行政过程中法治政府建设的若干问题研究

王少峰



行政过程中法治政府建设的若干问题研究

王少峰

依据行政过程理论，将政府行政视为一系列连续行为构成的动态过程，对各个环节行政行为进行分析研究，重点考察绩效考核与问责、行政监督、社会参与，对行政过程进行全面、动态的法律规范与控制，探析建成法治政府依法行政的基本路径，并在此基础上提出法治政府的内涵。

一、注重绩效考核与行政问责

绩效考核与行政问责是对政府行政行为结果的考核和运用，对于政府的决策、执行、执法等行政行为具有内在的制约和保障作用。

行政绩效用于对政府行为效果的衡量，指的是政府在社会管理活动中的结果、效益及其管理工作的效率、效能，是政府在行使其功能、实现其意志过程中体现出的管理能力。绩效考核就是要对行政绩效进行考查、评定和划分等级。在实践发展过程中,绩效考核形成了行政负责人目标责任制、政府效能监察、效能建设、公众评议政府、公共部门绩效评估、第三方评估等模式，各有成效，但仍存在一些问题:绩效考核的制度化、规范化程度不高，缺少相应的衡量标准、政策性指导和制度保障；公众参与程度和质量有待提高，第三方评估信息不对称；考核指标及权重设定不科学,过分注重经济指标；考核结果运用的形式化现象严重，缺少科学的奖惩制度。

行政问责制是指按照法定的程序和规则，强制性地要求政府及其工作人员就其行政决策、行政行为和行政结果进行解释、正当性辩护和接受失责惩罚的制度。我国行政问责制的理论研究和实践探索时间还不长，行政问责制概念源于香港2002年“主要官员问责制”，以及2003年SARS事件引发的“官员问责制”。随着我国公共行政逐步走上法治化轨道,行政问责作用愈加突出，法律问责特别是政治问责建设任务艰巨，而问责主体单一、客体难以明确、程序简单、制度不完善、结果处理不规范等问题严重影响了问责效果。

因此，政府在考核与问责过程阶段实现绩效考核与行政问责，要注意把握几个方面：（1）健全绩效考核与行政问责规范。应将绩效考核的体系、指标、方法等用规章制度形式保障实施,提升绩效考核工作的权威性。应尽快制定行政问责相关的法规条例，把实践中有益的经验以法律的形式固定下来，使之常态化、制度化；（2）完善绩效考核体系。建立垂直考核、自我考核与第三方考核相结合的多元考核机制，完善考核评估办法，准确把握绩效考核的多重价值标准，合理设计绩效考核的多重维度及其权重，把定量指标和定性指标、经济指标和社会指标、生态指标有机结合，提升绩效考核的可判断性；（3）重视考核结果的反馈运用。考核结果要向被考核部门、上级部门、公众及新闻媒体反馈，使管理者了解工作效果及问题,使上级部门更好开展指导和监督,利于公众监督。实践中，可采用定期或不定期、正式或非正式反馈形式,使其真正起到推动政府提高工作效率、改善管理的作用；（4）构建全面的行政问责运行机制。建立严格的决策责任机制，建立档案备查，以便有效追责；建立科学的责任评估机制，评估决策和执行，确定责任的具体承担者；建立有效的责任追究控制机制，对责任追究和责任执行进行监督；建立责任追究的救济机制，对问责偏差和失误进行救济。

政府在实现绩效考核与行政问责过程中，还应关注以下几点：一是绩效考核的公正公开。绩效考核要从政府主导走向民众民主参与，彰显它考核的公正性、开放性。加强相关参与制度建设，完善参与程序、途径和方法等；二是行政问责文化的建设。行政问责制的运行需要与之相适应的观念和文化环境。行政问责文化应该是以民为本、强调权责一致、全社会共同参与和严格责任追究的文化。要加强对行政机关及其公务人员和公众的教育和引导，真正养成与制度相适应的观念、思想，为制度的顺畅运行提供环境土壤。

二、发挥行政监督的保障作用

“有权必有责，用权受监督”。全面建设法治政府，必须强化对行政权力的制约和监督。

行政监督是国家机关、社会团体和人民群众等主体依法对政府及其工作人员在行政管理过程中遵纪守法情况进行的监察、检查和督导，当然也包括行政机关内部的自我监察监督。改革开放以来，我国行政监督体制不断发展和完善，逐渐形成了较为完善的呈网络格局状态的行政监督体系，监督主体趋于多元化，纪检监察、行政监察、审计监督、舆论监督等作用日益凸显，内外监督更加紧密结合，监督内容更加广泛，监督形式更加多样化，网络微博微信、政务信息平台等信息技术被广泛用于监督。行政监督制度建设也取得重要创新，制定了有关的法律法规。在行政监督不断完善同时，当前行政实践存在着行政监督主体多元，缺乏合力；监督权受制于行政权，使监督职能难以正常发挥；权力机关监督与社会监督作用发挥的还不够充分；偏重事后监督，缺乏全过程监督透明度；监督机制单一，缺乏双向性；没有合理的监督程序等问题。作为依法行政的有力保障，我们应进一步加强对行政权力的监督。

促进政府在监督过程阶段实现依法监督，主要把握三个方面：（1）强化党的监督。中国共产党是我国的执政党，是中国特色社会主义事业的领导核心,要对所有国家机关进行监督和制约，以保证党的路线方针政策得到贯彻实施。党的监督主要通过制定并执行党的路线方针政策，通过对党员和领导干部的监督等形式来实现。各级政府必须在中国共产党的绝对领导下行使权力，强化党的监督，是推动反腐倡廉建设的迫切需要和有力抓手，也是建设法治政府的必然要求。各级党组织和纪律检查机关应严格落实责任，强化政治意识，恪守政治纪律，对行政机关贯彻执行党的重大路线方针政策、行政权力运行以及党员领导干部个人廉政等情况，通过民主生活会、重要情况通报与报告、党员思想汇报、述职述廉和廉政谈话等措施进行全面监督检查，以保证行政权力的廉洁高效。（2）加强内部监督。一是加强行政监察。应主动依据《行政监察法》，扩大监察对象范围，完善举报制度，强化监察机关的责任，突出纪检监察部门独立性。二是加强审计监督。增加财政资金运用跟踪审计范围和专项审计调查范围，加强对审计机关自身的监督，明确对公共资金、国有资产、国有资源和领导干部履行经济责任情况实行审计全覆盖。三是加强重点部门和岗位权力行使的监督。实行分事行权、分岗设权、分级授权，定期轮岗，强化内部流程控制，防止权力滥用；完善内部层级监督和专门监督，改进上级机关对下级机关的监督，建立常态化监督制度，进一步增强内部监督实效。（3）注重外部监督。一是人大监督。人大监督不仅是一种法定权力，更是一种法定责任。加强和完善人大对行政权的监督，包括法律监督和工作监督，人大应通过检查行政工作、听取和审议政府工作报告、质询政府工作等，对政府进行监督，并有权对同级政府违法违规的行政人员进行撤换和罢免。二是政协监督。政协应积极通过听取政府工作报告、讨论经济社会发展的方针政策、视察政府工作、对政府工作提出意见和建议等形式，对行政权力运行和政府工作进行民主监督。三是司法监督。充分发挥人民法院、检察院的作用，通过受理行政诉讼、审理行政案件等形式，监督行政行为并对违法行为进行撤销。四是舆论监督。舆论监督具有行使方式便捷、传播速度快等优势，随着当前大数据、互联网技术的发展，要充分发挥新媒体的优势，通过微博、微信、QQ等途径对不法行政行为及时曝光，充分发挥舆论力量。五是社会监督。做到政务公开，保证公民的知情权，从而保证其监督权；应积极创新公民监督的方式，如市长电话热线、市长电子信箱、政府官方微博互动、政府微信公众号等，充分发挥社会监督的作用。

三、将社会参与融入依法行政的全过程

社会参与是主权在民的重要体现，引导社会依法有序参与到法治政府建设的全过程，是建设法治政府的应有之义。

社会参与强调社会成员，包括公民、社会组织、企业、政府组织等以某种方式参与到国家政治生活、经济生活、文化生活和社区的公共事务，从而影响社会发展。当前，我国社会参与的基本制度框架已经初步形成，逐步建立和完善了听证、政务公开、信访、公开征求意见、座谈会等制度机制，从制度上保障了公民的参与权。新媒体使得公民参与渠道更加便捷多样，政府信箱、官方微博、官方微信日益推广。社区等基层参与日益受到重视，多地推行的“参与式社区协商制度”，激发了居民参与社区公共事务的积极性。当然，社会参与也还存在诸多问题，如社会参与意识依然淡薄、参与机制不够健全、参与渠道不够完善等等。同时也存在无序参与现象，如越级上访等。

由此，建设法治政府必须实现社会多元的依法有序参与，要努力做到：（1）以法明确社会参与权。我国以宪法形式确认了公众管理社会事务的权利，但是宪法权利是抽象的，要使依法有序参与，就需要建立一套制度规范，明确社会参与权利行使的范围、程序和效力。扩大参与范围，使社会参与融入整个依法行政过程。规范参与程序,使公众明确自己的参与地位及具体形式。提升参与效力,强化对参与结果的运用，使社会依法参与成为法治政府建设的新常态；（2）完善依法有序参与的运行制度。建立健全公众参与行政决策、行政执行、行政执法、绩效考核与行政监督等重要行政过程的制度。完善重大行政决策信息公开、征求意见及听证制度，把公众参与作为重大行政决策的必要环节；完善座谈会、论证会等制度，扩大规范性文件制定的公众参与度；完善群众举报投诉处理制度，加强对行政执行和执法的参与；完善政府与公众协商沟通制度，建立畅通有序的诉求表达、矛盾调处、权益保障制度，实现与各利益诉求主体有效沟通，促进社会参与的依法有序；（3）畅通社会参与渠道。行政过程是制度化和规范化的过程，是法的实施过程。实现社会依法有序参与，必须从政府与公众互动角度寻找答案。运用互联网+、大数据等信息技术，创新参与渠道，创新社会治理，鼓励、培养社会公众主动参与，形成自下而上、双向互动的参与模式，并在社会参与、充分协商基础上实现法治政府建设。

在依法有序参与过程中还要做到几个方面:一是处理好法治与社会参与的关系。社会参与必须纳入法治的轨道，公共事务由谁提出，怎样参与，怎样表决，怎样监督，怎样评判，都需要在法律法规和制度层面予以界定。因此，我国社会治理既要突出党政主导下的社会各方参与，又要突出法治思维和法治方式运用，构建起党委领导、政府负责、社会协同、公民参与、法治保障的治理格局；二是培养社会参与意识。政府应主动发挥引导作用，拓宽公众参与渠道，提高公众参与能力，引导公众积极参与；社会公众应主动参与，对于关系到切身利益的公共问题，树立“主人翁”意识，主动、依法、有序参与到社会公共事务治理中来；三是以实现良法善政为目标。良法是法治的本质规定，强调公平正义、规范有序，而善政则是对服务型政府提出的更高目标与要求，强调以人为本、尊重民意。良法善政既是我国建设法治政府的内在要求，同时也是社会多元追求的重要目标。因此，社会多元主体的参与，不能偏离良法的本质和善政的目的，需要秉承“法为良法、治为善治”的理念，在国家、社会、公民主体相互合作和协同治理下，推动社会的良性运行与和谐发展。

（本文作者：北京市西城区人民政府区长）

责任编辑：闫鑫

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