我国海域使用权制度生态化初论

冷传莉，李　怡（贵州大学　法学院，贵州　贵阳　550025）



我国海域使用权制度生态化初论

冷传莉，李怡（贵州大学法学院，贵州贵阳550025）

摘要：法律生态化具有规制生态环境问题、满足顶层设计要求、弥补现行法律制度生态保障不足的重要功能。该理论在生态价值保障的紧迫要求、缺陷完善和理论实践3个方面与海域使用权制度相契合，为其指明了生态化这一重要制度发展方向，进而在考察海域使用权制度现状的基础上，对海域使用权的主体、客体、内容和权利变动等进行生态化的规范或限制，以期更好地实现海域经济价值和生态价值的平衡。

关键词：海洋生态保护；海域使用权；法律生态化

李 怡（1991-），女，四川成都人，贵州大学法学院民商法学硕士研究生。

法律生态化是二十世纪中期以来重要的法律发展理论之一，其能够回应生态环境法律保护的要求。海域作为一种具有稀缺性的自然资源，承载了重要的生态价值，但在其开发过程中也存在着严重的海洋环境污染和生态破坏问题，目前的海域使用权制度对此缺乏具体规范。法律生态化理论在迎合海域使用权行使的生态化规制需求的同时，也满足海域的生态价值保障要求，并最终成为我国海域使用权制度完善的理论基础。

一、法律生态化理论及其功能

法律生态化理论肇始于二十世纪五六十年代的西方国家，是环境伦理观念从传统的人类中心主义伦理观变革为可持续发展伦理观在法学上的重要体现。这场发展观和伦理观的重大革命对各国法律思想甚至立法产生了深远的影响。国内学界对法律生态化理论的引入做了积极的探索。与此同时，该理论在我国生态保护﹑顶层决策和法律制度方面发挥着重要功能。

（一）法律生态化的内涵

目前，我国大多数学者已基本认同法律生态化理论，但至今没有达成共识。著名环境法学家金瑞林教授最早将法律生态化的理念介绍到国内，他指出：二十世纪七十年代至今，世界上较多国家在立法中日益注重“生态化”的观念并逐步将其贯彻到其他相关法律中。[1]随后，其他环境法学家在此基础上作进一步研究，形成了较为丰富的研究成果。比如，马骧聪教授指出：生态法学家早在苏联时期就提出了“法律生态化”的理念，生态环境不仅需要专门的环境保护法律法规等来保障，还需要“将生态学原理和生态保护要求渗透到其他有关法律中，通过整个法律来保护。”[2]曹明德教授则进一步落实了法律生态化的具体表现形式，他认为：“法律生态化趋势是生态伦理观在法律上的反映……这种趋势表现为在确立可持续发展战略的宪法地位以及创设新型权利，承认环境组成部分的内在价值及其有限的法律主体资格……等方面。”[3]陈泉生教授在全面梳理法律生态化学说的基础上，对其作出了独特的解读，他认为：“与其说法律生态化只是一种立法的理念﹑精神或指导思想，莫如说法律生态化是一种法律发展的趋势似更为全面。其既将法律生态化作为一种立法精神或指导思想予以囊括，又指出了这一立法精神或指导思想确立后必将推动法律朝着生态化方向不断推移的发展趋势。”[4]

西方工业社会发展后期，传统工业文明逐渐无法应对日益严重的生态危机，生态文明理念应运而生。该理念既能满足愈发紧迫的西方生态保护需求，又能成为我国应对目前面临的严峻生态问题的理论支撑。在生态文明建设的背景下，人与自然和谐共生﹑可持续发展的生态文明理念成为法律生态化的重要指导。因此，作者认为，法律生态化应当是一种以生态文明理念为指导，以生态环境保护为要求，对国内各法律部门进行修正和完善，具体包括对现行法律的价值理念﹑指导思想和研究方法进行生态化调整，对法律主体与客体﹑权利与义务﹑法律原则与责任的制度设计进行生态化规范的法律发展理论。

（二）法律生态化的主要功能

1.法律生态化能够较好地回应我国生态环境保护的现实需求

我国在经济迅猛发展的同时，环境污染﹑生态破坏及资源过度开采等问题却愈发凸显。据中华人民共和国环境保护部发布的《2014年中国环境状况公报》显示，从淡水环境﹑大气环境﹑声环境等环境状况的重要方面来看，我国当前的生态环境问题不容乐观。淡水环境方面，流域地下水水质总体评价结果较差，2071个测站数据评价结果显示：水质优良﹑良好﹑较好的测站比例为15.2%，水质较差和极差的测站比例为84.8%。大气环境方面，京津冀区域﹑长三角区域﹑珠三角区域共47个城市中仅有5个城市的PM2.5年均浓度达标。声环境方面，监测数据显示区域声环境和道路交通声环境质量均有所下降。总体而言，我国目前的生态环境状况十分严峻，生态环境保护的现实需求极为迫切。法律生态化理论能够将生态保护要求融入到法律制度之中，积极回应日益突出的生态环境问题的规制需求。

2.法律生态化符合顶层制度设计的具体要求

中共十八大报告强调应“加强生态文明制度建设”，并提纲挈领地提出了制度建设的方向。2013年通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》则进一步突出建立系统完整的生态文明制度体系的重要地位，并进行了更为具体的制度安排。2014年通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》则明确指出要用严格的法律制度保护生态环境，加快建立生态文明法律制度。作为国家政策的先导，中共中央以中央全会文件的形式逐步强化生态文明制度的重要地位，最终提出生态文明法律制度这一概念。这就反映出当前我国生态环境问题颇为严峻，也说明我国的相关法律制度亟待完善。虽然“中国特色社会主义法律体系已经形成”[5]，但现行法律制度与生态环境保护的目标仍存在着不小差距。此时，法律生态化发展理念的合理运用，就可以进一步保证国家生态文明建设顶层设计的具体实施，进而完善我国生态文明法律制度建设。

3.法律生态化能够弥补现行法律制度中的重大缺陷

法律生态化的最终落脚点在于法律制度中的生态价值保障，立足解决中国当前法律制度生态保障不足的具体问题。现行各法律部门当中，相当数量的规范性法律文件在价值理念上没有充分考虑生态文明的先进性而对其进行引入，在总体结构上没有突出生态环境保护的重要地位，在制度设计上没有反映出环境保护和生态价值保障的具体要求。这就无法解决我国当前频发的环境污染和生态破坏的具体问题，不能切合全面推进生态文明建设的要求。而法律生态化理论能够对现行法律制度进行生态化调整，融入生态文明的价值理念，在结构上凸显生态环保的重要性，在制度设计上通过增加﹑修改和细化相关规定回应生态价值保障的现实需求。

二、海域使用权制度的内涵及其与法律生态化的契合

海域使用权制度有着丰富的内涵。其中，海域使用权作为该制度规范的核心与海域生态价值的保障存在着紧密的联系。海域具有极为重要且复杂多样的生态价值，完善海域使用权人海域价值开发的生态化规范，实现海域使用权制度对于海域生态价值的保障显得至关重要。海域使用权制度与法律生态化在生态价值保障问题上的契合，使得法律生态化成为海域使用权制度生态化调整的理论基础，也为海域使用权制度的生态化指引了方向。

（一）海域使用权与海域生态价值

海域使用权，是指民事主体经国家海域管理部门依特定程序予以批准后，在法定区域﹑法定期限内按规定用途对海域进行有偿开发使用的权利。海域使用权作为《中华人民共和国物权法》（以下简称《物权法》）专条规定的用益物权，具有经济性和生态性的双重属性。海域使用权人在行使权利过程中往往会存在着过于追求海域的经济价值而忽视其生态价值，不合理开发使用海域，造成生态破坏或环境污染的情况，例如至今持续三十余年的渤海生物“荒漠化”问题①据报道，1982年至2011年，渤海重要鱼类群落种类锐减九成，从85种下降至10种左右。渤海渔业资源的严重衰退正是源于海域使用权人对海域经济价值的过度追求，是长期酷渔滥捕、水域污染、涉海工程建设等人为因素共同影响的结果。参见：渤海渐染生物“荒漠化”或成“死海”，网址：http://epaper.wxrb.com/paper/hdlyb/html/2011-08/11/content_111745.htm，最后访问时间：2015-11-16。﹑2011年蓬莱19-3油田溢油事故②据报道，2011年，蓬莱19-3油田发生漏油事故，致该油田周边海域海水石油类平均浓度超过历史背景值40.5倍，约840平方公里水质由一类变成了劣四类。该事件正是相关企业过度开采石油资源，追求经济价值，忽略海洋生态环境保护的体现。参见：蓬莱19-3油田仍有溢油发生，清理工作正在进行，网址：http://news.xinhuanet.com/society/2011-07/11/c_121652787_2.htm，最后访问时间：2015-11-16。﹑2015年大连世茂房地产金州湾违法填海事件③据报道，2015年香港世贸集团在大连金州湾投资开发的“世茂御龙海湾”项目违法填海高达200公顷。海岸工程对海洋生态系统的影响巨大，未经严格控制的违法填海活动正是海域使用权滥用的一个突出表现。参见：2015年5月25日《焦点访谈》：被违建侵蚀的海湾，网址：http://v.163.com/zixun/V8KGPUEIQ/VAPIAT28K.html，最后访问时间：2015-11-16。等。

海域生态价值包含海域所蕴含的直接使用价值﹑间接使用价值和海域自身的存在价值。其中，直接使用价值是指海域使用权人从海洋生态系统中直接取得并使用生态产品而形成的价值，这类价值可以货币化计量，例如海水水质环境﹑海洋沉积物成分﹑海洋生物群落等所产生的价值；间接使用价值是指通过海洋功能等海洋生态系统服务产生的难以货币化的非经济效益，如海洋纳潮量﹑海湾水交换量﹑污染物和温排水容纳量等所承担的纳潮﹑排污等功能；自身的存在价值是指海洋生态系统因其自身存在而固有的内在价值，该价值无法直接为人类所用，也难以产生可货币化的经济价值，例如海岸﹑海涂湿地﹑珊瑚礁﹑海床﹑红树林等地形地貌﹑海洋空间资源﹑海洋生态结构﹑海洋保护区等生态系统本身所蕴含的价值。

（二）海域使用权制度与法律生态化的契合

海域使用权制度蕴含着保障海洋生态价值的意旨，与此同时，法律生态化也具有着生态价值保障的重要功能。海域使用权制度与法律生态化所形成的此种契合可以从生态价值保障问题的以下3个方面展开：

1.生态价值保障紧迫要求上的契合

目前，海域开发利用造成的海洋生态破坏﹑海洋环境污染及资源过度开采等问题十分严重。国家海洋局发布的《2014年中国海洋环境状况公报》显示：在其监测的河口﹑滩涂湿地﹑海草床等海洋生态系统中，由于人为破坏﹑资源不合理开发等原因，约71%的海洋生态系统处于亚健康状态，10%处于不健康状态。《2014年中国环境状况公报》显示，近岸局部海域海水质量明显下降：其中，黄海近岸海域四类和劣四类海水占5.6%，同比上升约2.3个百分点；南海近岸海域劣四类海水占6.8%，同比上升约1.0个百分点。由此可见，一方面，海域使用权制度面对着海域生态价值保障的紧迫要求；另一方面，法律生态化的生态价值保障功能与这一要求不谋而合。因此，海域使用权制度应在法律生态化理念的指导下进行调整，进而实现保障生态价值的目标。

2.生态价值保障缺陷完善上的契合

传统海域使用权制度存在着生态价值保障不足的严重缺陷。其在价值理念上秉承了经济理性人的观念，侧重于充分利用海域的经济价值而忽视了其生态价值；在结构上未突出海域生态价值保障的重要地位，生态保护的规范缺失；在制度设计上，海域使用权的取得﹑变更﹑消灭等制度均未考虑海域的生态价值保障要求。法律生态化弥补法律制度生态价值保障不足的功能与海域使用权制度完善的需求相一致。因此，海域使用权的制度完善可以将法律生态化作为理论基础，以其价值理念为指导，秉承可持续发展观和社会实质正义理念[6]，认同并保护海域的生态价值，对海域使用权的主体﹑客体﹑法律关系以及权利变动等规范进行生态化调整。

3.生态价值保障理论实践上的契合

在我国生态文明建设的背景下，生态价值保障作为国家生态保护制度设计中的一项重点目标，涵盖了生态价值开发﹑生态价值创造﹑生态价值使用和生态价值恢复等内容。相对于经济﹑社会﹑政治﹑军事等其他价值保障而言，其重要性日趋凸显，并深深地蕴含于我国各法律部门当中。因此，生态价值的保障应当是全方位的，不但其保障实施的理论基础不可或缺，而且其保障实施的具体路径也应当从现实问题进行展开。一方面，法律生态化的体系性要求其不但要在专门性的环境生态资源保护法律中得到贯彻，还需要在其他法律部门的生态价值保障相关法律中得到落实。海域使用权制度是与海洋生态价值保障紧密相连的法律制度，海洋生态价值保障是生态价值保障的重要方面。因此，海域使用权制度是法律生态化的具体路径之一。另一方面，海域使用权制度保障着海域这一复杂而重要的生态价值，这决定了海域使用权制度能够在价值理念﹑结构设定﹑内容安排和制度设计等方面切实践行法律生态化的理论要求。

三、海域使用权制度的生态化及其具体问题

我国作为海洋大国，海域资源较为丰富，经济价值显著。海域使用过程中所带来的海洋生态问题备受关注。海域使用权作为一项法定的用益物权，蕴含着海洋生态这一重要价值，是实现法律生态化的现实路径之一。这就对海域使用权制度提出了全新的要求，使其所存在的诸多生态化问题更加凸显。

（一）海域使用权制度生态化的内涵

海域使用权制度生态化是指以法律生态化作为理论基础和指导，秉承生态文明的价值理念，将生态环境保护的要求融入到海域使用权的具体制度设计中，从权利的静态和动态两方面对该制度进行生态化考量，对海域使用权的主体﹑客体﹑权利内容和权利变动等规范进行调整，通过合理的方式将生态环保的义务纳入海域使用权制度中，并进一步具体界定使用权人保护生态环境的积极和消极义务，最终达到平衡海域使用权的经济利益和生态利益目标的一种法律制度发展方向。

（二）海域使用权制度生态化的基本要求

1.海域使用权主体资格的生态限制

海域是具有经济﹑生态和战略价值的稀缺资源，其开发﹑利用具有较高的技术性和生态环境保护要求，为了避免恣意开发而造成不必要的生态破坏和资源浪费，应当对海域使用权创设取得的主体资格进行全面的生态化要求，加强海域使用权受让条件的生态化规范，防止海域使用权的滥用，规避造成海域生态价值损害的重大风险。

2.海域使用权客体生态价值的凸显

作为海域使用权的客体，海域蕴含着经济和生态双重价值。“法治观念中的‘人’是抽象的‘经济人’，只追求利益。”[7]传统的海域使用权制度亦受“经济理性人”观念的指导，关注如何保证海域使用权人行使权利谋求最大的经济利益，却忽视了海域的生态价值。但随着海洋生态环境的日趋恶化，传统的“经济理性人”亟需向“生态理性人”转变，在追求海域经济价值的同时，也应重视其生态价值。海域使用权制度应在“生态理性人”理念下通过具体的规范设计认可并保护海域的生态价值。

3.海域使用权人权利义务的生态化调整

为了保护海洋生态环境，法律生态化理论要求海域使用权人行使权利要受到生态保护的限制，即承担生态保护的消极义务。主要体现在以下几方面：第一，海域使用权人应按照海域的自然属性﹑功能区划以及经批准的用途﹑期限利用海域。第二，海域使用权人在开发海域的过程中，一方面不得造成该海域生态价值降低﹑生态环境恶化，另一方面不得损坏其他海域使用权人的生态利益。第三，海域使用权人行使权利应当受到可持续发展原则的限制。法律生态化价值理念在要求海域使用权人承担消极义务的同时，还通过适当的积极义务拓展着权利人生态保护的行为空间，使得权利人行使权利时“兼顾海域之上的经济利益与生态利益，在维护海洋生态环境的前提下获取经济利益”[8]，并主动采取相应的生态保护措施，从而实现海洋生态价值。

（三）海域使用权制度生态化的现实困境

目前，我国关于海域使用权制度的法律法规主要包括《物权法》﹑《中华人民共和国海域使用管理法》（以下简称“《管理法》”）及其相关配套规定。为了贯彻实施《管理法》，沿海各省市积极推动具体内容的细化，颁布了海域使用管理方面的法规﹑规章和规范性的配套文件。在这一过程中，部分省市还根据海域管理的实践经验和现实需要制定了一些创设性的规定。例如，《福建省招标拍卖挂牌出让海域使用权办法》第2条第4款规定了海域使用权挂牌交易的出让方式，《日照市海域使用权招标拍卖挂牌出让实施办法》第16条第3款﹑第18条第3款﹑第19条第3款分别规范了投标人或竞买申请人在投标﹑拍卖或挂牌公告交易中的资格条件，《广西壮族自治区海域使用权转让出租抵押管理办法（试行）》第5条﹑第26条具体细化了海域使用权转让中的出售﹑赠与﹑作价入股﹑交换﹑合作等情形，《北海市海域使用权出让转让管理暂行规定》第12条将海域评估结果或政府产业政策等作为招标﹑拍卖及挂牌方式的标底或底价依据。

虽然《物权法》专条确定了海域使用权的用益物权属性，但未对其进行具体规定。尽管《管理法》，相关地方性法规﹑规章以及配套性文件对海域使用权人的权利﹑义务，海域使用权的取得﹑变更﹑消灭，海域使用权价值评估等问题作出了较为详尽的规定，但其在生态考量和环境保护方面依然存在较大缺陷，具体包括以下3个方面：

1.海域使用权人的生态保护义务过于僵化

（1）海域使用权人生态保护消极义务的私法规范不足

海域使用权作为一种自然资源用益物权，受到私法和公法的双重限制。但目前，海域使用权的生态化限制大多源于公法。首先，《管理法》严格限制海洋功能区划。海域用途的变更必须通过批准，应当符合海洋功能区划，同时全面考虑生态﹑资源﹑区位等状况。其次，海域使用权行使受专项的海洋环境保护制度的规制。[9]但海域使用权作为一项私权，在私法上对其进行生态化限制对于海域生态价值的实现具有不可或缺的作用。

（2）海域使用权人生态保护的积极义务缺乏具体操作内容

《管理法》对海域使用权人生态保护的积极义务有所涉及①参见《中华人民共和国海域使用管理法》第23条第2款、第24条之规定。，但在具体落实上还缺乏操作性，导致该项义务在实际履行中不甚理想。截止到2015年11月，在北大法宝数据库搜索到的44项海域使用权纠纷案件中，并无适用该法第23条第2款和第24条的情形。但海域使用权人行使权利造成海域环境污染和生态破坏的情况时有发生。因此，此项义务需要在法律规定中具体化。

2.海域使用权变动缺乏生态化规范

（1）海域使用权的取得机制

此处的海域使用权取得是指海域使用权因创设而取得。《管理法》规定海域使用权可依申请﹑招标或者拍卖的方式取得。部分地方政府的规范性文件还规定了挂牌交易的创设方式。②参见《福建省招标拍卖挂牌出让海域使用权办法》第2条第4款之规定。其中，海域使用权申请取得的程序由《管理法》明确规定，申请人为“单位﹑个人”，但《管理法》对其资格未做限制，大部分关于海域使用的地方性法规或规章亦然③参见《辽宁省海域使用管理办法》第9条，《山东省海域使用管理条例》第13条，《江苏省海域使用管理条例》第14条，《福建省海域使用管理条例》第8条，《广西壮族自治区海域使用管理办法》第7条之规定。。申请人在申请时应提交包括论证材料在内的书面材料④参见《中华人民共和国海域使用管理法》第16条之规定。，办理海域使用权证书只收取海域使用金。海域使用权招标﹑拍卖及挂牌交易的取得程序在大部分沿海省市有较为具体的规定。首先，投标人或竞买申请人应当符合投标﹑拍卖或挂牌公告的资格条件，由组织实施的海洋行政主管部门对其进行资格审查。⑤参见《福建省招标拍卖挂牌出让海域使用权办法》第9条、第13条；《日照市海域使用权招标拍卖挂牌出让实施办法》第16条第3款、第18条第3款、第19条第3款之规定。其次，出让人应对海域进行海域使用论证﹑海洋环境评价和海域评估，并根据其结果来制定具体的交易方案。⑥参见《海口市海域使用权招标拍卖挂牌出让管理暂行办法》第8条之规定。

由此可见，第一，申请设立的方式未限制申请人资格，招标﹑拍卖﹑挂牌的设立方式未明确规定投标人和竞拍人资格的生态限制，均不利于海域的生态环境保护。第二，招标﹑拍卖﹑挂牌的取得方式限制投标人﹑竞买人的资格，以竞争方式确定海域使用权人和海域使用金价款，相对于申请创设而言更有利于选择具有生态环境保护和恢复能力的自然人﹑法人和其他组织成为海域使用权人。但根据《2014年海域使用管理公报》，目前我国海域使用权的设立方式仍然以申请居多。⑦根据国家海洋局发布的《2014年海域使用管理公报》，全国批准海域使用申请并颁发海域使用权证书3907本，确权海域面积335783.96公顷；通过招标、拍卖、挂牌颁发了海域使用权证书1104本，确权海域面积38364.41公顷。第三，申请和招标﹑拍卖﹑挂牌交易的方式均要求进行海域使用论证。⑧参见《海域使用论证管理规定》第2条之规定。国家海洋局颁布的《海域使用论证技术导则》对论证报告的内容等作了细致安排，其第八章“项目用海资源环境影响分析”明确了论证报告中应进行项目用海的环境﹑生态和资源影响分析，但未涉及其在论证报告中的权重及其对论证报告评审的影响。

（2）海域使用权的变更机制

海域使用权的变更是指海域使用权的主体﹑内容的变动以及权利的出租和抵押。首先，《管理法》第27条明确规定海域使用权人可以采用出资﹑转让和继承等形式进行主体变更，部分地方法规﹑规章还对海域使用权的转让进行了细化，具体涵盖出售﹑赠与﹑作价入股﹑交换﹑合作等情形。①参见《广西壮族自治区海域使用权转让出租抵押管理办法（试行）》第5条、第26条之规定。但这些法律﹑法规﹑规章均未对受让人的资质和条件进行具体规范。其次，海域使用权内容的变更包括海域使用权用途和期限的变更。《管理法》第28条限制了海域使用权用途的变更，但没有对海域使用计划的变更进行生态化限制。最后，海域使用权的出租和抵押在《管理法》中未做规定，但沿海一些省市在海域使用权抵押方面的实践经验丰富，出台了相关规范性文件对具体程序进行较为细致的规范。②参见《福建省海域使用权抵押登记办法》、《天津市海域使用权抵押登记办法》、《北海市海域使用权出让转让管理暂行规定》等相关规定。目前，存在的问题主要集中在缺乏统一的规范性文件﹑缺乏海域使用权评估机构等方面，这不利于海域使用权制度的生态化建设。

（3）海域使用权的消灭机制

海域使用权的消灭原因包括：存续期间届满﹑客体消失﹑海域使用权人抛弃﹑海域提前收回。其中，提前收回的具体原因有：公共利益或国家安全需要及海域使用权人的不合理使用。《管理法》规定海域使用权人“不合理使用”的具体情形包括：未经批准变更海域用途且拒不改正，海域使用权人在规定期限内未缴纳海域使用金且在限期内仍不缴纳。但未将生态破坏行为纳入不合理使用行为之中。《管理法》规定了海域使用权的消灭后果，即原海域使用权人负有恢复原状的义务，“应当拆除可能对海洋环境造成污染或对其他用海项目造成影响的用海设施或构筑物”，③参见《中华人民共和国海域使用管理法》第29条第2款之规定。但却忽视了海域生态恢复的问题。

3.海域使用权价值评估制度的生态化考量不足

海域使用权的价值评估存在于海域使用权出让﹑转让及抵押的过程中。大部分沿海省市的规范性文件对其有所规定，但都缺乏详细的价值评估标准和生态化的评价体系。首先，对海域使用权出让过程中的价值评估问题，《管理法》没有规定；较多沿海省市规定招标﹑拍卖及挂牌方式的标底或底价依据海域评估结果或政府产业政策等确定。④参见《福建省招标拍卖挂牌出让海域使用权办法》第12条、《北海市海域使用权出让转让管理暂行规定》第12条、《海口市海域使用权招标拍卖挂牌出让管理暂行办法》第10条之规定。其次，对于海域使用权转让的价值评估问题，各沿海省市规范较少，唯有《广西壮族自治区海域使用权转让出租抵押管理办法（试行）》第8条规定，转让海域使用权的双方应提交评估机构出具的价值评估报告和受让方对评估价值的认可证明。最后，对于海域使用权抵押的价值评估，多个沿海省市均有规定，双方当事人办理抵押登记时应提交海域使用权的抵押价值评估资料，包括价值评估报告及抵押双方当事人对评估价值的认可证明。⑤参见《天津市海域使用权抵押登记办法》第7条之规定。

四、我国海域使用权制度生态化的实现路径

基于海域使用权制度生态化基本要求和现实困境的阐述和剖析，生态文明背景下海域使用权制度生态化的实现应在法律生态化的理论指导下，从海域使用权的权利内容﹑变动规范及价值评估等问题着眼，对现行海域使用权的制度设计进行生态化考量。

（一）海域使用权人权利义务的生态化调整

1.海域使用权人消极生态义务的私法规范

《管理法》和《物权法》均确认了海域使用权的私权属性，其生态化调整除依托于公法规制外更应落脚于私法规范。首先，对海域使用权人行使权利进行生态限制。《物权法》第7条规定：“物权的取得和行使……不得损害公共利益和他人合法权益。”海域使用权领域亦然，使用权人在行使权利时也不能损害公共利益和其他海域使用权人对海域享有的生态利益，否则应承担损害赔偿的责任。其次，对抵押人行为进行生态限制。部分沿海省市的法规规章虽然规定了海域使用权的抵押，但对抵押人的行为未做具体限制。我国《物权法》第193条规定抵押权人享有抵押物价值减少的防止权以及恢复原状﹑增加担保或提前清偿的请求权，以对抗抵押人足以或已经导致抵押物价值贬损的行为。该规定同样适用于海域使用权领域，为保护海洋生态环境，突出海域生态价值，“抵押财产的价值”应当扩大解释为除经济价值外也包括生态价值，从而限制抵押人破坏生态﹑滥用资源等使抵押海域生态价值减少的行为。

2.海域使用权人积极生态义务的具体化

我国《管理法》第33条规定了海域的有偿使用。海域使用金按用途﹑海域等级及相应的征收标准确定，根据不同的用海性质或情形，可以一次缴纳或者按年缴纳。尽管我国已建立了较为成熟的海域使用金征收制度，但其并未体现出海域的生态价值。为了推动该制度的生态化，应在海域使用金的征收项目中增加生态价值使用费，并通过相关配套规定建立海域生态价值使用费征收制度。对于按规定一次性计算征收的，根据生态价值评估报告以及海域论证的生态影响分析报告确定海域生态价值使用费；对于按规定逐年计算征收的，应建立浮动的生态价值使用费征收制度：根据海域生态价值评估报告及海域论证中的生态影响分析报告确立海域生态价值使用费的缴纳基准，在此基准上依据每年的生态价值评估报告增加或减少生态价值使用费，对于维护海域生态环境的，应当减少征收生态价值使用费，对于破坏了海域生态环境的，则应增加其应缴纳的生态价值使用费。

（二）海域使用权取得的生态化规范

1.海域使用权准入制度的生态化

海域使用权准入制度的生态化设计应从准入的限制和要求两方面着眼，将有环境违法﹑生态破坏行为和不具备生态修复能力的自然人﹑法人和其他组织排除在海域使用权人之外。

（1）海域使用权准入的生态化限制

一方面，海域使用权的准入应当限制有环境违法行为的自然人﹑法人和其他组织，在立法中规定曾因环境违法行为而受行政处罚的自然人﹑法人和其他组织在处罚期届满后三至十年之内禁止取得新的海域使用权，禁止年限根据环境违法的严重性确定。另一方面，海域使用权的准入还应当限制曾对海域有生态破坏行为的自然人﹑法人和其他组织。此处的生态破坏，包括海域使用权人对海域的闲置﹑资源浪费﹑过度开采﹑擅自改变用途﹑不合理引入物种等。使用权人有上述行为之一的，在海域管理部门责令限期改正后仍拒不改正的，管理部门有权收回海域使用权，并将其列入限制准入名单，按照生态破坏的严重程度，规定其自被收回海域使用权之日起三至十年内不得取得新的海域使用权。

（2）海域使用权准入的生态化要求

为保证海域的合理开发，对海域使用权的申请人﹑投标人﹑竞拍人等应提出生态化要求，规定其应当具有生态环保和环境恢复的能力，即配备生态环保和环境恢复的设施或拥有相关专业技术人员；如果其本身不具备这样的能力，但在申请﹑投标或竞拍时承诺并在出让合同书中确认建立专项资金专门用于聘请相关人员进行生态环保和环境修复，应当认定为具有同等能力。

2.海域使用权创设论证的生态评估

虽然，我国已经通过统一的规范性文件明确了海域使用论证报告中应进行详细的海域使用生态影响分析，但不足之处在于并未规定其在论证报告中的权重和对权利创设的影响。为了保证海域使用权人重视项目用海可能造成的生态影响，作者建议应提高海域生态影响分析的论证权重，设定海域生态影响的评估标准并按照项目用海对海域的影响程度进行分级。如果海域生态影响的评估结果达到了最严重的危害程度，则论证评审不能通过，直接否决创设；如果没有达到最严重的危害程度，则根据其严重程度征收相应的海域生态价值使用费。

3.海域使用权取得方式的生态化调整

招标﹑拍卖﹑挂牌交易以竞争方式确定海域使用权人和海域使用金价款，相对于申请创设来说更有利于提高海域使用权的价值，选择具有生态环境保护和恢复能力的自然人﹑法人和其他组织成为海域使用权人，从而有利于节约用海﹑保护海洋生态环境。但招标﹑拍卖和挂牌方式都有其适用范围，存在各自的局限性，在非经营性的﹑缺乏竞争性的场合并不适用。因此，作者认为，对国家级重大项目用海﹑公益等特殊项目用海以及非竞争性的经营性项目用海，应当采取申请取得方式出让海域使用权，与此同时，还要加强该方式的生态化规范；至于其他项目用海，尤其是具有竞争性的经营性项目用海应当采取招标﹑拍卖或挂牌等方式，并在权利创设时把海域生态影响评估作为重要的考量因素。

（三）海域使用权变更的生态化规范

1.海域使用权继受人资格的生态化规范

在我国，无论是《管理法》还是相关地方规范性文件都没有涉及权利继受人资格的生态限制和生态要求。为了海域生态环境的保护和海域资源的有效利用，应当对继受人的资格进行生态化规范。作者认为海域使用权继受人的资格应参考前文的生态化海域使用权准入制度，一方面，对有环境违法和生态破坏行为的继受人受让或继承海域使用权进行限制；另一方面，合格的继受人应具有生态环保和环境恢复的能力和条件。

2.海域使用计划变更的生态化限制

《管理法》第28条对海域使用权用途的变更作了限制，但对于养殖用海中养殖品种的变更或增减是否需要办理变更手续则没有规定。实践中，某些省市要求海域养殖品种的变更或增减也要进行申请和手续办理，海域使用金也要作出相应调整。实际上这种变更对海洋生物多样性﹑区域海洋生态平衡及海洋生态环境都可能造成较大影响，应在立法中借鉴实践经验对其进行规范。

（四）海域使用权消灭的生态化规范

1.海域使用权提前收回的生态化考量

在我国《管理法》的规定中，生态破坏﹑环境污染等不合理使用行为并未纳入应提前收回的情形，然而此类不合理使用行为却会严重损害海域的经济价值和生态价值，影响海域资源的可持续发展。因此，作者建议，海域使用权人对海洋的环境污染和生态破坏行为应作为海域使用权提前收回的原因之一。有具体行为的，政府部门有权责令其限期改正，有严重损害的按照相关法律法规进行生态处罚。海域使用权人在限期内不予改正的，授权机关有权收回海域使用权。若海域使用权人在限期内改正，海域管理部门应允许其继续使用海域，并根据其生态破坏情况设定三至五年的考察期，按年度重点审查该海域的生态保障情况。如果考察期内海域使用权人再次造成生态环境的严重破坏，管理部门应对其进行生态罚款并提前收回海域使用权。

2.海域使用权消灭后的生态恢复义务

《管理法》设定了原海域使用权人在海域使用权终止后的恢复原状义务，但未注重海域生态环境的恢复问题。①参见《中华人民共和国海域使用管理法》第29条第2款之规定。海域生态环境复杂多样，包括海域的生物多样性﹑海洋生态系统﹑海底地质地貌等。开发利用海域对其影响较大，为了海域生态价值的保障，应当对原使用权人课以生态恢复义务，从而使事前预防与事后恢复并重。[10]因此，作者建议在《管理法》的修订中规定除了权利客体消失的情况外，原海域使用权人在海域使用权消灭后负有生态恢复的义务，原批准用海的行政机关应对终止过程进行监管，重点监督生态恢复情况。原海域使用权人逾期不采取恢复措施的，对其进行处罚并由县级以上人民政府海洋行政主管部门委托有关单位代为恢复，所需费用由原海域使用权人承担。

（五）海域使用权价值评估制度的生态化考量

海域评估是指专业人员在一定的原则和方法指导下，按规定程序对特定海域进行价值评定的活动，其目的是揭示正常条件下宗海的价格水平，作为海域使用权出让﹑转让﹑抵押的价格参考。虽然，2013年国家海洋局发布实施的《海域评估技术指引》建立了包括海域价格和海域基准价格的海域价格体系，统一了评估标准，保障了海域资源的市场化配置。但该技术指引只重视经济价值，而欠缺真正意义上生态价值的考量。作者认为，应建立单独的海域使用权生态价值评估体系，并将其作为海域使用权总体价值的重要考量因素。海域生态价值评估应当由具有专业评估资质的机构和具有注册评估资格的人员依据“相关的法律法规﹑与评估对象相关的各种资料信息﹑生态学的相关技术支持﹑经济学有关原理等”[11]，对该海域生态系统的直接使用价值﹑间接使用价值及存在价值3个方面进行货币化评价，最终形成一个完整的评估框架体系。在该评估框架体系中，相同条件下的海域之间，生态环境越好的，就越具有较好的生态环境功能和越大的海域使用权价值，此时海域使用权受让人的生态恢复成本就相对较低；反之，较差的海域生态环境和较低的海域使用权价值会给海域使用权的受让人带来较重的生态保障和恢复义务，无疑会提高受让人的生态恢复成本。[12]海域使用权生态价值评估体系与海域使用权经济价值评估体系共同构成了海域使用权价值评估体系的二元结构，在体系上彰显了海域使用权的双重价值，突出了海域使用权的生态价值。

目前，我国海域使用权制度还不够完善，现行法律法规乃至规章对其仍然缺乏生态化的规制。海域使用权制度的生态化作为一个新兴话题，有着诸多问题值得深入研究。作者仅就海域使用权的主体﹑客体﹑内容和权利变动的生态化规范进行了初步探讨。在当前生态文明的时代背景下，对海域使用权制度的生态化展开理论研究﹑进行制度完善对于海洋生态环境的保障和法律生态化的发展都具有重要意义。

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[12]李亚楠，苗丽娟.海域资源性资产价值评估初探[J].海洋环境科学，2009（6）:768-770.

责任编辑：杨蔚

A Study on the Ecologicalization of the System of the Right to Use Sea Areas in China

LENG Chuan-li, LI Yi
（College of Law, Guizhou University, Guiyang 550025, China）

Abstract:The ecologicalization of law has important functions of regulating the eco-environmental problems, meeting the requirements of the top-level design and remedying the deficiencies of the current legal system.The theory corresponds to the system of the right to use sea areas in the urgent demand for ecological value protection, improvement of the deficiencies and the implementation of the theory, and thereby points out the direction of the development of ecologicalization.Based on investigating the status quo of the system of the right to use sea areas, this essay attempts to ecologically regulate or restrict the subject, object, content and change relating to the right to use sea areas, so as to better balance the economic and ecological interests of the sea areas.

Key words:ecological protection of the sea; the right to use sea area; the ecologicalization of law

DOI:10.13310/j.cnki.gzjy.2016.02.001

[中图分类号：D912.6

文献标识码：A

文章编号：1671-5195（2016）02-0003-10]

作者简介：冷传莉（1969-），女，山东蓬莱人，贵州大学法学院院长，教授，法学博士，澳门科技大学博士生导师；

基金项目：贵州省法学会2015年课题（KT201505）,贵州大学文科重点学科及特色学科重大科研项目（GDZT2010002）。

收稿日期：2015-11-30