”的权利状态又是一个权利束，包括开发权、收益权和处分权等系列权能，还必须进一步明确政府管制的具体对象。其具体对象是土地利用中的“目标性”内容，即土地利用状态中的“土地发展权”。土地发展权，是指改变土地原有利用状态而进行再发展的权利。最早来源于英国1947年的《城乡规划法》，之后多数国家开始使用土地发展权这一概念。“西方国家借此认为土地发展权实际关乎的是全体社会成员的利益”，[17]实质是国家干预土地用途的法定形态，也是国家市场化管理和调控手段的新型权利形式。“土地发展权是一项可与土地所有权相分离而可以单独处分的财产权利”。[18]土地发展权就类似于汽车上路行驶的营运出租权，可定位为与土地所有权或使用权同体但又分离的财产权利，是现代私法物权理论从绝对所有权发展到相对的、社会化的所有权的根本体现。

政府管制土地利用中的发展权，并不是政府在占有与处分发展权，而是像汽车行驶权一样，政府仅仅是从事管制权利行使的进入许可而已。这就是说，土地发展权的一端由土地物权人控制而另一端由政府控制。土地发展权的这种双向控制，属于土地社会发展功能的基本指向。与一般物品不同，土地除了资源属性以外还具有很强的社会关联属性，土地再度发展造成土地资源的稀缺、自然生态的破坏、开发空间的减少、公共生活秩序的混乱等社会基本问题；土地既要满足当代人的不同需求并维持土地的现有价值不被减少，还应考虑代际公平，满足后代人公平利用土地资源的可能。这就必须通过国家权力的行使，来充分保障社会整体利益和未来利益。

五、结语

“扭曲的政府与市场关系，眼前利益与长远利益的割裂，不利于依法保障农民土地权益”，[19]也不利于保护公众利益。在政府大幅度简政放权的同时，必须进一步加强必要的用途管制，特别是关系到环境、安全、产品质量以及产业风险等；在放活土地经营权的新一轮农村土地改革中，政府应控制规模、范围和方向；允许集体性质的土地直接入市流转时需要确保耕地红线、粮食安全和农民利益。

用途管制，是政府最直接、最强烈的行政行为。土地归属物权完全由市场起作用，政府不得占有、支配和处分土地产权，更不应成为市场的参与者。政府直接控制土地发展权的用途管制通常称为社会管制，与市场限制不同的是社会管制被用来增加不具有货币价值的物品，而其代价则常常是具有货币价值的物品。政府控制农地转用途的强制依据是“利他”的标准，社会管制的功能在于尽可能确保社会公众利益。这种管制，又是一种强制性的资源配置，将使某些人被迫放弃他们本不愿意放弃的东西，以便让其他人得到他们否则就不能得到的东西，并不是不追求效率，但必须体现公平。

政府的用途管制，不是替代市场或干预任何市场，而是有对象与区域的特定性。根据权利与市场的二元结构原理，对于明确、变更土地归属物权的交易市场，应保证市场的自由配置和决定作用；对于开发利用土地、行使物权的产业市场，必须严格用途管制，未经许可不得擅自开发。权利与市场的二元结构，是市场与政府职能分工的一般性工具，在其他行业里同样具有分析价值。

把握政府与市场的分工并不难，但从制度上界定并在实际中执行，则挑战我们的治理能力和治理体系。为此，加强土地用途管制方面的法制建设，严格用途管制的关键是严格法制，如“在日本，因为农村土地大量减少，农村土地进行工业性建设也开始严格审批。日本《农地法》引入了《刑法》的内容”。[20]

[参考文献]

[1] 蔡卫华，等.矿业用地管理制度改革与创新[M].北京：中国法制出版社，2013： 80.

[2] 李见秋.矿业用地利用问题与对策[J]. 国土资源导刊，2015(3)：34-37.

[3] 李超峰.论我国矿业用地存在的问题及对策：以辽宁省为例[J].中国矿业，2012(9)：1-4.

[4] 康纪田，刘卫常.农村矿业用地用途管制探析[J].重庆工商大学学报，2014(5)：60-67.

[5] 戴双兴，李建建.建立城乡统一的建设用地市场:前提、步骤及保障[J]. 中国特色社会主义研究，2014(5)：58-63.

[6] 徐晓冬.依法治国要处理好十大协同关系[J].人民论坛，2014(10)：30-33.

[7] 郭 洁.土地用途管制模式的立法转变[J]. 法学研究，2013(2)：60-83.

[8] 朱兰兰，蔡银莺.土地用途管制下基本农田发展权受限的区域差异及经济补偿[J].自然资源学报，2015(5)：736-748.

[9] 文贯中.用途管制要过滤的是市场失灵还是非国有土地的入市权[J].学术月刊，2014(8)：5-17.

[10] 李斌.土地用途管制向何处去[N]. 证券时报，2014-7-1(A03).

[11] 陈锡文.市场在土地领域不能起决定性作[DB/OL]. http://news.sohu.com，(2013-11-23)

[12] 韩松.论农村集体经营性建设用地使用权[J].苏州大学学报，2014(3)：70-77.

[13] 李冰强，卢怡莹.农地用途管制制度困境与对策选择[J].经济问题，2015(2)：108-112.

[14] 王 文.集体建设用地流转收益分配政策研究[J].中国土地，2011(12)：41-42.

[15] 戴双兴.农地入市要遵守利用规划和用途管制[N].中国社会科学报，2014-2-21(A08).

[16] 郭光磊.土地用途管制探析 [J].北京市规划建设，2014(1)：112-116.

[17] 徐志强.论农地流转改革背景下土地发展权的权利归属[J].商业时代，2014(28)：96-97.

[18] 马韶青.土地发展权的国际实践及其启示[J]. 河北法学，2013(7)：77-75.

[19] 刘元胜，史咏.完善土地增值收益分配机制[N].学习时报，2015-11-30(4).

[20] 夏锋.农村土地资源配置应由市场决定[N].中国经济时报，2014-3-4(07).

(责任编校：杨睿)

The Division of the Government and the Market in the Mining Land Use Control

KANG Ji-tian

(LoudiAdministrativeCollege,HunanLoudi417000,China)

Abstract:Land use control is a discussion between collective landing marketing and libertarian marketing, resulting in majority of lax mining land use control. “On the premise” and “on Libertarian” controversy is based on non-identification of object and region. According to the dual structure of real rights and dual structure of market, the object and region of land use control are clarified: land use in the industrial market. Government controlled its entrance of industrial market, and prohibited the mining development investment. Government controlled the land use rights and land development rights, and this control changes the output structure, but government is still an arbitrator rather than participator. Government regulation is to make up the deficiency of the market rather than replace the market function.

Key words:mining land; use control; land development right; landuse; collective land

doi:12.3969/j.issn.1672- 0598.2016.03.008

*[收稿日期]2015-11-29

[作者简介]康纪田(1957—)，男，湖南新化人；湖南娄底行政学院教授，主要从事矿产资源法研究。

中图分类号：F416.1

文献标志码：A

文章编号：1672- 0598(2016)03- 0056- 09