社会组织承接政府职能转移的问题、原因及对策

何剑锋

(江西省机构编制委员会办公室，江西　南昌　330046)



社会组织承接政府职能转移的问题、原因及对策

何剑锋

(江西省机构编制委员会办公室，江西南昌330046)

[摘要]政府职能转变的重要方式是职能转移，政府职能转移的主要承接者是社会组织。在政府职能转变的大背景下，社会组织承接政府转移职能的机会越来越多。但当前我国社会组织自身存在总体数量偏少、结构有待优化、社会公信力不足、服务能力有待提升等问题。为切实破解社会组织承接政府职能转移的难题，构建政府与社会组织合作共治的协同局面，促进政府职能转变，应大力推动相关部门简政放权，积极推进社会组织与行政机关脱钩，进一步强化对社会组织的事中事后监管，深化登记与管理制度改革，促进社会组织的发展与壮大。

[关键词]社会组织；政府职能转移；路径选择

社会组织健康发展与政府职能转变两者互为前提、相辅相成、良性互动。一方面，政府职能转变为社会组织发展提供重要契机和必要空间；另一方面，社会组织的发展也不断推动政府职能转变进一步深入。党的十八届三中全会决定明确提出，要“激发社会组织活力，正确处理政府和社会关系，加快政社分开，推进社会组织明确责权、依法自治、发挥作用，适合由社会组织提供的公共服务和解决的事项，交由社会组织承担”“推进有条件的事业单位转为企业或社会组织”[1]。2015年李克强总理在政府工作报告中又强调要“坚持创新管理，强化服务，着力提高政府效能，提供基本公共服务尽量采用购买服务方式，第三方可提供的事务性管理服务交给市场或社会去办”。这一系列重要论述，进一步明确了社会组织在承接政府转移职能中的优势地位。在当前全面深化改革的关键时期，如何更好地发挥社会组织在社会管理中的作用，是政府职能转变面临的现实课题。

一、我国社会组织在承接政府职能转移中存在的主要问题

在政府职能转变的大背景下，社会组织承接政府转移职能的机会越来越多。由于社会组织具有非营利性、非政府性、公益性等特征，决定了它可以在政府与社会、政府与市场、政府与公民之间发挥中介和桥梁作用。社会组织加入社会管理，既可以减轻政府压力，缓解社会矛盾，改善政府形象，实现政府与社会之间的良性互动，也有利于破解政府职能转变的难题[2]。作为承接政府职能转变的重要载体，社会组织的地位和作用未来将日益凸显。但当前我国社会组织自身在承接政府职能转移方面还存在着急需补齐的短板。

(一)总体数量偏少、结构有待优化

我国社会组织经过改革开放以来30多年的发展，数量增长迅速。截至2015年3月底，全国依法登记的社会组织为61.3万个,其中社会团体31.2万个，基金会4190个，民办非企业单位29.7万个。但与发达国家相比，数量仍然偏少。早在2012年3月，在美国国税局正式登记的非营利组织就有150多万家，其中公共慈善组织有近100万家，私人基金会有近10万家，还有其他类型的非营利组织40多万家。据统计，目前世界发达国家、发展中国家每万人拥有社会组织数一般分别为50个和10个，我国只有2.4个。不仅如此，从目前我国社会组织发展的结构来看，总体情形是互益性组织多、公益性组织少，运作型组织多、支持型组织少，政府推动型组织多、民间自发型组织少，教育培训类组织多、公益服务类组织少。其中，基金会发展得最快，基数很小；社会团体和民办非企业单位发展较快，基数较大。我国社会组织目前总体上还处于发展的初级阶段，无论是从业人员数量，还是固定资产金额、增加值及其比重等都还明显偏少。

(二)内部治理结构不够完善

我国有些社会组织规章制度不完善，组织机构不健全。这主要表现在：一是民主议事不够规范。有些社会组织章程形同虚设，重大事项没有经过会员大会或理事会，只是通过会长办公会，有的甚至就是领导个人决策，内部“家长制”现象比较严重，上级机关和机关主要领导对社团管理架构和负责人的产生往往直接插手，致使社会组织难以摆脱官僚行政风气的影响。二是财务制度不够健全。有些社会组织成为挂靠单位或是业务主管单位设立的“小金库”，有的甚至没有独立的财务帐户。三是自律机制存在缺失。有些社会组织尤其是官办学会和协会类社团，长期处于松散状态，没有规范的人事制度，项目管理、人员录用、考核奖罚、自我评估往往流于形式[3]。由于内部治理存在缺失，致使一些社会组织行为失范，有的甚至打着社会组织的旗号，或明或暗地从事营利性活动，完全与以社会公益事业为核心内容的章程背道而驰。

(三)认同度不高、公信力不足

公信力是社会组织的生命线，关乎社会组织的存续与健康发展。就目前我国社会组织的现状来看，社会组织的公信力与政府、企业等相比还远没有获得社会和公众的认同。在政府方面，一些部门对社会组织承接政府职能、参与社会管理和服务仍然心存疑虑，不敢放手让渡“空间”，导致社会组织“无米可炊”。在公众方面，大多数社会成员依赖政府的心理根深蒂固，对政府之外的其他主体缺乏足够的认同和信心。在舆论导向方面，一些有关社会组织的负面报道大大降低了社会组织的公信度。而对社会组织公信力摧残最为严重的，是有的社会组织因自身活动信息透明度不够，致使形象受损。如：2011年的“郭美美事件”，引发中国红十字会危机；“尚德诈捐门事件”，引发中华慈善总会信任危机。近几年政府有关部门查处的不少垄断案例显示，少数行业协会成为会员企业垄断市场的工具，甚至操纵商品价格，破坏市场秩序，损害消费者权益。还有部分协会“政会不分”，充当“二政府”角色，与监管部门人员合谋敛财。更有甚者，少数协会明码标价交易头衔，以评选为名胡乱收费，评选表彰存在名实不符和谋取利益的不轨行为。诸如此类的违规乱象，导致社会组织公信力严重不足。

(四)服务能力有待提升

受计划经济体制的影响，目前，我国许多社会组织都是从政府部门脱胎而来，不仅机构、人员、设施等大多来源于政府，而且主要领导也大多由政府部门的领导或政府机关改革分流出来的官员担任，形成与政府部门千丝万缕的联系，服务理念、服务方式、服务手段等都受制于传统行政观念，无法适应经济社会发展的需要。不少社会组织的骨干是由业务主管单位或挂靠单位的工作人员和离退休老同志兼任。工作人员老化，社会组织普遍成为离退休官员发挥“余热”的场所。这些老同志在工作中有许多宝贵的经验，但是也存在着知识结构不合理、身体素质和适应能力较差等问题，工作专业性和时间均难以保证。相当一部分社会组织财力薄弱，资金来源主要靠政府财政，自主筹资水平较低，资金来源持续性较差。由于资源短缺、经费紧张，导致专业人才稀缺，大部分的社会组织缺少从事社会工作的专职专业人员，具备公共管理知识、具有宏观协调能力的社会工作者更少。由于专业人才缺乏，对于诸如募捐、资助、项目管理、评估等基本活动，既缺少有关的专业知识和技能，又没有实际操作经验，致使相关活动难以取得理想的成效，连带也导致社会组织难以做大、做强。目前，我国社会组织整体上与经济社会发展、有效承接政府转移职能和参与社会管理创新还有较大的差距。

二、造成社会组织承接政府职能转移困境的原因分析

社会组织承接政府职能，前提是改革政府包揽社会治理的传统方式，推进政府职能转变，将管不好、管不了和不该管的事务逐步转移给社会组织，形成“党委—政府—社会组织—企业(个人)”的四层联动体系和党委、政府、社会组织、企业(个人)四大社会管理主体。总的原则就是要加大政府职能转移的委托力度，向社会组织开放更多的公共资源和领域，从而为社会组织参与社会管理，并在参与社会管理的过程中不断发展壮大提供必要的条件。笔者认为，当前社会组织在承接政府职能转移过程中之所以会产生种种障碍，主要有以下原因。

(一)政府与社会组织在社会治理中的边界不清、责任不明

按照政府与社会组织合作共治理论，政府与社会组织在国家治理体系现代化建设中是一种合作共治关系。政府只是一个公正的“中间人”角色，社会组织则作为介于政府和企业之间的一种组织，充当整个社会的“润滑剂”。当前，由于转型期国家与社会关系的特殊性，政府与社会组织还不是对等的主体，尚未形成平等合作的关系。在社会治理理念上，人们对社会组织的角色与职能认识存在差异，作为新生事物，社会组织的治理主体地位尚不够明确，相关配套制度安排尚未到位，导致在与政府协作及合作过程中的职责定位不够清晰。同时，政府自身在社会治理中也找不准定位，不太清楚转移职能的依据是什么，习惯于“包揽一切”“亲力亲为”。由于没有一个明确的标准来界定政府与社会组织的边界，以致于社会组织的职能配置看起来比较模糊。实践中，因为没有区分政府职能的不同性质，也就模糊了政府与社会组织的职能边界，导致不该被转移的转移了，该转移的没有转移，或转移的方式不当而导致职能没有很好地履行，甚至在政府职能向社会组织转移的过程中，政府部门仍然处于主导地位，有权选择转移什么和如何转移。因此，这就会出现以下两种情形：一是将那些难以履行且无利可图的职能转移给社会组织，结果是社会组织既没有履行的动力又没有履行的资源；二是社会组织可以履行但政府部门因有利可谋而不愿意转移或转移不充分[3]，结果是社会组织时常处于“无米可炊”的状态。

(二)政府的社会治理能力与经济社会发展不相适应

社会治理是包括政府在内的全社会共同参与的协同治理过程。推进治理体系和治理能力现代化，就是要构建党委领导、政府主导、社会协同、公众参与、法治保障的社会治理新格局。我国目前的状况是公共服务供给主要还是由政府承担，但政府社会治理机构的职责、编制、岗位等还有待澄清落实，仍然存在职能交叉重叠、协调与制约机制不健全等突出问题。政府层级间事权划分不清，部门间职责划分又过细，致使社会治理过程中关系不够顺畅，造成很多“该管的不管、不该管的强管、管了的又管不好”“看见问题的管不了、管得了的看不见”等现象。同时，由于受传统“政社不分”“政社混同”等旧体制的影响，加上目前社会治理所需要的各种资源仍然主要集中在政府部门，政府对社会治理起主导作用，很容易演变成政府的“大包大揽”，造成政府角色的“越位”“错位”，也导致政府治理手段改进和创新动力的不足，往往热衷于经验式管理，具体表现就是重批轻管、重建轻管、重评轻管，跟不上经济社会发展的需要。另外，从政府主导作用的发挥来看，目前政府在履行引导和促进多元主体在社会治理中各负其责、有效合作的职责方面做得还不够。主要表现在两个方面：一是对社会组织的主体地位认识不清。政府购买公共服务时，参与的主体主要为企业，社会组织的主体地位往往被忽视。二是对社会组织参与政策发展的作用认识不清。这既与社会组织自身未扮演好政策建议的角色、不能很好地提出合理化建议有关，也与制度设计方面的缺失、社会组织缺乏参与政策发展的常规途径有关。政府一方面要将社会组织明确地纳入公共服务购买的对象，不断拓宽其参与购买服务的途径，为社会组织参与公共服务购买竞争提供公平公正的政策环境，另一方面也要大力推进社会组织参与政策发展，引导社会组织寻求与政府合作的常态化、规范化和制度化，采取有效措施为社会组织参与社会管理和公共服务让渡“空间”，以最终形成政府主导、社会协同、公众参与的社会管理格局。

(三)社会组织自身角色不清、作用发挥受限

社会组织是社会性事业的细胞和志趣性合作的纽带，是承接社会治理责任、负担社会治理成本的重要力量。 社会组织治理在属性上是对政府宏观管理和企业微观管理的辅助性手段。在治理过程中，社会组织以特定利益共同体为单位，以组织信念为依托，以实现公益为面向，实行的是组织趋义性和非趋利性相统一的自我治理。西方发达国家的实践表明，由社会组织提供公共服务，不仅交易成本低，而且人们彼此信任，组织认可度高，是一种有效的公共服务供给制度形式[4]。但由于政事不分，当前我国许多社会组织实际上成为政府部门的“影子”，或者本身就是政府的一个“变形金刚”。有些社会组织无论是组织形态还是组织功能，形为社会组织，实为社会行政组织。既无从具有和发挥组织运行的自主性，也不能为社会公众和市场组织的“非政府性需要”很好地提供回应性服务[5]。一些官方社会组织直接承担政府职能，甚至与政府部门合署办公，无偿使用政府服务机构的场所，“行政化”色彩浓厚。而一些“民办”社会组织，由于未完全摆脱习惯性的“政府依赖”，加以受资金、管理、场所等方面的限制，可用资源缺乏，功能发挥有限，主动参与社会管理的积极性不高，不能满足社会的需求。

(四)社会公共服务提供跟不上民众和社会的需求

随着经济社会的发展，民众和社会的需求也在不断升级。面对公共服务需求不断增长的现实，我国政府和社会组织实现合作治理是一种必然的趋势。目前的情况是，一方面政府提供社会公共服务，由于受发展程度、政绩观等因素的影响，不少地方仍然致力于发展经济，公共服务型政府建设缓慢，多数地方政府习惯于自己提供公共服务，服务提供方式单一化，干预微观事务过多，调动社会各方面的积极性不够。公共服务偏重维稳，在政法、治安等方面投入大笔资金，而对教育、医疗、养老、文化、社会救助、公益慈善等方面经费投入明显不足[6]。另一方面从社会组织提供社会公共服务来看，由于社会认同感不强，专业能力、管理与技术队伍力量的严重短缺，导致社会组织公共服务能力不强，政府的职能转移无人承接。《光明日报》曾刊文指出，2013年，国采中心承担的中央机关失能和半失能老人居家养老服务采购项目，通过向供应商征集意见和专家论证发现，北京市场能够承担日100人次服务规模的养老服务机构只有1家，最终只能向财政部门申请单一来源方式采购。南京市浦口区有各类社会组织1800多家，但能够承接政府购买公共服务项目的不到10%。社会组织所能提供的公共服务远不能满足民众和社会的需求。

三、破解社会组织承接政府职能转移难题的对策探讨

我国正处于经济社会的转型期，市场经济的发展以及政府能力的局限性，都要求实现由国家与社会高度同一的“大政府、小社会”的管理格局到国家与社会分离，实行社会职能社会化、社会事务社会办的“小政府、大社会”管理格局的转变。党的第十八大、十八届三中全会的召开，为社会组织的“增速发展”创造了绝好的机遇和条件。要切实破解社会组织承接政府职能转移的难题，当前应着力做好以下几个方面的工作。

(一)深化登记与管理制度改革

要按照2013年《国务院机构改革和职能转变方案》关于社会组织管理制度改革的要求，加快形成政社分开、权责明确、依法自治的现代社会组织体制。一是尽可能精简社会组织的登记审批手续。要深刻领会国务院简政放权的指示精神，除必须登记审批的事项外，一律实行备案登记。最大限度下放登记权限，把应由县级履行、能由县级履行的职责都“放彻底”“放到底”。只要不是法律法规规定必须提交前置行政审批、依法加强登记审查和监督管理的，实行民政部门直接登记，不再由业务主管单位审查同意，实现行业自律、行业调解，以活跃市场经济主体的作用。应进一步放宽社会组织注册资金、人数以及占地规模等方面的要求，重点关注社会组织的工作目标、相关计划及其完成情况，为各类社会组织的方便快捷登记创造条件[7]。要进一步强化社会组织登记管理机构建设，增强其依法登记、快速审批的能力。二是完善社会组织管理制度改革。社会组织管理制度改革，行业协会商会是重点。要按照有关部署和要求，重点培育、优先发展行业协会商会类、科技类、公益慈善类、城乡社区服务类社会组织。设立专门的公益组织类别，实现审批体制、报告体制等相应体制的对接。推动社会组织完善内部治理结构，要求其建立健全各项规章制度，对组织目标、组织结构、人员管理、项目开发、奖励惩罚、未来规划都要做出详细规定，政府可将社会组织的内部管理水平作为其参与购买服务项目竞争的标准之一。大力促进社会组织“孵化器”的发展，为各类社会组织的发育和成长提供支撑平台。

(二)大力推动政府相关部门简政放权

随着社会组织逐渐成为推动我国市场经济发展的一支重要力量，政府有关部门应逐渐淡出对社会公共事务的管理，要通过向社会组织购买服务等方式，将社会公共事务的管理权“让渡”给社会组织[8]。具体来说，就是要科学编制政府转移职能清单、购买服务目录以及具备承接政府转移职能和购买服务的社会组织目录，逐步将政府微观层面的事务性服务职能、部分行业管理职能等转移给社会组织。建立健全政府向社会购买服务机制，及时、充分地向社会公布政府购买服务项目、内容以及对承接主体的要求和绩效、评价标准等信息。通过政府购买服务，推动公办事业单位与主管部门理顺关系，推进有条件的事业单位转为企业或社会组织，坚决防止“一边购买服务，一边又养人办事”“两头占”现象的出现。2013年江西省在深化行政审批制度改革工作中，明确提出了“十个凡是”的精简原则，即：凡是市场主体能够自主决定、自担风险、自行调节的事项，坚决取消审批；凡是社会组织能够自律管理的事项，坚决转移给社会组织；凡是能够通过法律、经济手段解决的事项，坚决取消政府管制；凡是能够通过事中、事后监管达到管理目的的事项，坚决取消事前审批；凡是不符合法律法规、利用“红头文件”设定的非行政许可审批事项和各类前置性变相行政审批事项，坚决予以清理取消；凡是市县政府能够承担或实施且更为便捷有效的事项，坚决予以下放；凡是不合法的收费项目坚决取消，不合理的收费标准坚决修正；凡是无依据、无实际意义的评比表彰达标项目，坚决予以取消；凡是法律规定的准入门槛，尽可能地踩下线；凡是适合向社会组织购买的服务，尽可能实施购买服务。“十个凡是”原则的推行，有力地推动了审批事项最大限度地取消和下放，为江西省社会组织腾挪了发展的“空间”。需要强调的是，在推进政府职能转变的过程中，要重点推动政府部门与社会组织间关系的转变，应结合行政权责清单制度建设，进一步明确政府部门的权力和责任，厘清社会组织的权力与职责，在政府相关职能部门与社会组织间努力构建以服务为轴心的新型关系，建立政府部门与社会组织之间的合作互动机制。

(三)积极推进社会组织与行政机关脱钩

当前各级政府部门正按照党的十八大以来中央对社会组织改革发展做出的一系列重大决策部署，积极稳妥地推进社会组织管理制度改革，社会组织直接登记、行业协会商会与行政机关脱钩、社会组织综合监管体系创新、优化社会组织发展环境、加强社会组织自身建设等工作正有序铺开。但相关资料显示，政府职能部门与社会组织之间的新型良性关系还远未建立，仍然存在政府与社会组织间的界限不清、政府与社会组织间的关系不顺以及政府与社会组织间的互动不足等问题。当务之急是要加快政社分开的步伐，依法界定政府与社会组织的关系，构建新型政社关系。一是政府部门要有效转变观念，增强对社会组织的认同和信任，要在职能转变的进程中，正确认识社会组织在公共事务和社会管理中的重要功能，切实树立起合作理念，深入研究社会组织参与公共事务和社会管理的形式、内容、渠道、制度保障、反馈机制、效果的评估机制等。二是不断完善政府与社会组织合作的体制机制。要加强相关配套措施的制定，努力促进政府与社会组织的关系朝良性互动方向迈进。三是限制行政机关和财政供给事业单位参与发起成立社会组织，促进官办社会组织的管办分离，让官办社会组织按照自身职能定位要求转向行业管理和服务。四是按照中共中央办公厅国务院办公厅关于印发《行业协会商会与行政机关脱钩总体方案》的通知要求，推进社会组织在机构、职能、资产、财务、人员等方面与行政机关脱钩，厘清行政机关和社会组织的职能边界，禁止现职国家公务员在社会组织中兼职，相应核销社会组织使用的事业编制。五是引导社会组织树立责任意识和公共服务理念，发挥特色和优势，坚决避免“红顶中介”现象。要求社会组织设立独立账户，以防止借机敛财、乱收费和乱摊派等行为。鼓励社会组织引入竞争机制，推进“一业多会”试点。通过全面深度改革清理，普遍实现各类社会组织的政社分开。

(四)进一步强化对社会组织的事中事后监管

能够承担社会事务管理任务的社会组织，应该是依法设立、权责明确、依法自治、行业自律的社会组织。这些社会组织，内部治理结构完善，组织自律性强，社会公信度高。只有这样的社会组织承接政府转移出来的社会事务，参与社会事务管理与服务，政府才会放心，老百姓才能安心[9]。因此，各类社会组织自身要完善内部治理结构，健全会员大会、理事会、监事会及选举、议事、财务等各项制度，强化章程的核心地位。政府部门要落实“谁主管谁负责”的原则，厘清登记管理机关、行业管理部门和相关职能部门的监管职责，加强对社会组织的事中事后监管，形成“上面牵头、中间牵手、协力监管”的联动格局。一是民政部门要依法履行登记、年度检查、日常监管、执法查处等职能，指导社会组织信息公开和社会评估；二是行业主管部门要负责制定社会组织在本行业的活动规范，通过转移职能、购买服务、资金扶持、发布信息等方式引导社会组织健康发展；三是其他相关部门要在职责范围内对社会组织实施监管，创新监管理念和方式，转变“人盯人战术”的监管心态，推进监管人员业务能力的转型升级。

(五)促进社会组织的发展与壮大

没有社会组织的参与，政府职能转移将无法真正落地。因此，如何推动社会组织的发展与壮大，应提到重要的议事日程。笔者认为，要达成社会组织发展、壮大的目标，不仅需要政府加大扶持的力度，也需要社会组织自身的努力。一是鼓励社会资本支持社会组织的发展。政府要在充分调查研究的基础上，制定激励社会资本支持社会组织发展的财税政策，通过财税政策鼓励社会资本以信贷、赞助、捐助等方式对社会组织提供资金支持。条件成熟的地区，可以建立社会组织发展基金，以满足社会组织发展的资金需求。二是社会组织自身应加强诚信建设。作为社会组织，要严格按照有关政策法规和制度的要求，尽快建立和完善信用体系和信息公开制度，建立社会组织法定代表人离任审计、负责人管理和责任追究等制度，主动接受政府有关部门和社会的监督，以树立良好的形象。三是积极培养社会信任环境。社会公众的信任是社会组织存续与发展壮大的必要条件。人们受传统观念的影响，总是倾向于信任政府组织，而对社会组织抱持一种怀疑的态度。为此，应通过积极的宣传营造舆论氛围，转变民众的思想观念，为社会组织的发展壮大构建坚实的社会基础。参考文献：

[1]中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定[M].北京：人民出版社，2013.

[2]马庆钰.“十三五”时期我国社会组织发展思路[J].中共中央党校学报，2015,(2).

[3]马庆钰,廖鸿.中国社会组织发展战略[M].北京：社会科学文献出版社 ，2015.

[4]埃莉诺·奥斯特罗姆.公共事物的治理之道：集体行动制度的演进[M].余逊达，等，译.上海：上海译文出版社，2012.

[5]石亚军,高红.政府在转变职能中向市场和社会转移的究竟应该是什么[J].中国行政管理,2015,(4).

[6]马福云.激活社会组织创新社会治理模式[EB/OL].理论网，2015-04-22.

[7]秦光荣.促进社会组织健康有序发展[J].求是,2013,(16).

[8]田小彪.社会组织承接政府职能的制度分析[J].理论界,2014,(2).

[9]李又才.转变政府职能需要合力推动[N].湖北日报,2013-03-25.

责任编辑刘云华

[收稿日期]2015-12-07

[作者简介]何剑锋(1965-),男，安徽黟县人,江西省机构编制委员会办公室副主任,主要从事行政体制改革研究。

[中图分类号]D630.1

[文献标识码]A

[文章编号]2096-1243(2016)02-0012-07