宪法宽容精神下的少数人权利保护研究

摘 要：宪法发展的历史表明，人权可能在民主的名义下遭受到严重的侵害，多数决定的民主原则本身就隐含着对少数人权利的现实危害可能性。为了使社会的每个成员都能切实享受到基本权利带来的利益，不仅要保护绝大多数人的基本权利，也要保护少数人的基本权利。而要实现这一目标，必须践行宪法宽容的精神。现代宪法所体现的宽容精神是少数人权利保障的伦理基础，宪法文本的规定是少数人权利保障的法制前提，而少数人权利保障则是法治国家实现宽容的必然要求。

关键词：法治国家；宪法精神；宽容；少数人；权利保障

作者简介：李秀鹏，男，法学博士，中央民族大学法学院讲师，从事宪法学、民族理论等研究。

中图分类号：D911 文献标识码：A 文章编号：1000-7504（2016）02-0099-08

宽容精神是现代宪法的基本精神之一，其在宪法意义上具体体现为对人的尊严与价值的尊重。1它意味着“对人人予以平等的尊重，可以容许每个人按照自己的判断标准来辨别善恶美丑、是非得失，选择自己认可的价值的权利”[1]。宪法宽容精神要求在现代政治制度下，在“多数决”的民主原则下，关注少数人的利益诉求，关心少数群体的现实需要，保障每一个社会成员尤其是处于弱势地位的人的基本权利。

一、宪法宽容精神要义

（一）什么是宽容精神？

在语词意义上，宽容一般有三层意义。一是指宽厚能容忍，如《庄子·天下》：“常宽容于物，不削于人，可谓至极”；二是指包容原谅，如《宋书·郑鲜之传》：“比时言论，诸贤多见宽容”；三是指宽舒从容的神色，如《世说新语·雅量》：“王之恐状转见于色，谢之宽容愈表于貌”。[2]（P1815）在政治意义上，宽容则是指“一个人虽然具有必要的知识和权力，但是对自己不赞成的行为也不进行阻止、妨碍或干涉的审慎选择。”[3]（P766）由此可见，宽容在本义上意指容忍和不干涉，也就是论语所说的“己所不欲，勿施于人”。随着社会的发展，宽容逐渐引申为一种以多元价值选择为基础的价值体系，其蕴含着个体独立自由与群体和谐有序的内涵，是一种理性的认知方法和智慧的生活方式。它不但意味着国家和社会对同一主体多元价值观念的承认，还意味着对不同主体之间的平等地位的最大尊重。因此，宽容精神是运用这种宽容的思维来指导自身行为和对待外部事物的一种内心确信和行为方式。

（二）宽容精神的宪法解读

宽容精神是现代宪法的精髓，是宪政文明的基本理念，是多元文化背景下社会和谐的重要支柱。古代，一个能够吸收不同文化元素的国家或城邦往往会制定具有宽容精神的法律，并因此而变得更加多元和强盛。当代，法治国家的强盛势必需要运用民主与商谈的理论来解决社会问题，势必依赖于一部科学与宽容的宪法文本。在立宪主义体制下，宽容精神铸就宽容的宪法，宽容的宪法将宽容精神传播到社会的每一个角落，使得每一个社会成员都能够享受到国家创造的福利，都能够自由地追求幸福的生活。不仅在阳光普照的地方大多数成员能够享有广泛的基本权利，即使在人们常常遗忘的阴暗角落，少数人的权利也能够得到有效的保障。

宪法上宽容精神的意义之具体指向包含两个方面的内容：一是国家对公民的宽容，一是公民彼此之间的宽容。这两者相互依存，彼此影响，同时存在。一方面，国家公权力对人民的宽容是公民彼此之间相互宽容的条件，如在古代，国家制定倾轧民权的法律，要求公民之间彼此揭发罪行，若有隐瞒者则将受到重罚，则人们必将为了私利而相互攻讦，公民彼此之间的宽容必将不复存在。另一方面，公民彼此之间的宽容是国家公权力对公民宽容的基础，若刁民遍野，社会成员之间针锋相对，矛盾不可调和，那么国家必将制定严刑峻法以维持社会治安和生活秩序，失去对公民宽容的耐心。

首先，国家对公民的宽容是宪法宽容精神的核心内容。“一个多元社会能真正发展并落实其多元性，使多元价值实际上在社会中自由发展的前提之一，是国家能够宽容并保护少数或弱势的文化社群发展，从而尊重弱势社会群体的文化差异。”[4]（P81）要实现国家对公民的宽容，必须要求政府在社会利益冲突中保持中立，在使用国家公权力上保持相当的克制。如果国家在协调利益冲突时表现出明显的利益倾向，则不仅不利于保护少数人的权利和调和社会矛盾，还可能造成社会的分裂，从而侵害到更多人的利益并最终与宪法宽容的理念背道而驰。在现代立宪主义民主国家中，“国家本身并非不同事务问题的当事人，因此国家更应积极扮演其宽容的保护者角色。若是连非当事人都无法宽容，当事人的纷争必然更大”[4]（P832）。

其次，公民对公民的宽容是宪法宽容精神的重要组成部分。宪政国家要保护少数人权利，这种宽容同样不可或缺。从某种意义上讲，多数公民是否对少数公民的宽容最终会影响到国家对公民的宽容。“国家权力的行使，须透过社会大多数成员之代表民主决定。因此，国家宽容原则的具体内涵，事实上是社会大多数成员的宽容。只有社会大多数成员对不同文化群体的选择愿意予以宽容时，多元价值和权利的保障才有落实的可能。”[4]（P82）具体而言，公民对公民的宽容又包括多数人内部的宽容、少数人内部的宽容、多数人对少数人的宽容和少数人对多数人的宽容等四个方面。

二、少数人权利保护概述

（一）什么是少数人？

“少数”一词，一般意义是指较少的数量，相对于“多数人”而言，“少数人”即指数量上较少的人群。但在宪法意义上，“少数人”的意义往往在不同的语境中区别使用，具有多重内涵。根据《公民权利和政治权利国际公约》第27条规范之规定：“在那些存在人种的、宗教的或语言的少数人的国家中，不得否认这种少数人同他们的集团中的其他成员共同享有自己的文化，信奉和实现自己的宗教或使用自己的语言的权利。”这一规范从国际法的角度明文规定了判断少数人的标准，即一国之内从人种的、宗教的或语言的角度看，某个人或者某些人是否在数量上居于少数或者具有与主流社会群体不同的明显特点。也有观点认为“少数人”本身是一个开放的概念，会随着具体的环境之变化而不断演变。如“少数人是指在与相关对象的比较中数量上居于少数，在种族、语言、宗教、肤色、精神状态或文化等方面具有不同于其他人的特征，由于受到偏见、歧视或权利被剥夺，在政治、经济或文化生活长期居于从属地位的群体。随着社会的发展，还可能出现以前从未出现的新的少数人群体”[5]。

中国当前的宪法文本中共9次使用“少数”一词，民族区域自治法文本中共33次使用“少数”一词，“少数人”这一概念所表达的意思包含以下几个方面的内容：第一，数量意义上的“少数”，即依据是否具有相同的文化背景、民族信仰等作为标准来确定某一类人的数量，如果此类人在数量上相对于其他人而处于较为明显的劣势，则认定其属于少数人。1第二，经济意义上的“少数”，即依据某一类人在国家经济生活中所处的地位及是否享有经济生活的支配权和自主权作为标准来判断，如果此类人没有自主的经济支配权并始终处于被剥削地位，则其属于少数人。2第三，文化意义上的“少数”，即依据某一类人所信仰的宗教、使用的语言和依赖的文化是否为国家的官方语言或主流文化作为标准来判断其是否为少数人。如果此类人使用的语言和依赖的文化为非官方的，则认定其为少数人。3第四，政治意义上的“少数”，即依据国家之公共权力结构和法律界定为判断标准，如果某一类人在该国政治生活中始终处于从属的被统治地位，仅仅享有很少的权利却需承担很多的义务，则认定此类人属于少数人。4

综上分析，根据宪法本身限制国家权力和保障公民权利的属性来看，本质上应当根据一国的国家权力结构和法律规定，以某类人在国家政治生活中是否具有实际的话语权为标准来界定其是否为少数人。换言之，宪法上的少数人主要是政治意义上的少数人。当然，少数是一个相对的概念，没有绝对意义上的少数人，也没有绝对意义上的多数人。政治意义上的少数人可能是数量意义上的多数人，如在专制的君主国家，君主所代表的利益集团虽然在人口数量上是少数，但却拥有在国家各个领域的广泛的权力，因而是政治意义上的多数；反之，专制君主国的普通民众虽然是数量上的绝对多数，但是却仅仅享有有限的权利并对专制君主集团承担广泛的义务，因而是政治意义上的少数。同理，文化意义上的少数人可能是政治意义上的多数人，在多民族的地区或国家，不同的民族文化交相冲突与影响，往往形成所谓的主流文化与非主流文化互相攻讦的局面。一方面，主流文化压制非主流文化并蚕食其生存空间；另一方面，非主流文化则能动地反抗这种压制并夺取自己的领地。据此就产生了文化意义上的少数人与多数人。1再者，经济意义上的多数人可能成为政治意义上的少数人。2更进一步，当政治意义上的多数人与经济意义上的多数人互相重叠时，单纯数量意义上的少数人可能成为经济和政治双重意义上的多数人。3

（二）宪法上对少数人权利的保护形式

少数人享有的基本权利与一般人的权利在内容上既有共同性，也有特殊性。毛泽东曾指出：“少数民族问题，它有共同性，也有特殊性。共同的就适用共同的条文，特殊的就适用特殊的条文。”[6]（P709）而此处的“所谓共同性，就是少数民族和其他公民一样依法享有平等的政治权利和公民权利；所谓特殊性，就是要考虑少数民族在语言文字、宗教信仰、风俗习惯等方面与国家主体民族相比较的特殊性，以及其在经济社会发展方面的滞后性，从而需要通过特殊政策予以具体保护和加速发展”[7]。据此，少数人权利保护可以分为一般保护和特殊保护。在一般保护上，少数人享有的生命、健康、平等及财产等权利与其他社会成员并无差异，应当受到同等对待。在特殊保护上，少数人的文化、信仰和风俗等权利应当受到切实的、更严格的保护，不但要防止其基本权利受到侵害，还要积极创造条件使这些权利得以实现。少数人“拥有的权利和人格尊严应该是有效的、真实的。哪怕地球上只剩下一个人，这些权利和尊严也应该独立于人类的大多数。即使一个人被逐出人类社群，它们也仍然应该是有效的”[7]。

从保护的方式上看，少数人权利保护可以分为消极保护和积极保护。在宪政文明国家，少数人权利保护的国家义务一般体现为尊重和保障两个方面。所谓的尊重，就是国家在行使公权力的时候，要恪守克制的不侵犯义务，持消极的态度。如《公民权利和政治权利国际公约》中第27条写明对少数的人权利“不得否认”，禁止国家公权力以任何方式不当干涉少数人的权利，特别是禁止所有的一体化、同化措施以及其他类似的对少数人构成威胁的措施。积极保护要求在保护少数人权利上，除了负有克制的消极义务外，也要努力创造条件，积极努力地使少数人的权利有机会实现。早期的研究认为，“少数人权利只是一种消极权利，但事实上对少数人群体的保护要求提供比平等更多的东西，少数人权利具有双重的性质，既是消极权利，也是积极权利”4。

三、宪法宽容精神与少数人权利保护的关系

（一）宪法宽容精神是少数人权利保护的基础

首先，宪法宽容精神是确保少数人参与国家政治管理的基本条件。5政治参与制度是立宪主义国家民主政治的核心内容，是衡量国家民主化程度的重要标尺，具有重要的作用。一方面，只有通过政治参与，少数人才能真正成为国家的主人，才能有效地享有其他一切权利。各国宪法都在不同程度上规定了政治参与制度，政治参与权利也成为民主国家的公民享有的一项重要权利。少数人作为国家公民的有机组成部分，作为民主社会的成员，理所当然应当受到政治参与制度的保护，拥有政治参与的重要权利。但是，要使少数人在实际的政治生活中切实享受到这一权利带来的好处，则必须具有宽容的基本理念，让多数人能够倾听少数人的声音，哪怕是反对的声音。另一方面，国家通过对少数人政治参与权利的保障，有效地减少利益冲突从而实现社会稳定和谐。从政治参与的作用的角度来看，“宽容精神使得政府与公民之间的矛盾在一定程度内得到缓解，公民的政治需求可以通过政治参与的方式得以实现，从而社会冲突也必定会相应减少，社会本身也更加稳定与和谐”[8]（P455）。

其次，宽容通过对少数人权利的保障而化解社会矛盾，解决社会纠纷，实现公民与公民之间的宽容，维持正常宪法秩序。在宽容精神的指引下，一切的矛盾都可以通过正常的纠纷处理机制而得到解决；在宽容的社会，人们乐于接受不同的意见，相信宪法与法律的权威，因而，其“可以化解人们之间的矛盾与冲突，促进人与人之间协同合作，宽容是维护政治稳定、社会和谐的文化基因”[9]。只有以宽容而不是“不信任”的指导思想去解决社会中存在的纷繁复杂的矛盾和纠葛，才能够使公民权利尤其是少数人的权利保障落到实处，才不会致使部分人拥有一个社会的绝对话语权而另一部分人成为失语者，才有可能最终实现立宪主义所追求的人权保障目的。

（二）少数人权利保护是宪法宽容精神的应有之义

现代宪法是一个开放的价值体系，其全面承认社会的多元化和人的多样性，主张兼容并蓄，处处体现出宽容的精神和理念。1少数人权利保障不是来自于大多数人的同情，也不是来自于统治者的恩赐，更不是源于卑微者的摇尾乞怜。它在本质上是一种彼此妥协的产物，是现代宪法宽容精神的应有之义。宽容的内涵要求能够给予处在社会劣势地位的个人或群体以同等的对待，或在特殊情况下的特别对待。如果不能在一定范围内原谅不同意见者的冒犯，不能对所有社会成员尤其是弱势成员的权利给予充分的保护，就没有真正的宽容，也就没有民主宪法。在奴隶制社会，也有国家的基本制度和法律，但是却并不具有民主宪法。因为这种社会所创造的制度将部分人排除在制度保障之外，忽视并掠夺了少数人应当享有的权利。“失去人权，相应地失去言论权利，也失去一切人类关系，亦即失去了人类生命的一些最本质的特点。从某种程度上说，这是奴隶的悲惨处境，亚里士多德因此并未将他们归为人类。奴隶制度对人权的根本侵犯不仅仅在于它夺走了个体的自由，更在于它将一种人排除在人之外，致使他们不可能为自由而战斗。”[10]（P389）因而，将所有社会成员都纳入保护的范围之内，不得以种族、身份、信仰或宗教等事由而将部分人排除在外，此乃少数人权利保护的正当性来源，也是增强不同人群、种族之间沟通力的重要渠道。[11]（P30）

（三）宽容精神在少数人权利保护领域的宪法界限

在规范意义上，宪法上的宽容不是毫无底线，而是必须要遵从一定的原则和标准。各国宪法都在一定程度上框定了宽容的界限，这一界限既表现为对国家公权力的限制，也表现为对基本权利自身的限制。这具体体现在以下几个层次：第一，社会基本民主秩序的维持是宪法宽容的界限。“在法治思维上，强调国家应排除违反合宪秩序或自由民主宪政秩序的因素，原则上虽应以宽容原则去对待所有言论、思想与作为，但以不侵犯特定不可侵犯的国家秩序价值为其界限。”[12]（P71）第二，基本人权的保障是宪法宽容的界限。“当某种观点、理念和行为方式直接或者间接地损害了基本人权，它就是不可宽容的对象。基本人权构成了划分可宽容与不可宽容事物的标准，也是划定宽容的限度。”[13]第三，对少数人权利的保护在价值上不得造成对多数人的反向歧视。也就是说，在对少数人权利保障的同时，宽容精神不得造成实质上的不平等，使得少数人实际上拥有更多的人权，而大多数社会成员的权利反而处于得不到保护的阴影之中。

四、宽容精神下实现我国少数人权利保护的路径

宪法层面的宽容并不是自生自发的，它源于人们对历史和现实生活的制度性反思，源于对基本权利保护路径的实践性探索。首先，宪法得到实现后的宪政本身也是一个历史的产物，其整个过程也充满了宽容与妥协的因素。1其次，历史上的宽容本身是对宗教迫害中产生的残酷行为的一种反思，宗教迫害本身的不宽容暴露出人的行为的随意性，正是为了摆脱这种随意性，才产生了宪法与宪政。[14]更进一步，“西方宪法史上的宽容行为皆具有国家（强者）对人民（弱者）的一种恩赐性质。现代宪法中并未见宽容或容忍之用语，其既非人民具体的权利，亦非人民具体的义务。因此，宽容若具有宪法的意义，应是用来拘束国家，特别是作为国家干预人民自由权利的依据之一”[12]（P74）。

从其他国家的政治实践经验来分析，少数人权利保护的具体路径大致可以分为六种类别2：第一种是同化，即以一个主导文化的基础，通过不平等的途径实现社会的同质状态，其他的文化摆脱它们原有的特征并遵从已形成的文化；第二种是同质化，即让社会的每个成员都同等地参与到新文化的形成中；第三种是平等的整合，即各种相互分离的因素结合在一起，成为一个整体的政治和经济实体，每个群体可以在不危及共同体的前提下适当保留自己的身份认同；第四种是通过歧视和不平等对待而进行整合，靠国家的强制力予以推进；第五种是把一个主权国家划分为多个彼此独立的实体，或者把该国部分领土转入其他国家；第六种是多元主义的融合，即对不同文化、传统和信仰的地区和人群实行共存和分别管理。进一步分析，对少数人权利保护的制度选择之基本路径包含两个类别：第一类是带有暴力、歧视和无宽容特点的方式，如同化、不平等地整合和国家主权分立等方式；第二类是平等、商谈和宽容的保护方式，如同质化、平等整合和多元主义融合等。

中国历史上在少数人权利保护领域取得了众所周知的成就，民族区域自治法、妇女儿童权益保护法等基础性法律在新中国成立后的少数民族地区治理和少数人权利保护方面发挥了重要功能。宪法修正案明确规定“国家尊重和保障人权”之后，少数人权利保障更是取得了新的进步。但是，随着经济的发展和技术的进步，农民工、留守儿童和老人、色情行业从业者等进一步沦为少数人，一些新的少数人群体如艾滋病患者、同性恋等正在不断形成，这使得当前中国的少数人权利保障面临着巨大的挑战。在加入国际人权公约之后，有必要在少数人权利保护领域进一步探索新的方法，研究在宪法宽容精神之下保护少数人权利的基本路径，完善少数人权利保障的基本体制，进一步推动人的平等进步和社会的稳定协调发展。要实现这一目标，必须在平等整合的理念之下，以商谈和宽容精神为指导，从立宪主义和法治国家的高度去推进立法发展、加强司法权威、完善待议制度。

（一）推进立法发展，健全少数人权利保护法律体系

“宽容和民主的立法者是一个社会的福音，它能够为社会的人权保障制定出正义的法律，从而创造少数人权利保障的基础性条件。”3也只有这样，一个国家才不会制定出极端偏见和残酷的法律，造成对少数人的权利在立法层面的侵害。

当前，中国特色的社会主义法律体系基本形成，这意味着中国的少数人权利保障立法有了一个崭新的起点。但是，健全少数人权利保障法律制度的道路依然漫长且艰难。以少数民族的立法为例，五个自治区均尚未制定民族自治条例，虽然部分自治地方出台了一定数量的单行条例，但是立法技术不够成熟，粗制滥造，各法律规范彼此冲突的现象普遍存在。同时，针对少数人群体如农民工群体、留守儿童和留守老人群体、同性恋群体、艾滋病群体等的立法缺位。这些群体在中国的人口总数多达数亿，仅因其特殊身份、地位而处于弱势地位，应当对其权利予以保护。十分有必要结合当前少数人权利保障实际，健全少数人权利保障法律制度，制定少数人权利保障法，以促进社会正义，使宪法所蕴含的令人心旷神怡的宽容精神在具体的社会生活中进一步得到落实。

（二）加强司法权威，建设正常利益诉求机制

司法在保护少数人权利方面起着举足轻重的重要作用，是社会纠纷解决和矛盾化解的基本途径，也是权利救济的最后一道防线。现代社会，解决纠纷的机制往往是多元化的，社会调解和司法调解、行政裁决和行政复议、仲裁和信访等均可以在一定程度上起到保护少数人权利的作用。在这些机制中，司法制度应该享有最高的权威，其判断亦应该具有最终效力。尤其值得注意的是，在少数人权利保障方面，应当谨慎使用当前中国特色的信访制度。信访制度本身是特殊历史时期和特殊背景下的产物，在法治社会的国家权力架构中，会侵害到国家机关正常的权力分工，尤其是损害到司法的权威。要切实保障少数人的权利，必须加强司法权威，健全正常的利益诉求机制。

（三）完善代议制度，畅通少数人参与国家管理的通道

人民代表大会制度是我国的议会制度，完善的人民代表大会制度既是民主的实现途径，又是宪法宽容精神实践的场所，还是少数人权利保障的重要方法。一个好的制度能够为少数人权利提供稳定的、持续的保障。“一个社会需要的与其说是好人，还不如说是好的制度。人们都渴望得到好的统治者，但历史的经验向大家表明，社会不可能找到这样的人。正因此，设计使坏的统治者也不会造成损害的制度是十分重要的。”[15]（P491）就当前而言，要使人民代表大会制度在少数人权利保障方面发挥更充分的作用，首先要适当扩大少数人的政治参与权，增加少数人群体的代表比例，让少数人能够有更多机会参与到国家事务管理的过程中来，以确保其利益能够得到表达。例如，应当增加农民工代表的比例等等。

结 语

在建设社会主义和谐社会的今天，依宪治国和建设社会主义法治国家的呼声振聋发聩。要真正地实现和谐，就必须在宪法宽容精神的理念下保护少数人的权利。1在宪法和法律的制定和实施过程中以宽容为本，平等地保护少数人的权利是实现和谐社会的必经之路。虽然，宽容来之不易，它甚至是一种奢侈品，不是所有人都能享受到，但它可以给人们带来希望。就如久旱的大地遇到甘霖一样，宽容给干涸的心灵带来香甜的滋润。2法治国家的宪法充满宽容精神，立宪主义的民主社会应当允许宽容、重视宽容并追求宽容，因为没有宽容就没有未来，没有宽容就没有人权，更没有少数人的权利。