高校内部控制环境的独有约束及其改善策略—基于COSO框架的视角

王玉洁刘铁雷宋吉鑫

（1.辽宁大学，辽宁沈阳110136；2.沈阳工程学院，辽宁沈阳110136）



高校内部控制环境的独有约束及其改善策略—基于COSO框架的视角

王玉洁1刘铁雷2宋吉鑫2

（1.辽宁大学，辽宁沈阳110136；2.沈阳工程学院，辽宁沈阳110136）

摘要：随着我国高校办学自主权的逐步落实和扩大，高校自身开展内部控制也日益迫切。以美国COSO委员会发布的内部控制整体框架为着眼点，分析了高校内部控制环境中影响内部控制质量和效益的独有要素，提出了高校师德建设、治理结构和内部机构的关键约束以及相应的改善策略。

关键词：COSO；内部控制整体框架；控制环境；师德建设；治理结构；内部机构

随着我国公立高校（以下简称高校）办学自主权的逐步落实和扩大，高校自身开展内部控制也日益迫切。然而，由于高校对内部控制的理论研究不足、实践活动分散，未能形成有效体系，因此，借鉴国际上得到广泛认可的内部控制理论及其应用对于高校迅速提高内部控制的质量和效益大有裨益。

1992年，美国COSO委员会发布的《内部控制—整体框架》报告，较为完整地阐述了内部控制整体框架思想，并迅速被奉为经典。2013年COSO委员会发布了内部控制框架新版本，在保持核心定义、目标和要素基本不变的基础上，对旧框架的某些概念和指引进行了更新和改进，以因应外部变化的要求和期望。新框架强化了全面内部控制的理念、增加了原则的普适性，使其可广泛应用于盈利组织、非盈利组织和政府机构等实体组织。[1]

由于不同国家在历史、文化、政治和经济等方面具有共同特征的同时必然有其各自的特殊性，而高校与企业相比也具有其独特之处，因此在借鉴吸收内部控制框架精髓以及企业开展内部控制成功案例的同时，还应紧密结合我国的具体国情和高校实际，建设适用于高校自身的内部控制规范体系及其实施策略。

一、高校内部控制环境的要素探析

新框架在内部控制环境的关注点主要集中于三个方面。一是组织文化，重点是组织对职业操守及道德价值观的认同及承诺情况。二是组织架构，包括治理结构和内部机构。治理结构方面，强调了对内部控制的推进与成效加以独立监督的重要性；内部机构方面，则关注机构体系是否有助于组织目标的实现。三是人力资源，主要涉及队伍建设和绩效考核。

1.职业道德具有更高标准

高校独具的组织的学术性、学术的自由性、教育的公益性、效益的滞后性、权力结构和利益主体的多元性等特征，[2]使大学文化在具体内涵上有别于企业文化。而作为组织文化的有机组成部分，职业道德既具有社会道德的一般作用，又是对从业人员在职业活动中的行为标准和要求，还是职业对社会所负的道德责任与义务。由于教师的本职工作是教书育人，其在德行文化方面具有传承的责任和义务，使其与一般从业者相比，在职业道德方面的标准更高。

2.组织架构具有鲜明特色

组织架构包括治理结构和内部机构，治理结构通过构建利益相关者的关系来维护各方的利益，实现权责的合理安排与制衡，是组织运行的一种制度构架；而内部机构是在特定治理结构下设计单位、部门和岗位，分工、协调、落实具体的工作任务。

治理结构方面，我国高校的治理结构相对更为独特和复杂。2011年发布的《高等学校章程制定暂行办法》确定了以党委领导下的校长负责制为统领，以学术委员会、教职工代表大会（以下简称教代会）为主体的治理结构，同时还提出了高校设置理事会/董事会（以下简称理事会）的建议。2014年发布的《普通高等学校理事会规程（试行）》（以下简称《规程》）明确要求高校“依据本规程及学校章程建立并完善理事会制度”。据此，我国高校理应建立政治权力、行政权力、学术权力、民主管理权力和社会权力等多元权力协同与制衡的治理结构。因此，我国高校既不能直接借用国外高校或企业的经验，也不能照搬国内企业的模式，而应结合自身特点，探讨并设计具有中国特色的治理方略和监督途径。

常见的组织内部机构形式包括直线制、职能制、直线职能制、矩阵制等。尽管因发展目标、发展阶段、组织环境的不同，内部机构形式的选择会有所不同；同时因企业的营运目标较为单一，其内部机构相对于高校更为集中而紧张，[3]但总体而言，企业和高校的内部机构形式在设计、选择、运行以及优化等方面并无本质差异。然而，由于高校所特有的学术性特征，使得高校不仅与企业一样需要在纵向上决定内部机构集权或分权的程度，同时还要在横向上分配行政系统和学术系统的权责。因此，企业与高校之间既有共同的特征，同时也有着本质的区别。

3.人力资源管理差异性不大

高校人力资源管理源于企业人力资源管理，都是通过管理人以达到个人满意度和组织绩效最大化的目的。虽然高校人力资源具有典型的教育性、密集的知识性、多样的需求性以及较强的流动性等特征，但是与企业相比，高校人力资源管理在机制、方法和途径方面并没有本质区别，只是管理的对象相对复杂、管理的方式相对灵活而已。因此，具体到人力资源管理中的吸引、发展和留任能胜任其岗位并且与组织目标相匹配的人才以及绩效考核与激励方面，高校和企业之间差异不大。

二、高校师德建设的关键约束及改善策略

1.高校师德失范问题不容忽视

近年来，随着我国高等教育的快速发展，高校教师队伍的整体素质得到了很大提高，然而师德失范问题也偶有发现，主要表现在信仰缺失，政治观念淡薄；淡漠奉献，功利倾向严重；崇尚自我，协作意识不强；学术腐败，治学态度不端正；责任缺位，服务意识淡化以及自律不严，表率意识弱化等方面。[4]

导致高校教师师德失范的原因是多元的，既有社会大环境的因素，也有高校内部环境的原因，还有教师自身的内在动因。一是市场经济的负面影响导致享乐主义、拜金主义、个人主义的滋生，使教师社会价值观念出现失衡；二是学校高层态度不鲜明，一些主管领导权力寻租、以权谋私，以致上行下效；三是师德建设的体制机制不够完善，相关制度不够规范，师德建设可操作性不强；四是部分教师对职业道德认知比较模糊，对失范行为的认识存在偏差；五是高校对师德失范行为消极处理、执纪不严。

2.高校师德建设的改善策略

一是要建立双向机制。一般认为，师德建设的主体是直接从事科研和教学工作的教师。然而，笔者认为，除了重视“充分激发教师加强师德建设的自觉性”，“切实明确高校师德建设工作的责任主体”之外，亦须高度重视学校各级各类管理人员自身在力证诚信和道德价值重要性过程中所起到的引领作用。我国高校的校级领导以及管理机构的主要负责人大多是从教师队伍中优中选优、脱颖而出的，其一言一行往往起到很大的正向或反向示范效应；同时，因师德建设的责任主体往往也来自于该群体，则一旦发生失范现象，势必对师德建设产生负面影响。因此，有必要建立相对于学校管理人员的教育、宣传、考核、监督、激励和惩处机制。

二是要落实“一票否决”。当前高校普遍依据《中华人民共和国教师法》对教师的德能勤绩进行考核，将综合考核结果作为“受聘任教、晋升工资、实施奖惩的依据”，并未真正实现师德一票否决制。此外，由于师德考核通常是定性考核，且考核者对被考核者的了解往往不全面，考核结果在很大程度上取决于考核者的主观印象，使一票否决的可操作性不强。因此，首先，应当对师德单独考核，以确保其一票否决的地位；其次，应当设计师德考核的指标体系，将定性考核转变为定性与定量相结合；第三，要推进被考核者师德方面的信息公开制度，以便接受监督和质询，提高考核的客观性和公正性。

三是要加强过程管理。由于师德往往伴随着招生、就业、教学和科研等活动而得以体现，因此，不能把师德建设简单地看做是一项专项工作，而是要研判不同师德失范现象的可能发生领域，进而将师德建设纳入到高校办学的各种具体事项和活动中，通过有针对性的过程管理持续开展建设工作。另外，高校在开展师德建设时还应充分认识到持续改进的重要性。当发现违反师德行为时，应深入分析问题产生的根源，及时提出改进意见，并切实落实到建章立制、宣传教育和激励约束中去才有可能推进师德建设的持续改进。

四是要实现“慎入能出”。当前高校人才引进普遍存在重才轻德的现象。由于人的思想道德修养是在长期实践中形成的，一旦形成，就具有相对的稳定性，[5]因此，高校不仅要加强教师入职后的师德教育，更要严把教师入口关。高校通常采用面试的方法来评测应聘者的思想道德水平，但由于应聘者在答辩时有可能口是心非以及面试时间比较短而无法做出准确判断，所以有必要通过心理评测来评判应聘者的理想信念、道德修养、心理健康等方面的状态，从而保证潜在入职者能够满足师德的基本要求。此外，还要严格师德惩处，坚决清理达不到要求的教师，《事业单位人事管理条例》的发布以及机关事业单位养老保险制度改革的推进则为教师退出机制的完善提供了良好的契机。

三、高校治理结构的关键约束及改善策略

1.高校治理结构的逻辑关系不清晰

纵观我国现有的高等教育相关制度，高校内部具有监督职能的权力主体主要是党委、教职工代表和理事会，然而从法律关系和实施效果看，无法满足独立于管理层进行监督控制的要求。

2014年发布的《关于坚持和完善普通高等学校党委领导下的校长负责制的实施意见》明确赋予了党委在学校重大问题上决策和监督的双重权力，规定了校长在学校党委领导下行使行政执行权。然而，由于“常委会主持党委经常工作”，而“学校行政领导班子成员是党员的，一般应进入常委会”，同时，“学校行政领导班子成员”一般又都是校长办公会议成员，这就导致决策、执行和监督的分离和制约效果并不显著，党委监督管理层的独立性也容易遭受质疑。

2011年发布的《学校教职工代表大会规定》通过“以权利制约权力”的方式赋予了教代会讨论建议权、讨论通过权和评议监督权。[6]然而，我国高校由来已久的教育行政化倾向以及相关配套制度不完善，[7]使教代会民主监督职能远离了其应当“具有一定的约束力和权威性”以及“具有独立性，不依附于行政管理机构”的基本特征，对高校的民主监督产生了明显的消极影响。

《规程》规定，理事会要充分发挥其监督“学校办学与管理活动”的作用。然而，由于《规程》在理事产生机制及理事会运行机制等方面保证了高校在理事会中具有主导权，[8]使得理事会有可能逐渐演变为党委/校长工作的一个辅助机构，[9]进而导致理事会独立监督功能的弱化。而实践中，我国高校理事大多是以邀请或指定的方式产生，高校和理事的关系更多强调的是互惠互利，因此，难以保证理事会能够代表众多利益相关者的权益。

2.高校治理结构的改善策略

由于坚持党委的领导核心地位是党和政府对高校发展的一种意识形态约束，是与我国社会主义国家性质紧密联系在一起的，[10]其本质是坚持党的领导，因此，党委的首要职责是把握社会主义办学方向。随着国家事业单位分类改革的推进，行政化倾向日益消减，行政级别和行政化管理模式将逐渐弱化，职业校长也将成为必然，这就使由上级党委任命而组成的党委独立于管理层行使决策权或监督权成为可能。

以教代会为基本形式的民主管理制度是高校民主政治的具体实现形式，其本质是维护教职工的合法权益，实现路径是民主管理和监督，重在规范内部权力运行、遏制内部权力滥用。由于教代会代表只是高校利益相关者的其中之一，因此，其无法作为决策权或监督权的独立主体来行使职权，但仍然是确保高校内部权力正确行使的重要保障。

理事会则是伴随着高校自主办学进程的加快，政府与高校之间委托代理关系的明晰以及社会各利益相关者参与、监督和决策高校办学活动诉求的增加而日益得到重视的现代大学制度，本质是为了体现高校举办者的意志、维护利益相关者的权益，以增强政府、社会和高校之间的联系与合作。随着理事会建设不断规范，各利益相关者尤其是高校举办者代表介入高校事务的不断深入，可以赋予其独立的监督权；同时，由于理事会与国有独资企业董事会的角色功能相类似，因此，也可以赋予其决策权。

据此，根据法人治理结构决策权、执行权、监督权分离的原则，如果由党委行使决策权，则理事会应当行使监督权；反之亦然。任何类型的大学都是遗传和环境的产物，[11]我国高校治理结构的变革不可能脱离国情，也不可能发生突变，而应当是一个缓慢的演进过程。由于我国高校现行的是党委领导下的校长负责制，所以，《规程》没有将理事会定位为高校的决策机构，但实际上，如同《民办教育促进法》规定民办高校理事会是学校的决策机构一样，赋予高校理事会以决策权，更符合法律的逻辑关系和学校的发展需求。因此，从长远计，一旦理事会的代表构成、运行机制、议事内容、议事规则等体制机制足以保证高校的社会主义办学方向，就应当赋予其决策权。而党委作为学校的政治领导核心，在全面贯彻党的教育方针的同时，独立于学校管理层施以监督则将成为其重要职责。

四、高校内部机构的关键约束及改善策略

1.高校行政化倾向客观存在

高校通过行政系统自上而下行使行政权力，通过学术系统自下而上行使学术权力，两者是高校统一整体中不可分割的有机部分，共同服务于学校的整体目标。[12]但是长期以来，我国高校面临着行政权力过大、学术权力不足的客观状况。

导致行政化倾向的原因是多方面的。一是高校对学术组织建设的重视程度不够。我国高校是在国家行政权力主导下建立和发展起来的，行政体制印记较深，习惯于依据行政机构的逻辑关系来设计内部机构，按照行政管理的思维来分配权力、落实责任。二是高校两大并行权力系统的权力实现路径不同。我国高校行政系统是一个严密的科层制体系，上级控制和协调下级，并负责资金、资源等分配，具有强制性特征。而学术系统则是一个松散联系的专业组织，是以“自主性和个人的知识”为基础的专业权威，具有非强制性的特征。因此，学术系统在高校的权力结构中往往处于弱势地位。三是行政权力和学术权力的边界不清晰。高校办学活动涉及教学、科研和社会服务，具有复杂性特点，很多事务需要行政和学术系统共同参与、协同治理，客观上使活动边界难以界定。同时，随着新公共管理理论的引入，原来属于专业人员和学者的权力部分转移到了管理者手中，主观上也为行政权力挤压、取代学术权力提供了借口。[13]

2.高校内部机构的改善策略

随着我国扩大和落实办学自主权进程的加快以及高校行政系统级别的取消，高校“去行政化”的外部阻力将大大减小，就高校内部而言，只有厘清学术系统和行政系统的边界，协调好两者关系，形成权力互补和制约，才有可能实现全局利益的最大化。

2014年发布的《高等学校学术委员会规程》（以下简称《学术规程》）大大强化了学术委员会在学校组织体系中的地位和作用，奠定了其“校内最高学术机构”的地位，明确了学术委员会的组成规则、职责权限和运行制度等，促进了学术权力与行政权力的相对分离与耦合，为解决权责边界模糊、学术组织弱化且依附于行政部门、委员行政化且代表性不足、运行机制不完善等问题做出了制度性安排。然而，长期以来的大学文化惯性以及学术与行政之间已有的矛盾和冲突有可能成为阻碍学术组织健康发展的掣肘，因此，高校要转变思想、优化制度、注重落实，以避免来自内部的各种干扰因素。

高校在建设学术组织的过程中还需关注以下三个方面的问题。一是要加快高校内部去行政化的进程。要坚持管理向服务转变，切实树立“管理就是服务，服务创造价值”的观念。要开展大部制改革，将部分权力真正下放到基层和学术系统，从权力要素上制约行政权力的扩张，使行政权力让位于学术权力并服务于学术。[14]二是要防止学术组织自身的行政化倾向。随着《学术规程》的逐步落实，渗入到学术组织的行政因素或行政干预必将日益减少，但由于我国历史文化传统的官本位意识根深蒂固，同时高校行政化管理模式也由来已久，有可能导致学术组织在行使学术权力时忘却了学术本质而去追逐权力本身。因此，要加强制度建设和开展监督质询，以规范权力运行，防止权力变质。三是要防止学术霸权的危害。学术活动中，往往学术水平高的学者具有更高的学术权威，具有更大的话语权。[15]但一旦学术权威超越合理界限，则有可能变为学术霸权，不仅影响了学术自由、干涉了学术权力，甚至还会阻碍学术发展和学术创新。要坚决反对学术霸权，倡导言论自由与学术包容的文化氛围，同时还要构建来自学术组织外部的约束机制以预防学术霸权的产生。

参考文献：

[1] Control framework [EB/OL]. http://www. controlsframework.com/index.php.

[2]张立新，苗薇薇.论大学的性质—兼论大学与企业的区别[J].西安欧亚学院学报，2007，（4）：1-4，31.

[3]黎红.企业与高校人力资源管理比较[J].武汉工程大学学报，2008，（6）：63-66.

[4]吴征.目前我国高校教师师德失范现象及对策分析[J].信阳师范学院学报（哲学社会科学版），2008，（6）：38-41.

[5]万美容，王芳芳，袁本芳.高校师德建设长效机制研究综述[J].思想政治教育研究，2014，（4）：102-104.

[6]唐景莉.相关负责人解读《学校教职工代表大会规定》[EB/OL]. http://www.edu.cn/ shi_fan_news_409/20120113/t20120113_731870.shtml.

[7]陈鹏.祁占勇.教育法学的理论与实践[M].北京：中国社会科学出版社，2006. 341.

[8]教育部.教育部政策法规司负责人就《普通高等学校理事会规程（试行）》答记者问[EB/OL]. http://www.moe.edu.cn/publicfiles/ business/htmlfiles/moe/s271/201408/173876.html

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[12] [13]刘献君.论大学内部权力的制约机制[J].高等教育研究，2012，（3）：1-10.

[14]阎亚林.论我国高校学术权力行政化[J].陕西师范大学学报（哲学社会科学版），2003，（1）：94-100.

[15]卢威，邱法宗.论高校管理机构的“大部制”改革[J].国家教育行政学院学报，2011，（3）：59-63.

（责任编辑田晓苗）

The Unique Constraints and Improvement Strategies of Universities' Internal Control Environment-Based on the Perspective of the COSO Framework

Wang Yujie Liu Tielei Song Jixin

Abstract:Along with the gradual implementation and enlargement of universities' autonomy, being carried out the internal control by the universities themselves in China is increasingly urgent. Based on the perspective of the internal control framework released by the Committee of Sponsoring Organizations (COSO), this paper analyzes the unique elements existing in the universities' control environment which may influence the internal control quality and efficiency. It putts forward the key constraints of the construction of teachers' morality, governance structure and internal organizations. And then, proposes the corresponding improvement strategies.

Key words:COSO; internal control -integrated framework; control environment; construction of teachers' morality; governance structure; internal organizations

作者简介：王玉洁，女，辽宁大学人事处高级统计师，主要从事高校人事统计与工资管理研究；刘铁雷，男，沈阳工程学院教育发展研究中心主任，主要从事战略管理和比较研究；宋吉鑫，男，沈阳工程学院副校长，教授，主要从事科技哲学和高等教育管理研究。

基金项目：辽宁省教育科学“十二五”规划2015年度重大决策咨询课题（JG15ZD04）

收稿日期：2015-12-24

中图分类号：G647

文献标识码：A

文章编号：1672－4038（2016）03－0070－06