同质与建构：作为反思法官员额制的切入点——基于J市基层人民法院案件结构与法官工作量的实证研究

张 建 姜金良

(中国政法大学 法学院，北京 100088； 扬州市中级人民法院，江苏 扬州 225609)

同质与建构：作为反思法官员额制的切入点
——基于J市基层人民法院案件结构与法官工作量的实证研究

张 建 姜金良

(中国政法大学 法学院，北京 100088； 扬州市中级人民法院，江苏 扬州 225609)

法官员额制改革是当前重要的司法改革举措之一，目的在于推动公正司法的实现。改革假定，当前法官被非审判业务占据很多精力、重新分工能带来公正和效率提升及存在法官行政化问题。对J市基层人民法院的调查表明，法官行政事务花费时间并不多、案件结构常规而简单、法官工作量十分饱和及改革后的法官助理与法官职能高度重叠。由于对不同层级法院进行了同质假设及建构方法的支配，使得不符合基层人民法院实际需求的改革被推进，导致法官流失、人心不稳、改革流于形式等后果。有必要对上述问题及背后的假设、方法等进行分析与反思。

法官员额制；基层人民法院；同质假设；建构方法

一、问题的缘起

所谓法官员额制，指的是根据一定标准遴选与确定法官的员额,并由被遴选的法官来集中行使国家审判权的制度。2002年，最高人民法院在《关于加强法官队伍职业化建设的若干意见》中就已提出，“实行法官定额制度，在综合考虑中国国情、审判工作量、辖区面积和人口、经济发展水平各种因素的基础上，在现在编制内，合理确定各级人民法院法官员额”。*最高人民法院：《关于加强法官队伍职业化建设的若干意见》，《最高人民法院公报》2002年第8期。2004年，最高人民法院在《最高人民法院政治部关于在部分地区人民法院开展法官助理试点工作的意见》中又对法官“员额改革”的内容进行了说明，“试点法院应当以保证本法院依法高效地完成审判工作为前提，以案件和案件数的发展变化为基本因素，并综合考虑本法院法官的素质，法院辖区的人口、面积等情况确定审判法官所需的员额”。《人民法院第四个五年改革纲要(2014—2018)》(以下简称“四五纲要”)规定：“建立中国特色社会主义审判权力运行体系，必须坚持以审判为中心、以法官为重心，全面推进法院人员的正规化、专业化、职业化建设。到2017年底，初步建立分类科学、分工明确、结构合理和符合职业特点的法院人员管理制度。”*最高人民法院：《关于全面深化人民法院改革的意见——人民法院第四个五年改革纲要(2014—2018)》 ，《中华人民共和国最高人民法院公报(2015年卷)》，人民法院出版社2015年版，第181页。法官员额制就是其中一个非常重要的改革方向。

对于法官员额制改革取得的实际效果形成了两种不同的意见：一种意见认为，法官员额制改革是一种历史发展趋势，当前的改革所预先期待的效果已基本达到，虽然在改革过程中有一些小的毛病，但总体上是可控的。另一种观点认为，法官员额制改革给法官尤其是青年法官主观上带来了较为悲观的预期、客观上也造成了法官流失。王袁焰法官的一项关于D县法院的调查显示：“相比那些有行政职务的领导和较长工作时间的资深法官，年青法官被挤出员额的概率无疑更大，因此青年法官对员额制产生了种种忧虑。87.5%的青年法官表示最担心的是法官遴选机制不公平。”*王袁焰：《坚守还是离开：基于法官员额制背景下D县法院的调查分析》，《第八届中部崛起法治论坛论文集》2015年。由此而产生了坚守还是离开的困惑。

法官员额制并非是针对某一级法院而开展的一项改革工作，而是针对所有层级的法院。以同一种方案来要求情况各异的法院开展改革，这是否符合实际呢？又能取得何种效果呢？为此，本文主要是从员额制改革在基层人民法院的实践切入，通过对J市基层人民法院的案件结构、法官工作量的实际及改革的举措等的实证，来分析与检验当前的改革思路。本文主要通过对以下问题的讨论来回应上述问题：一是当前法官员额制改革的目标为何？假设又为何呢？二是作为调查对象的J市基层人民法院的案件结构、法官工作量及改革措施表现如何呢？三是法官员额制改革应如何面对基层人民法院的实际情况呢？是何种原因导致员额制改革窘境的出现呢？

二、法官员额制改革的目标与假设

中国的司法改革始终在精英化、职业化司法与大众化司法之间进行徘徊，上个世纪90年代法院系统的改革主要是以精英化、职业化为价值取向，进入到21世纪之后则逐渐过渡至大众化司法(这点可从对司法调解的过分主张和要求中加以验证)，为了克服大众化司法带来的法治权威弱化的问题，新一轮的司法改革则又重新回到职业化、专业化的路子中来。无论是哪种思路下的改革，所针对的问题大致都是相同的，即：法院过度行政化问题、法院案多人少问题、法官能否独立判案问题等。法官员额制改革也大致围绕这些问题而展开，具体而言，最高人民法院对员额制有如下的一些假设与目标：

第一，法官被非审判性工作占据了大量的时间和精力，有必要将法官从非审判性事务中解放出来。审判辅助性和行政性两项非审判性工作，造成了“审”与“判”的重点不突出，使审判效率降低。审判性辅助性工作包括立案排期、流程管理、诉讼保全等程序性工作，司法行政工作包括法官承担记录、送达、归档等工作。提出推行法官助理制度，让法官助理在审判活动中承担草拟判决书、协助进行调解等大量辅助工作，把法官从繁琐的程序性、事务性工作中解脱出来，使法官能够集中精力和时间专司审判，从根本上解决基层法官人数不足的问题。*方辉：《中国法官员额配置的优化选择——运用量化分析方法整合相关因素》 ，《第一资源》2010第2期。

第二，在法官队伍中进行分工和岗位重新配置，有助于推进司法公正的实现，有助于解决案多人少的矛盾。通过将中国法官数量、每万人法官数、人均办案量等方面与国外如美国等进行比较后，研究者们认为我国法官数额太过于庞大，业务能力也是参差不齐，有必要将理论素养高、实践能力强的法官选拨出来，让不合格的法官退出去。比如，何帆就认为：“机制创新和‘添油’式的扩编，解决不了根本问题，也无法化解外界对部分‘不办案’的法官的质疑，只有根据辖区和审级实际，建立法官员额制，才有望从体制上破解难题。”*何帆：《法官多少才够用》，《人民法院报》2013年6月7日。对于改革后的结果，赵昕则乐观地预测到：“人是生产力的第一要素，审判人员配置合理并充分发挥其积极性，借助信息化平台，一定能极大提高‘审判生产力’。”*赵昕：《法官员额制是化解人案矛盾的根本出路》，《中国社会科学报》2015年12月9日。

第三，直接从事审判的一线法官偏少，法官的行政化倾向比较严重。我国法院人员的配置中，大量具有法官资格的人并没有直接从事案件审理工作，而是分布在非审判业务部门，如综合部门、立案庭、执行局等，很多法院中直接从事审判业务的比例可能在50%左右，甚至更低，这种现象已成为当前法院运作的常规性状态。所以，如丰霏所言：“法官员额制所应当破除的是法官职业行政化的制度情境，实现法官身份的‘去行政化’。”*丰霏：《法官员额制的改革目标与策略》，《当代法学》2015年第5期。

三、J市法院的案件结构与法官工作量

为了不至于空泛地对员额制改革进行评判，我们主要对J市基层人民法院刑庭法官的工作时间安排、案件的特征及法官助理职能与法官职能关系等情况进行了调查。J市基层人民法院是江苏省苏中地区的一个法院，之所以选择该院，原因在于该院的辖区既不像苏南地区现代化程度非常高，又不像苏北地区发展较为落后，具有一定的代表性。

J市法院刑庭共有31名法官，我们主要对其中的四位*四位法官的基本情况如下：陈某，44周岁，大学本科，工作26年，审书(书记员)配置为一审一书，审结案件158件。史某，50周岁，大学本科，从事刑事审判工作21年，审书配置为三审一书，审结案件88件。袁某(女)，41周岁，法律硕士，从事刑事审判工作22年，审书配置为二审一书，审结案件142件。张某，48周岁，法律本科学历，从事刑事审判工作25年，审书配置为一审一书，审结案件100件。进行了深度访谈和调查，并对他们2014年的案件审理及工作量进行了测算。之所以选择对刑事法官的工作量进行测算，一是，刑事案件的结案方式以判决为主，撤诉、裁定、决定作为结案方式的比例很小，全年只有9件，占案件总数的1.9%，有助于统计误差的减少；二是，以判决为主的结案方式决定了诉讼流程基本一致，均以开庭为原则，工作事项基本相同，有助于工作的量化计算，相比而言，民事案件由于采用调解、撤诉、判决、裁定等多种方式结案，导致工作事项不一致，程序节点不一致，难以对案件审理工作进行量化计算。测算主要是通过数据分析法(对访谈人员2014年审结案件共计485件案件的罪名、合议、调解、卷宗页码等数据进行编码与解码)、深度访谈法(与调研法官访谈，了解调解、送达、文书制作等流程节点耗时)、典型事例法(对不同审理方式案件进行抽样，分析不同诉讼程序下案件流程和耗费时间的共性和差异；对难以书面反映的工作量情况进行了解)等方式来进行的。

1.法官行政事务花费时间少

有效工作时间，即全年总工作时间减去会议、培训、休假等非审判性工作事务活动占用的工作时间。有效工作时间能够反映被调研法官专门从事审判或者与审判相关工作的时间。全年总工作时间测算，按照全年251工作日，每天有效工作时间约为6小时(即每天均以满负荷理想状态工作计算，实际工作时间为8小时，扣除日常活动时间损耗)，全年工作总时间约为1506小时。

通过对四位法官的深度访谈及辅之以查阅会议通知会议记录等方式，统计出了休假、外出培训、参加各类会议及其他行政类会议等次数、时间。通过访谈，根据个人工作习惯对其他活动的工作时间进行计算，进而反映出调研法官的工作时间分布，统计出有效工作时间，发现法官行政事务花费的时间并不多。2014年，4名法官外出培训平均天数为8.75天，参加各类会议平均为20次共计67小时，各类事由休假平均为1.25天，全年有效工作时间平均为1264.25小时，有效工作时间比为83.95%。

2.专业化程度不高

核心审判工作范围一般包括证据判断、认定事实、法律适用及作出法律裁决。在案件审理程序上方面，通过对485件案件适用的程序进行统计，发现适用简易程序的案件为404件，占83.8%；适用普通程序的案件为81件，占16.7%；以判决结案的案件为474件，其他方式结案的案件为11件。根据《刑事诉讼法》规定，简易程序案件以事实清楚、被告人自动认罪为前提，从卷宗厚度上也可以显示案情比较简单，卷宗少于100页的案件占所有案件的1/2，判决书直接确认检察机关起诉指控事实，简单罗列证据目录，不需要展示认定事实的证据规则和裁判思维。

在法律适用方面，由于罪名集中，案情模式化，法律适用类型化，因此也并没有太多需要说理和论述的要求。通过SPSS对罪名进行描述频度分析，显示出485件案件中共涉及相关罪名507个，罪名分布具有集中性，以盗窃、危险驾驶、故意伤害、交通肇事、诈骗罪为主，出现的频次分别为129次、99次、48次、44次及50次，上述五类案件占所有案件的73%，轻微刑事案件占大多数。对案件审理程序、结案方式及案件所涉罪名、案件的性质分析说明了，基层人民法院所面对的案件并不复杂，并不需要很高的法律专业化水平。

3.法官工作量普遍饱和

法官的工作量，主要是通过对工作意义上案件进行计件计算方式而获得的。之所以采用计件方式计算工作量而非是法官有效上班时间，原因就在于计件能减少了许多“主观统治”与“笼统管理”成分，能达到“以技术吸纳个人好恶”的目的。*朱桐辉：《“数目字管理”下的刑事诉讼》，《中国社会科学报》2010年4月6日。在计算单位选取上，采用工作意义上的案件数量(绝对的案件数量)，将同一类案件由于法院内部职权分工而形成于不同诉讼阶段或由不同审判组织审理的司法活动分别统计，作为一个案件。*与此对应的是实质意义的上案件数量，拟将进入人民法院最初审查阶段、作出终局的处理结果、直至执行完毕等过程中的某一社会矛盾及人民法院因其所开展的所有司法活动作为一个实质案件。实质的案件数量，反映法院处理社会矛盾数量；绝对的案件数量反映法院的工作量。张军：《人民法院司法统计理论与实践》，人民法院出版社2012年版，第6页。在具体的工作量计算方式上，采取的计算公式为：工作总量=个案工作时间(工作事项×单项工作事项时间)×案件数量。

《刑事诉讼法》规定的刑事审判流程包括：阅卷、调查审问(送达起诉书、征求是否适用简易程序审理)、开庭审理、合议庭评议(普通程序和可能判处有期徒刑三年以上简易程序案件)以及其他工作(其他或然性出现的工作，主持调解、刑事和解、向审委会或上级法院等汇报案件、与检察机关协调案件等)。通过对案件所适用的程序进行分类调查，发现：简易程序的阅卷平均时间为3.6小时、送达时间为1.6小时*说明：关于送达及调查审问，对被告人看守所诉讼材料送达(按照一次送达计算，起诉书及开庭传票一并送达)及开庭前对被告人提讯一次合并按照1.6小时计算。、庭审时间为1.1小时、合议时间为0.6小时、撰写文书时间为3.5小时、网上报结时间为1.3小时，其他事项为2小时，合计为13.7小时；普通程序的阅卷平均时间为19小时、送达时间为1.6小时、庭审时间为4.1小时、合议时间为1.4小时、撰写文书时间为7.1小时、网上报结时间为1.3小时，其他事项为2小时，合计为36.5小时。

J市基层法院2014年共审结案件3444件，人均结案111.1件，似乎人均办案量并不高。但是，要是将有效工作时间与个案工作时间的比值作为是否饱和的计算方式的话，按目前调研的485件案件来算的话，404件简易程序案件则花费法官13.7×404=5534.8小时，81件普通程序案件则花费法官36.5×81=2956.5小时，如此算来，4名法官的总工作时间应为5534.8+2956.5=8491.3小时，每位法官的平均工作时间为2122.8小时，这与全年有效工作时间1264.2小时显然有很大的差距。由此可认为，J市基层人民法院刑庭一线法官的工作量明显饱和。

4.法官与法官助理职能重合度高

关于法官助理的配置上，各地法院也进行了一些探索，如江苏省常州市钟楼区人民法院试行的“二二一模式”，确定由二名法官、一名法官助理和一名书记员组成一个相对固定的审判组合；北京丰台区人民法院实行“一二一一模式”，即每名审判长配备二名法官助理、一名书记员和一名速录员。无论人员如何搭配，基本模式都是以法官+法官助理+书记员方式为基础，包含的基本假设就是分工能带来效率的提升。但由于最高人民法院对法官助理的工作职责并没有进行清晰而准确的描述，这使得法官与法官助理在职能上出现了高度的重合。

根据2015年最高人民法院出台的《关于完善人民法院司法责任制的若干意见》《关于进一步加强合议庭职责的若干规定》及J市基层人民法院对法官、法官助理及书记员职责的理解，对三者的职能进行了规定，案件承办法官的职责包括庭前程序准备中的组织调解、证据交换及送达等事务，庭审中的拟定庭审提纲、阅卷、组织庭审活动，开庭后的制定审理报告、拟定裁判文书及向审委会报告，及案件审理结束后的后续工作如处理信访、报结案等；法官助理的职责为庭前准备程序中的组织调解、证据交换、接待律师、协助办理保全措施及办理委托鉴定评估等，庭审中的审查诉讼材料、归纳摘录证据、调查收集核对证据，开庭后的草拟法律文书、查找参考资料等及案件审理结束后的案件管理及其他辅助性工作；书记员的基本职责为庭前程序中的事务性准备工作，庭审中的检查开庭时诉讼参与人出庭情况、宣布法庭纪律、担任记录等，及案件审理结束后的整理装订归档案卷材料及其他事务性事项。

要是将案件承办法官与法官助理的职责进行比对的话，会发现他们在庭前准备中的组织调解、证据交换及送达等实务，开庭后的法律文书草拟、查找参考资料及案件审理结束后的案件管理等方面都存在高度的重叠。其实，不仅是职能上的高度重叠，就是在实际案件审理过程中，法官与法官助理也并不存在分工问题，他们之间的区别更像是一种资历上的区别，即法官助理是走向法官岗位的一个前奏。

总之，经由对J市基层人民法院法官的时间分配、案件结构及工作量的实证调查后发现：一是，被行政占用的时间可能并非如想象中的那么严重，法官的主要时间和精力还是集中在案件审理上，这从法官已饱和的工作量中就可以发现端倪。二是，在工作呈现超饱和状态的情况下，法官还能够结案，主要是通过延长工作时间(加班加点现象呈常态化，周末全天加班情况较多，甚至有法官认为“白加黑”“七加二”都成为常态了)及加快结案速度(如对醉酒驾驶案件进行集中审理，对多案被告人权利进行一次性告知，节约庭审时间)等策略来加以实现的。三是，J市基层人民法院的案件是以常规的案件为主，很少甚至几乎没有太多疑难复杂的案件，这意味着审理上述案件并不需要太高深的法学素养和高超的审判技巧。四是，恰恰因为案件的同质性较高，使得法官无法通过案件审理来体现自身的“与众不同”。可能也是由于上述原因的存在，使得法官与法官助理不仅职能上没有厘清，实际工作上更是高度一致。

四、同质假设与法官员额制改革

如上所述，法官员额制的一个基本假设就是，通过将现有法官进行重新分工，从而达到资源配置最优的状态。这里暗含的前提是：从法官的角度看，就是当前法官配置不合理，一些不能够满足法官要求的人混进了法官队伍之中，有必要将这些法官从法官队伍中清理出去，从事较为合适他们的工作如法官助理、书记员等。从案件审理的角度看，就是当前的案件审理所需要的法学素养和实践能力，并非是所有法官都能够满足的，有必要将那些能够满足案件审理要求的法官选拨出来，将能力不能满足要求的法官清除出去。从纯逻辑的角度看，法官员额制的假设是不存在任何问题的，因为“有机体所支配的各种行为总是被天然地分配在各种不同的时间段里来完成。因此，如果某有机体在同一时间从事不同的工作，其结果要么不可能，要么做不好。”*梁志勇：《社会分工起源：有机体的自组织性和时间的专用性》，《求索》2006年第3期。法官作为有机体的一种类型，同样要受制于时间有限性的约束，也就是说，他(她)们并非每个人都一定擅长案件的审理工作，能成为一名合格的法官。

但是，法官员额制为什么在改革过程中，尤其在基层人民法院中“屡屡碰壁”呢？有人在对法官流失的特征进行归纳时，就指出法官流失体现为三个不稳:“基层不稳——基层法院成为法官流失的重灾区；一线不稳——直接从事一线审判执行工作的法官成为流失的主力；青年不稳——大量具备一定工作经验的年轻法官选择离职。”*韩振：《基层法院法官为何辞职现象突出》，《新华每日电讯》2014年5月29日。这意味着，对法官员额制的分析不能仅仅停留在纯理论层面，还要深入到司法实践之中，要重新思考理论与实践的相互关系。

其实，如上文所言，在J市基层人民法院刑庭法官所处理的案件的难度并不是很大，由于他们处理的案件的类型、难易程度大致相当，而且他们大致都能满足案件审理的要求，或如李学尧所言，“大部分普通法官所面对的，是具有很强重复性、不需要很多创新性思维的纠纷解决工作。因此，要提倡法官的精英化，也要在遴选中对法官的精英化特别是对基层法官精英化程度的把握，应该是有限度的。”*李学尧、王静：《厘清法官员额制改革中的认识误区》，《中国社会科学报》2014年10月8日。更为紧迫的是，他们的工作量都已严重饱和，所以以J市基层人民法院为代表的基层人民法院，可能最急需的并非是将法官进行分流和重新分工，而应是一线法官人手的补充。

虽然《四五纲要》对员额制改革的适用对象有所区分，要求“根据法院辖区经济社会发展状况、人口数量(含暂住人口)、案件数量、案件类型等基础数据，结合法院审级职能、法官工作量、审判辅助人员配置、办案保障条件等因素，科学确定四级法院的法官员额。”但这仅仅是员额数量上的差别而已，并非是根本的结构性考虑。员额制作为一项制度设计，并没有能充分顾及到法院尤其是基层人民法院的案件结构，没有能顾及到基层人民法院、中级人民法院及地方高级人民法院之间存在的区别。这一区别主要体现在不同层级的法院在案件受理方面的差别，如根据《刑事诉讼法》第19、20及21条规定：基层人民法院管辖第一审普通刑事案件，但是依照本法由上级人民法院管辖的除外。中级人民法院管辖下列第一审刑事案件：(一)危害国家安全、恐怖活动案件；(二)可能判处无期徒刑、死刑的案件。高级人民法院管辖的第一审刑事案件，是全省(自治区、直辖市)性的重大刑事案件。这意味着，不同层级的法院所面对的案件结构、案件的难易程度是不一样的，中级人民法院及高级人民法院由于审理的案件更为疑难、更为复杂，所以必须要有相应能力的法官才能很好地完成此项工作，而对于能力符合要求的法官，要是让他(她)们在案件审理过程中的一些程序性事情花费时间精力的话，肯定是不符合效率最大化的要求。

由于没有能估计到不同层级的法院案件结构的不同及绝大多数案件都是由基层人民法院审结的现实，*如江苏省2015年1-12月份，全省法院新收案件为1406319件，其中基层法院新收案件为1280609件、占比为91.06%；中级法院新收113404件，占比为8.06%；高级法院新收案件为12306件，占比为0.88%.由此可见，案件主要由基层人民人员审理的现实。参见江苏省高级人民法院审管办：《江苏全省2015年1-12月审判工作基本情况》，《江苏省高级人民法院公报》2015年第6期。使得员额制改革在推进过程中，对基层人民法院造成法官流失或人心稳定的问题远远超过其他层级的法院。忽略不同层级法院之间的案件结构与职能的差异，并非仅仅是在员额制改革中得到体现，在法院绩效考评制度中同样的逻辑也被贯彻着，一如艾佳慧所言：“中国法院系统实行的是一套以‘数字化管理’ 为特征的、包括了指标设定、指标考核和指标激励的、基本同构化的绩效考评制度。”*艾佳慧：《中国法院绩效考评制度研究》，《法制与社会发展》2008年第5期。多年前，在对案件审理职能分工问题加以分析时，傅郁林就曾指出，“我国现行的四级两审终审制是一种柱型结构的司法等级。自塔基至塔顶，各级法院的价值目标、职能配置及运作方式几乎没有分别……这种司法等级制没有职能分层，已经失去程序结构意义上的‘审级’的价值，多一级法院只是增加了一层行政级别而已”*傅郁林：《民事司法制度的功能与结构》，北京大学出版社2006年版，第19页。。其实，无论“同构性”的法院绩效考评制度还是法官员额制，它们仅仅都是职能不加分化的柱型司法结构的外化表现而已，而“这一力求客观真实、无视审级差异的司法体制已经越来越无力回应以匿名性、流动性为特点的当代工商社会的需要”*艾佳慧：《中国法院绩效考评制度研究》，《法制与社会发展》2008年第5期。。这说明，重视不同层级的法院在功能上的分化应是更为根本的社会分工，遗憾的是，由于没有意识到这点，使得司法改革仅仅停留在表面。当然，这种停留并非是基于某种偶然因素所致，而是有着内在的必然性。

五、建构方法与法官员额制改革

对于这种必然性，苏力在对司法知识的生产方式予以分析时就曾尖锐地指出：“现在的所谓司法知识和技术绝大部分都是围绕上诉审发展起来的知识。由于基层法院与上诉法院的制度空间不同，面临的问题不同，因而，这些知识很难为基层法院的法官所使用。”*苏力：《送法下乡——中国基层司法制度研究》，中国政法大学出版社2000年版，第163页。苏力的言语之中隐含着一个方法论的判断，即我们总是希望通过用一种单一的方式应对复杂的世界。哈耶克就认为秩序可以分成自发秩序与建构秩序两种，“建构秩序是与外部规则相对应且与社会滋生自发形成的内部规则相区别的一种社会秩序，是为了某一目的而依据组织或治理者的意志制定的。”“自发秩序只提供竞赛的一般规则。”*张进铭、高雪萍：《自发秩序与建构秩序的相容性》，《江西社会科学》2010第8期。在此可以沿着哈耶克和苏力的观点，对法官员额制的改革方法及其限度予以一定的讨论。

法官员额制的目标就是对现有的法官重新进行分工，这实际是在法官内部进行的一次社会分工，不可否认，社会分工有利于社会整合能力的提升，法官内部的分工有利于司法公正和效率的提升。在现代社会之中，不同领域的社会分化是社会分工不断深化的一种表现形式。“社会分工的深化不仅仅意味着职业种类的增加，更为重要的是社会分化为功能明确、界限分明、规则清晰的不同社会领域。”*宣晓伟：《国家治理体系和治理能力现代化的制度安排：从社会分工理论观瞻》，《改革》2014年第4期。法院系统、法官队伍作为社会的一个领域，本身也会遵循着社会分工不断深化的逻辑，随着这套逻辑的逐渐深入，不同类型不同层次的法院、法官队伍内部也会开始逐渐地分化。从逻辑上看，上述所有的论述都是没有问题的，但当前法官内部的分工究竟应以何种方式来加以实现，这一关键问题却被很多人有意无意地忽略了。“对于我们的观察而言，整体本身从来就不是既定的，它们无一例外是我们心智的建构。”*[英]哈耶克：《科学的反革命：理性滥用之研究》，冯克利译，译林出版社2012年版，第53页。依照哈耶克的看法，由于理性不及信息的高度分化等因素的存在，使得凭借意志的建构主义秩序无法实现，自发秩序的实际是社会行动而非人为设计之结果，这一看法投射到法官问题上就是，法官的分化和重新分工也应该是法官们在案件审理过程中而自发形成的结果，而不应是人为强制所致，否则即使依靠意志强制推进，也不会取得预设的结果。

仅有理论、原理上的反思是不够的，还需要与具体实践结合起来。当前各地各级法院为了确定哪些法官更适合进入到员额之中，都推出了大同小异的措施，如成立法官遴选委员会、进行法官入额考试等。如果以J市基层人民法院的刑事案件结构与法官工作量为例的话，会发现法官们在面对那些常规性刑事案件时，大致上都能满足案件审理的要求，并且他们可能很难碰到疑难复杂案件。*基层人民法院院长蒋飞指出，“如果将案件难度值分为简单、较难、很难三个等级的话，根据经验，基层法院这三类案件的比值大致为6∶3∶1，也就是说有60%的案件属于简单等级，30%的案件属于较难等级，只有10%的案件达到很难等级。”蒋飞：《基层法院法官员额制改革设想》，《人民法院报》2015年5月28日。具言之，法官们的素养、能力、水准及年龄、经历都大致相当的情况下，仅仅通过法官遴选和入额考试而强制性地将法官们分成两类不同的人，这种强制性分化本身所具有的正当性在何处呢？更进一步而言，当前所推进的以当前法官的30%作为员额比例所具有的正当性又在何处呢？显然，由于上述方式正当性的缺失，使得法官流失、人心不稳等问题频出。“一定政治的合理性如果从根本上与社会发展所能接受的合理性完全相悖，这种政治的合理性也就失去了基础，也就不再有合理性。”*李瑜青、张建：《司法研究方法的反思与批判》，《学术界》2014年第7期。“社会分工的产生和发展是以生产力的发展、人口的增加以及人们日益增长的需要为前提条件的。”*杨芳：《论马克思社会分工理论的特点》，《湖北社会科学》2008年第3期。就我们理解来说，法官队伍的分化应是建立在案件结构发生变化的基础之上，是对日益复杂的社会需求的一种回应，而不是通过强制性手段予以强制分流所达致的结果。

显然，法官员额制的改革隐含着很强的建构主义风格，或如于浩所言，“通过行政手段来推进改革进程， 以‘大干快上’‘只争朝夕’ 的跃进来打破制度藩篱,攻克制度障碍,尽管改革的决心和勇气值得肯定,但却有忽视长期行政化带来的体制惯性之虞，这难免出现减损改革效果的负面效应。”*于浩：《当代中国司法改革的话语、实践及其反思》，《山东社会科学》2015年第10期。如上文在对J市基层人民法院对法官、法官助理职责梳理比较后所显示的那样，他们的工作相互间有着高度的重叠，一些法官之所以还留在法官岗位上，并非是他们比分流出去的法官更适合法官岗位，而是因为员额指标的有限所致。推进法官员额制改革，可以理解但不应作为我们思考推进司法公正和提高效率的前提， “法官员额制应当是审判权运行机制改革的自然结果而不是其前提条件。”*傅郁林：《以职能权责界定为基础的审判人员分类改革》，《现代法学》2015年第4期。其实，组织是有着很强的自分化能力的，套用梁志勇的话就是，“人们在长期的干中学过程中逐渐习得：在专门的时间内从事专门的作业比在专门的时间内从事多种作业，效率高，收获大。”*梁志勇：《社会分工起源：有机体的自组织性和时间的专用性》，《求索》2006年第3期。基于这点及马克思有关社会分工的看法，有理由相信法院尤其是基层人民法院随着时间的流矢及客观环境的变化，为了满足环境的需求，它们会逐渐地发生分化、重新分工。

当前法官员额制改革应该是让不从事审判工作的法官重新回归审判岗位或者离开法官队伍，通过充实法院尤其是基层人民法院一线法官的队伍，以此来推动案件审判质量、效果和效率的提升。而不应该将过多的时间和精力用于测算和确定法官员额的比例、数量等问题，恰如西蒙所言，“人们试图按照理性去行动，但由于理性本身是有限度的，人们只能在有限理性的范围内行为。”*周雪光：《组织社会学十讲》，社会科学文献出版社2003年版，第161页。法院作为一组织何尝不是如此，面对一个变动不居的世界，试图以一劳永逸的方式去解决问题的思路本身是需要审慎对待的。

六、结语

经由上述的讨论，可以发现员额制改革中所设定的假设与基层人民法院的实际是有很大差距的，当基层人民法院被强制性地推上改革的征程中时，必然会导致很多意外的后果。“如果说司法是正义的最后一道防线，那法官就可以称之为实现司法公正的操盘手，建立何种制度来评价与激励操盘手，其中所具有的意义固不待言。”*张建：《指标最优：法官行动异化的逻辑及反思》，《北方法学》2015年第5期。由于员额制改革背后牵扯很多因素，如财政负担的承受能力等，使得改革出现口惠而实不至的问题。这些问题和现象的存在不应该被员额制本身的美好承诺遮住，现实虽然残忍，但仍应直面。

其实，法院在自身的能力范围内，可以做更多有效的改革，如不断地充实一线法官的人数，如让案件审理者真正地成为案件的裁决者等，这些所受制的要素相对较小，既容易实现，也更符合司法的实践规律。行文至此，更需要交代的是，由于本文主要基于J市基层人民法院实际与员额制改革要求进行的比较，进而所得出的结论就具有很大的限度，如就不能得出法官员额制改革不适合于中级人民法院、高级人民法院改革的结论。只有知道了理论所具有的限度，这样才能使得理论更具有解释力。

(责任编辑：张婧)

2016-06-10

张 建(1983—)，中国政法大学法学院博士后，常州大学史良法学院讲师，研究方向为法律社会学。 姜金良(1984—)，扬州市中级人民法院助理审判员，研究方向为诉讼法学。

本文系最高人民法院重大理论课题“司法公正的社会认同研究”(项目编号：2014SPZD013)、中国法学会课题“陪审员制度试点改革状况实证研究”(项目编号：CLS(2015)Y13)的阶段性成果。

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1003-4145[2016]08-0124-07