治安主体多元化趋向与建构向度探析

刘锦涛（贵州警官职业学院　治安系，　贵州　贵阳　550005）



治安主体多元化趋向与建构向度探析

刘锦涛（贵州警官职业学院治安系，贵州贵阳550005）

摘要：社会治理主体由单一走向多元化是现代社会文明的标志，因而建构一种新的开放性的多元治安主体模式，是有效回应社会治安治理能力现代化的时代要求。在这种“一主多元”的治安主体结构中，党委和政府是领导主体，公安机关是核心主体，保安服务公司与社会治安防范组织是重要主体，社会民众是基本主体。有效整合各方力量，建构好“一主多元”式的治安主体结构的向度，以凝练价值共识取向、构建协同型的责任主体与创建多维合作机制。

关键词：治安主体；一主多元；治安主体结构

在人类社会发展史上，安全与发展始终是人类生存的根本利益所在，古往今来，无不如此。“作为人类行为方式的一个重要特征”，秩序“是社会的结构要素之一。”[1]可以说，无论社会进化到何种程度，人类都不能没有治安秩序。日本警学专家松井茂先生指出：“虑患防危，以期秩序安宁，乃人类生活中不可少之事”。[2]然而，这样的秩序安宁环境究竟应由什么样的治理主体来创建与维系呢？其结构应如何方能回应社会治理多元趋向。切实捍卫和维护社会稳定？本文试就此论之。

一、治安主体趋向多元化

社会治安治理是国家治理机体的重要组成部分。回眸人类社会治理史，不难发现，社会治理结构的历史路向大致是由统治型结构——授权型结构——管理型结构——共治型结构递进发展的。

我国早在20世纪70年代末即提出，社会治安问题的治理需要施行综合治理策略，后于20世纪90年代初创建起了新的社会治安治理模式——社会治安综合治理模式。这种治理模式的旨趣所在是推动社会参与，隐含有“社会治安社会治”的特质。但由于其仍然承袭有“权力高度集中﹑政府统管一切的治理色彩”[3]，因而其实践与期望有一定距离，出现了将“综合治理”异化为“维稳才是硬道理”的现象，“为了追求眼前的功绩和利益而不计成本的投人”[4]，最终却落入“越维越不稳”的窘态。是故，有学者称其“虽能解一时危机，却不能有效化解社会矛盾”。[5]面对此种困境，政府提出了在创新社会管理的基础上，消解或根除各种社会矛盾的集聚，进而解决社会治安问题的思路。2011年9月，伴随着中央社会管理综合治理委员会的成立，我国社会治安治理进入了“社会管理综合治理时期”。

众所周知，社会“不是坚实的结晶体，而是一个能够变化并且经常处于变化过程中的机体”[6]，因而社会治理主体必定“紧跟”社会变迁，不断演进。从这个层面而言，社会治理主体由单一走向多元化是现代社会文明发展的标志。事实上，追溯封建社会以前的社会治理模式，不难发现，它的基本范式是统治式的。随着近代国家职能弱化﹑公民意识萌芽，尤其是“以人为本”从理念到实践的推进，社会治理范式开始由统治趋向管理。

然而，管理范式下的社会治理主体依然是一元的，具有随意性﹑单向度﹑垂直化等特质，本身也不是万能的，西方国家就曾出现过管理危机。因此，社会治安治理的“社会管理”模式依然需要推进。2013年11月，党的十八届三中全会召开，会议通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》中9次提到“治理”概念，这标志着我国治国方略的再一次转型，迈入了“社会治理”时期。

社会治理是凸显治理主体多元的治理机制。在此治国理念下，传统警务概念被颠覆。警务的功能，并不仅仅在于特定的主体，更不是警察的工作，而“是一种结构复杂的，有许多旨在维护秩序的机构在一起工作的相互交织的体系。”[7]这种认识的深入，拓展了社会治安治理主体范围，社会治安治理主体走向多元化。

社会治安治理的终极旨归是社会安定与和谐，而和谐社会本身“不是一个单一治理主体统治下的社会，而是一个由多元主体合作治理的社会。”[8]因此，主体多元化的治安治理模式，既是全面深化改革的必然要求，也是社会稳定的内在要求，体现了善治的基本取向。

二、多元治安主体的结构分析

在多元治理主体的社会治安治理体系中，党委和政府是领导主体，公安机关是核心主体，保安服务公司与社会治安防范组织是重要主体，社会民众是基本主体。

（一）党委和政府是社会治安治理的领导主体

虽然公共管理理论认为，管理社会并不只有政府一个公共权力中心，还应有第三方力量，主张多元化的社会管理，但同时指出，政府应当充当好元治理（meta-governance）的角色，即在社会管理网络中当好“同辈中的长者”，这有利于稳定主要行为主体的大方向和行为准则的重任。

社会治安治理是一项复杂而又长期性的系统工程，倘若不采取“领导抓，抓领导”的办法，不但难以奏效，而且还可能难以维系。因此，要深化“平安中国”建设，营造良好社会秩序，必须依靠各级党委政府的组织领导和统筹协调，形成“党委领导﹑政府主导﹑社会协同﹑广泛参与”的社会治安治理格局。这不仅是社会治安治理能力现代化的可靠政治保障，同时也是确保社会治安治理取得实效的最重要的前提性条件。唯有如此，方能为社会治安治理科学化的施行提供强有力的支持和保障，形成合力，取得实际性的进展和效果。从某种意义而言，保安服务公司﹑社会治安防范组织与民众等力量能否积极有序地参与进来，形成各方“合力治理”格局，关键在政府。

（二）公安机关是社会治安治理的核心主体

纵观人类发展史，不难发现，稳定是任何社会形态的国家存在﹑延续和发展的前提。假若“没有稳定的环境，什么都吹了，已经取得的成果也会失掉……离开这一点，就什么都搞不成”。[9]而现代社会中，“保护地方安宁，维持社会秩序，端赖警察”。[10]警察群体是维护社会治安秩序与社会稳定的主体力量，“是根除罪恶的药剂师”。[11]从维护社会稳定这一角度而言，警察行使之事虽微，但关系于国家治乱者巨，“警政不良，社会就不安”。[12]任何“国家是不能没有警察的”，[13]“舍此则国家将不国矣”。[14]可以说，“作为现代国家形式兴起的一个重要方面，警察已经发展成为一个关键的现代社会的重要机构。”[11]“东西洋各国，罔不注重”。[15]所以警察在世界各国秩序之维系中占着很重要的地位。

在我国，警察个体组成的组织称为公安。周恩来总理说：“国家安危，公安系于一半。”公安机关无论是在治安治理主体单元的社会治安治理体系中，还是在治安治理主体多元化的治安治理体系中，公安机关皆有十分重要的地位和作用。其作为武装性质的国家治安行政力量和刑事司法力量，是社会治安治理主体体系中的核心主体。赋有以下四个方面的重任：其一，充当好参谋助手角色。公安机关在社会治安治理体系中，应为政府提供治安信息与决策咨询，并完成委托交办任务的职责。其二，履行好治安指导与监督工作。《中华人民共和国人民警察法》第6条明确规定，公安机关依法履行“指导和监督国家机关﹑社会团体﹑企业事业组织和重点建设工程的治安保卫工作，指导治安保卫委员会等群众性组织的治安防范工作”；《保安服务管理条例》第36条也明确规定，“公安机关应当指导保安从业单位建立健全保安服务管理制度﹑岗位责任制度﹑保安员管理制度和紧急情况应急预案，督促保安从业单位落实相关管理制度”。其三，行使好治安行政管理权。公安机关依靠行使法律赋予的治安行政管理权，实现对人口﹑危险物品﹑公共复杂场所﹑交通秩序等的有效管控，达到预防﹑发现和制止违法犯罪的目的。其四，严厉打击与监管犯罪活动。公安机关通过积极开展专项治理与刑事侦查，严厉打击各种犯罪活动，通过行使各种强制措施，挤压违法犯罪空间，净化社会治安环境。

（三）保安服务公司与社会治安防范组织是社会治安治理的重要主体

应当承认，在现代社会，“地方治安所以能确保，公共秩序所以能维持者”，一定程度上“全系乎警察之力。”[11]然而，警察不是万能的，它不是“千手观音”，难以“只手遮治安”。特别是在社会深刻变革背景下，潜在治安风险剧增，难以有“不治自安的‘世外桃源’”[16]的现实，务必要开发社会治安资源，调动与发挥保安服务公司与社会治安防范组织的作用，方能维护好社会治安秩序。事实上，对社会治安资源“进行合理地开发﹑整合与利用，既是公安工作可持续发展的动力，也是社会治安防控体系建设取之不尽﹑用之不竭的源泉。”[17]

市场化的保安服务公司既是新型服务企业，又是民间治安防范组织，是协助公安机关维护社会治安的一支重要市场力量，被誉为是“第二警察”。因此，即便在保安服务企业与公安机关脱钩改制大势下，保安服务公司依然要继续以保障客户安全为企业经营指导思想，坚持以“社会效益第一﹑经济效益第二”的原则开展保安服务业务，在社会治安治理中发挥重要辅助作用。

众所周知，“培育和发展社会自治和自我管理能力，不断扩大社会自治和自我管理的社会空间，是推动社会管理体制现代化的重要环节。”[18]当下，我国社会结构已发生巨大变迁，群体分化加剧，由此导致社会公共需求的多元化。与此同时，政府职能也处在转变中，政府转移和剥离出来的职能需要新的载体来承接。因此，从这一角度而言，社会化的治安防范组织无疑是社会治安防控体系中一支重要的社会力量，在构建治安防控体系中发挥着独特的﹑不可替代的作用，可以整合广泛的民间力量，加强对社会治安中不稳定因素的预防和控制，维护社会治安秩序。

（四）民众是社会治安治理的基本主体

基于“警力有限，民力无穷” 以及“产生犯罪的根源在社会，抑制犯罪的基础也在社会”的现实，依靠民众维护社会治安秩序，组织与发动民众参与治安治理，是我国公安工作的特色和优势所在，是做好公安工作的基本途径。而且坚持“公众参与”，发挥其社会治安治理的基础作用，符合善治要求和法治精神。

善治理论认为，“没有公民的积极参与和合作，至多只有善政，而不会有善治。”[19]社会治安治理是一个复杂的系统工程，虽然由公安机关主导，但本质的依靠力量在民间，民众是社会治安治理的根本实现力量。鼓励与激发民众参与社会治安治理，不但是适应日趋复杂的社会治安形势变化的需要，也是缓解社会治安任务繁重与警力不足的需要，更是扭转群防群治工作弱化问题的需要。当下，要推进与实现社会治安治理能力现代化，务必要在增强公众的参与意识，提高参与能力的基础上，健全民众参与机制，搭建更多更好更方便的平台，更好地发挥民众参与社会治安治理的基础作用。

三、多元治安主体的建构向度

有学者指出，“国家治理体系的有序推进和治理能力的全面现代化……核心在于不仅要充分完善和发展三者的制度﹑机制建设，更在于通过改革和完善体制机制，发挥三者合力所带来的治理效应。”[20]从这个层面而言，多元治安主体的有效整合，核心在于如何有效组织和协调社会治安治理体系中的政府﹑市场与社会三大力量的关系，优化与建构好“一主多元”式的社会治安治理主体结构，充分发挥各主体在社会治安治理中的积极作用，方能达到“协同共治”的效果。

（一）凝练价值共识取向

治理体系包含有三个层面，即价值体系﹑制度体系与执行能力。因而尽管十八届三中全会只强调后两者，即制度体系与执行能力（“推进国家治理体系和治理能力现代化”），但不言而喻的是，治理体系的完整建构是需要有价值体系来指引的。因此，我们在建构多元治安治理主体下的治安治理体系中，也应注重潜在的“价值体系”的作用，凝练价值共识取向，方能真正建构起多元治安主体治理社会治安的治理体系。

长期以来，民众在“路径依赖”的影响下，早已习惯“享用”公安机关一家无偿提供的安全服务，并理所当然地认为无需考虑额外付出。而事实上，随着市场经济时代的到来，安全环境的建设也作为商品要素参与到了市场的流通中。在这样的时代背景下，民众传统的“享用”治安产品的“价值体系”必须重构。不仅要让民众知晓有序的安全环境的重要性，珍惜有序的安全环境，更要让其认识到“原则上，所有人都从秩序中绝对获益，但所有人也要为秩序的建立付出努力和代价。”[21]而且各治安主体也必须认识到社会治安治理主体结构不是一个线性结构，而是一个立体网络化结构，社会治安治理是一个多元治理主体互动的治理过程，需要各治安主体通过协商与合作，共同实施社会治安治理。为此，要强化社会治理主体多元化理论认知，激发多元主体从维护自身利益的角度去努力维护治理网络，凝练价值共识取向，在治理理念上实现从“索取”到“服务”的转变,在治理主体上实现从单方到多元的转变, 在治理方式上实现从唱独角戏到协作的转变。

（二）构建协同型的责任主体

众所周知，权责是相当的。在多元治理模式下，权力主体多元化必然衍生责任主体的多元化。原来由单一主体承担的公共责任势必会被分散到更多主体之中，而“协同共治”要求权力主体共同担当治理责任。如此，也就在多元主体间发生“责任扩散效应”，产生“责任边界的模糊性”问题，出现权利冲突和问责困境，最终导致“治理失灵”。

美国威斯康星大学教授凯特尔指出，“治理是政府与社会力量通过面对面合作方式组成的网络管理系统。”[22]这就意味着，社会治安治理的责任不仅仅是政府的，同时也应该是社会的。在多元治理主体结构下，各主体能否有效地进行合作，关键在于多元主体之间能够根据组织化制度和工作能力，形成一种责权对等﹑制度化的多元治理框架，即在明确各行为主体权责关系的基础上，在多元参与主体之间实行统分结合的责权分配。但问题是，究竟应怎样来分配责任担当呢？对此，多中心治理理论认为，一种模式选择是扩大责任主体的规模，创建逐级负责的责任担当模式；另一种模式选择是由中央或区域政府将某种服务委托给地方政府，或者由政府委托给社会组织乃至私人部门提供，建立多层级的责任担当模式。

这两种责任分担模式对“一主多元”共治式的治安治理主体责任承担划分具有借鉴作用，但基于社会治安治理本身是一个多元主体合作的过程，因而构建协同型的责任主体似乎更贴近实践。原因是尽管“一个包含着多元治理主体的治理体系在结构上是具有高度的灵活性的”，且“这种灵活性同时也意味着治理主体能够真正转化为责任主体，从而使整个社会治理体系彻底根除贝克所说的一种‘有组织的不负责任’的状况。”[23]但这只是问题的一方面，另一方面，多元主体参与到社会治安治理这一“共同行动”中，权力被分享的同时，责任也被扩散，而责任扩散不仅意味着将会有更多治理主体来分担治理责任，而且也在某种程度上意味着所有的治理主体都不会承担全责。如此，倘若多元主体之间逃避与推卸责任，则多元共治只能成为一种政治观念。是故，构建一种“不是以政治的观念来对待公共利益，而是以道德原则来诠释公共利益，把公共利益的内容及其实现途径作为行为的道德标准”[24]的协同型责任主体就显得紧迫而必要，唯有如此，方能真正彰显多元治安主体“协同共治”的功效。

（三）创建多维合作机制

社会治安治理是一个复杂的系统工程，单靠某一个或某几个部门往往难成“大业”，务必注重治理的系统性﹑整体性﹑协同性，形成多维合作机制，否则断难形成良性推进格局。是故，党的十八届三中全会《决定》提出，要“坚持系统治理，加强党委领导，发挥政府主导作用，鼓励和支持社会各方面参与，实现政府治理和社会自我调节﹑居民自治良性互动。”[25]

事实上，不仅“治理不是一种正式的制度，而是（一种）持续的互动”[19]，而且“治安治理参与主体之间存在一定的权力依赖”。这种权力依赖富有三层含义：“一是参与治理的主体必须依靠其他组织；二是参与治理的主体之间存在资源交换和谈判协商；三是参与治理的主体之间不仅交换资源，还要通过协商制定行动规则。”[26]因此，多元治理主体的社会治安治理结构必须具有包容性与开放性，多元化的治理主体之间要能根据社会治安治理内容的多样性和差异性，通过功能性的合作和互补而把整个社会治理成一个和谐稳定的社会。比如，在多元主体结构中，公安机关的性质让其在处置高发﹑突发的案件中具有不可替代性，但是在涉及民间纠纷﹑民众诉求等问题上却显得力不从心；社会组织与民众因不具备公安机关的强力手段而难以在公共安全治理上有所作为，但他们却在消解社会矛盾聚集与爆发上具有先天优势。可见，多元治安主体在治理体系中“各有千秋”，也各有“短板”存在，唯有创建多维合作机制，方能各尽其用，形成良性互补，达到和实现社会治安治理能力现代化目标。

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责任编辑：刘洪波

The Diversification Trend of Public Security Governance Body and the Dimension of Construction

LIU Jin-tao
(Public Order Management Department, Guizhou Police Officer Vocational College, Guiyang 550005, China)

Abstract:It is a symbol of modern civilization that the social governance body has developed from a unitary one to diversified bodies, and thus constructing a new open mode of diversified public security governance bodies is an effective response to the call of the era for modernizing social security governance.In the public security governance structure featuring "one leading body with diversified bodies ", the Party committee and government play the leadership role, the public security organs are core bodies, the security service companies and organizations responsible for social security are important bodies, and the common people are the basic bodies.The dimension for the effective integration of all forces and proper construction of the public security governance structure featuring "one leading body with diversified bodies" includes the concentration of values orientation, building collaborative bodies of liability and creating multidimensional cooperation mechanisms..

Key words:public security governance body; "one leading body with diversified bodies"; structure of public security governance body

DOI:10.13310/j.cnki.gzjy.2016.02.002

[中图分类号：D631

文献标识码：A

文章编号：1671-5195（2016）02-0013-06]

作者简介：刘锦涛（1976- ），男，侗族，湖南隆回人，贵州警官职业学院治安系教授，博士，研究方向为社会治安、警政研究。

基金项目：2014贵州省教育厅高校人文社科规划项目（14SKZD01），2015四川社会治安与社会管理创新研究中心资助项目(SCZA15B08)。

收稿日期：2015-11-06