中朝合作开发罗先经贸区管理体制及法律体系初探

吴东镐，崔东日



中朝合作开发罗先经贸区管理体制及法律体系初探

吴东镐1，崔东日2

在中朝两国“共同开发、共同管理朝鲜的罗先经贸区”机制框架之下，两国政府共同组建并运行“罗先经贸区管理委员会”这一具体操作机构。现行相关法律对罗先经贸区管理委员会的定位是——“负责管理和运营罗先经贸区内的产业区、特定区域的当地管理机关”。目前，围绕着罗先经贸区的运营，已形成一个清晰的、完整的、独特的立法机制，并出台了数量不少的原则性规则和具体规则。有些规则已经在实践中发挥积极作用。但总体而言，立法尚处于初级的、原则性立法阶段，尚未进入实际操作性规则的制定阶段。立法的滞后性正在阻碍着罗先经贸区的经济发展。

中朝；合作开发；罗先经贸区；管理体制；法律体系

早在20世纪90年代初，朝鲜政府就积极推动对外开放政策，把临近中朝俄三国边界的罗先地区划为自由贸易特区，利用其区位优势和自然地理条件，从政策、法律上推进了特区建设。但由于朝鲜国内的原因，加上国际局势的变化，罗先经济特区建设一直发展缓慢。近年来，在中朝两国领导人的积极推动下，罗先经济特区建设又迎来了新的局面。两国领导人就共同开发、共同管理罗先地区达成共识，两国政府签署了一系列双边合作协议。在这个背景下，双方的合作取得很大进展。比如，珲春圈河口岸至朝鲜罗津港的公路改造工程竣工并投入使用；通过罗津港的内贸货物跨境运输已经启动；中国北大荒集团与罗先市合作建立了罗先北大荒友好农业公司，其高效农业示范区已于2012年9月投入运营。[1](4)与此相应，朝鲜也大幅度修改了原有的罗先经贸区法，并制定、颁布了各类相关规定、细则和准则，试图以此来改善该区域的投资环境，推动特区建设，拟把罗先经贸区打造成朝鲜的“深圳特区”[2]，从而带动朝鲜其它地区的经济建设。

本文通过考察朝鲜制定的罗先经贸区法及相关规定、细则、准则，在描绘出朝鲜对罗先经贸区发展的定位与具体设想，分析法律所确立的复合型管理体系的基础上，重点分析朝鲜为开发罗先经贸区而构筑的特定的法律体系。

一、朝鲜对罗先经济贸易区的定位及其未来发展设想

根据朝鲜的《罗先经贸区法》*关于本法的产生背景、内容、意义等内容，参看本文的第三部分。第2条的规定，朝鲜把罗先经贸区定格为“特殊经济区”，它相当于我国实行的经济特区。[3](12)那么，如何解释这个“特殊经济区”？它究竟是什么样的定义？朝鲜权威学者的解读是——通过国家层面上特别制定的法律以及形成的秩序，保障该区域内进行的各种经济活动，并实施优惠政策的区域。可见，这个经济区的“特殊”之处或核心特征在于——在该区域里实行的法律、制度、秩序和政策的特殊性，即与朝鲜的其它地方实行的法律、制度、秩序、政策是不一样的。这里要特别注意的是——这个经济区的特殊之处并非所谓的“经济活动的自由程度”。正是因为这个原因，朝鲜当局虽然开始时使用了“罗先自由经济贸易区”这个概念，但后来删除了这个概念中的“自由”两个字。*参见李春日编著，朝鲜经济特区法规解读，延边大学出版社2013年版，第12页。另外，在朝鲜首次使用“特殊经济区”这个法律术语的法律是2011年11月29日修改的《外国人投资法》。

根据《罗先经贸区法》第1条的规定，朝鲜拟把罗先经贸区打造成具有国际经济特性的区域。具体而言：第一，国际性中转区。即利用罗先的海陆交通要塞*罗先的公路、铁路与中、俄罗斯相连；罗先的海路与世界各国相连。这一独特的地理位置，把罗先地区打造成国际物流的中转站。第二，国际性贸易及投资区。即利用罗先的上述地理优势，尤其是众多资源上的优势(人口资源优势,地下资源优势,森林资源优势)，把本地区打造成各国之间开展投资和贸易的区域。第三，国际性旅游区。即利用罗先所拥有的丰富自然旅游资源、生态资源*罗先不仅拥有120多公里长的海岸线、30公里的沙滩、21个岛屿形成的海上旅游风景线；而且拥有众多优质的矿泉水资源，还拥有以“夫妻温泉”著称的京城温泉和被称为“第二金刚山”的七宝山。李春日编著，《朝鲜经济特区法规解读》，延边大学出版社2013年版，第10-11页。，把这个地区打造成积极吸纳各国民众旅游观光的国际性旅游区域。第四，国际性服务区。即利用(将来的、发达的)经济贸易活动中产生的人文资源，积极培育各种服务业务，比如，职业服务、通讯服务、零售服务、教育服务、金融服务、医疗服务等，把这个地区打造成为各国民众提供各种服务项目的国际性服务区域。

另外，根据罗先经贸区法第3条的规定，朝鲜在这个区域里重点推进的事情(工作)就是——产业区建设。*罗先经贸区法第3条规定：“国家在经贸区内有计划地设立以高新技术产业、国际物流产业、装备制造业、一次加工业、轻工业、服务业、现代农业为主的产业区。”从朝鲜权威学者的解读来看，所谓的产业区就是罗先市与外国的地方政府(主要应该是中国的吉林省政府)共同开发、共同管理的特定的经济区域。它类似于中国的产业园概念[3](14)，也可以理解成——外商投资企业集中分布的区域。按照本条款的规定，朝鲜要在罗先经贸区同外国地方政府合作建设如下七个产业区：高新技术产业区、国际性物流产业区、装备制造产业区、一次加工产业区、轻工业产业区、服务业产业区、现代农业产业区。

二、相关法律确立的罗先经济贸易区的管理体系

在中朝两国“共同开发、共同管理罗先经贸区”机制架构之下，两国政府共同组建了“罗先经贸区管理委员会”这一具体操作机构。该委员会的人员构成很有特色——既有中方人员，也有朝方人员。该委员会内部设置的部门也很具体，包括行政综合(事务管理)局、规划建设局、财政局、税务局、经济合作局、港务管理局等具体业务部门。具体而言，关于罗先经贸区的管理问题，罗先经贸区法设置了三个层面的管理体系。

(一)中央层面的管理体系

根据《罗先经贸区法》第8条第1款的规定，就罗先经贸区的开发及管理问题，朝鲜的中央特殊经济区指导机关给予领导与协助。*罗先经贸区法第8条第1款规定：“在中央特殊经济区指导机关和罗先市人民委员会的领导和协助下管理委员会负责产业区和特定地区的经营管理。”根据朝鲜权威学者的解读，所谓“领导与协助”指的是“国家层面上的政策性的领导与协助”。[3](26)而根据31条的规定，朝鲜的中央特殊经济区指导机关就罗先经贸区的开发和管理行使如下具体职权(行使国家层面上的罗先经贸区管理职权)：从国家层面上制定罗先经贸区发展方针战略；负责开展同朝鲜国内其他管理机关的协调工作；负责开展同外国政府的联络工作；批准企业设立标准(这个标准是由罗先市人民委员会制定)；选定投资于本经贸区的朝鲜国内企业；协助经贸区产品在朝鲜国内销售的工作。

(二)地方层面的管理体系

根据《罗先经贸区法》第30条的规定，罗先市人民委员会行使地方层面上的罗先经贸区管理职权。具体包括：制定实施经贸区法和相关规定的细则；提供劳动力；行使中央特殊经济区指导机关委任给罗先市人民委员会的其它职权。*《罗先经贸区法》第30条规定：“罗先市人民委员会负责如下与经济贸易开发管理相关的工作：1、为施行本法及其规定制定细则；2、保障经济贸易区的开发和企业活动所需的劳动力；3、其他中央特殊经济区指导机关授权的与经济贸易区开发、管理有关的事项。”

(三)产业区的管理体系

根据《罗先经贸区法》24条、《罗先经贸区管委会运营规定》*关于本法的产生背景、内容、意义等内容，参看本文的第三部分。第2条第2款的规定，罗先经贸区管理位委员会(以下简称管委会)行使产业区层面上的管理职权。*《罗先经贸区法》第24条规定：“为了经贸区的经营管理，在经贸区设立管委会。管委会是负责产业区及特定地区经营管理的当地管理机关。” 罗先经贸区管委会运营规定第2条第2款规定：“管委会是负责产业区及特定地区经营管理的当地管理机关。”

根据上述规定，管委会是负责管理和运营罗先经贸区内的产业区、特定区域的当地管理机关。从这个规定中我们可以解读出如下几个有关管委会的基本特征：

首先，法律对这个机构的定位是“当地管理机关”。对此，朝鲜权威专家做出了如下解释：“这个机关并非是一般意义上的行政管理机关。当地的一般意义上的行政管理职能只能由罗先市人民委员会承担。这个机关承担的是经济活动层面上的管理运营。”[3](59)也就是说，这个机关只负责经济活动的管理，而不能行使其它方面的管理职能。可见，管委会只是当地的经济活动管理机关。

其次，法律明确了管委会行使职权的管辖范围。管委会的管辖范围仅限于罗先经贸区内的特定区域。具体而言，一个是产业区，还有一个是“特定区域”。这里的产业区是可以准确定位的、比较明确的概念。问题是法律上规定的“特定区域”指的是什么？对此，朝鲜法律专家做出了如下解释：“罗先市与外国地方政府共同开发、管理产业区的过程中可能会出现这样一个问题，比如，基于朝鲜的电力状况，产业区要得到正常运行，就需要从中国引入电力，这就需要从中朝口岸到罗先产业区之间铺设电力设施，并且，需要对其进行日常管理。这个管理应该是由管委会进行。这就涉及到产业区以外的特定区域的管理问题。这就是所谓的特定区域概念。”[3](59)可见，所谓的特定区域指的是——基于产业区正常运行的需要，应当由管委会管理的产业区以外的其它区域。关于这个问题，根据《运营规定》第3条的规定，罗先市人民委员会按照罗先经贸区开发总规划向管委会移交管理权限的区域，其管辖区域随开发进程而逐步扩大。可见，管委会的管辖范围客观层面上取决于开发进程；而主观层面上则取决于罗先人民委员会的决定。

关于管委会的权限，《罗先经贸区法》第27条、《管委会运营规定》第18条-28条做出了原则性的规定。按照这些条款的规定，管委会拥有广泛的经济活动管理职权。比如，管委会有权批准设立企业，有权颁发营业许可证；管委会有权制定奖励、限制或禁止的投资目录；有权批准建设项目、验收建设项目；拥有土地使用权、建筑物所有权的登记权；拥有管理管辖范围内的国家财产的权利；拥有基础设施、公共设施建设监督权。另外，根据《管委会运营规定》第5条的规定，管委会在其管辖区域内独立开展投资、开发、建设等管理工作。当然，这些权限只是一个原则性的权限，还不具有操作性。因为，这个原则性规定得以落实，需要具体操作规则的支撑。

同时，上述条款也明确了管委会应当履行的法律义务。比如，管委会有义务营造投资环境，也就是说，管委会有义务搞好基础建设，从而营造一个良好的投资环境。还比如，协助企业提供开展经营活动的各种条件，如：保障水、电、燃气等的供应；保障劳动力；协助企业购买原材料。另外，管委会还有义务开展环境保护和消防工作；经贸区的人员、交通工具、物资通关时，管委会应当积极给予协助。

由于管委会是中朝两国官方共同组建的一种合作机制下的特殊机构，它必然分别同各自的官方产生复杂的关系。也就是说，它不仅与朝鲜罗先的政权机构——人民委员会有关联，而且，也必然与中国的官方机构发生关系。这一点应该有一个法律上的定位。根据《管委会运营规定》第4条的规定，由朝鲜的中央特殊经济区指导机关和罗先市人民委员会对管委会进行工作上的指导和协助。可见，这个规定仅仅明确了管委会与朝鲜官方的关系。问题是，中国的官方与这个管委会的关系如何？还有，朝鲜上级机关对管委会的指导与中国官方对管委会的具体指导之间发生冲突时怎么办？如何解决这个冲突？对于这些问题，从目前公开的法律文本来看并不明确。

关于管委会的组成，罗先经贸区管委会在运营规定中做出了较为具体的规定。根据《管委会运营规定》第7条的规定，管委会由委员长、常务副委员长、副委员长、秘书长、总会计师组成。这些职位可以由朝鲜人担任，也可以由外国人担任。根据《管委会运营规定》第9条的规定，上述人员由罗先市人民委员会任命或解职。而其他人员的任命或解职由管委会常务会议审议其资格后，委员长批准。管委会设立经济发展局、行政事务管理局、规划建设局、财政局、税务局、港务事务管理局。管委会设立或取消部门，须经经贸区管委会常务会议讨论。

三、罗先经贸区的法律体系

中朝两国共同开发、共同管理罗先经贸区的最终目的或者直接目的是很明确的，就是搞好这个区域的经济发展，让它成为一个经济高度发达的、秩序井然的、充满活力的经济特区。那么，搞好经济最为重要的要素之一就是规则和法律建设。因为，任何一个经济活动都需要一个能够预见的、稳定的、有效的秩序。没有秩序，经济活动寸步难行。因此，应该有一系列符合当地经济发展需求的、合理的、科学的、具有可操作性的规则和法律。并且，这个规则和法律一定要达到一定数量和规模，要形成一个逻辑严密、切实可行的体系。

总体而言，笔者认为，在规则和法律制定方面，已经形成了一个相对清晰的、完整的、独特的立法机制，并且，已经出台了数量不少的原则性规则和具体规则。有些规则已经在实践中发挥积极作用。但目前只能说，立法尚处于初级阶段、原则性立法阶段，尚未进入实际操作性规则和法律的制定阶段，立法还不能完全满足当地经济发展的需求，阻碍了罗先经贸区的经济发展。因此，笔者认为，这个问题较为紧迫。

在立法机制方面，为了规范罗先经贸区的管理运营，朝鲜已经建构了从中央到地方的四个层级的、独立的立法机制。根据《罗先经贸区法》第10条第1款的规定，在经贸区适用的法律包括——《罗先经贸区法》以及为了实施该法而由不同立法机关制定的规定、细则、准则。可见，适用于本经贸区的法律并非适用于朝鲜一般区域的一般法律，而是专门为本地区量身定做的特殊法律。这四种不同层次、不同形式的专门法规共同构筑了一个完整的罗先经贸区法律体系。同时，根据本条的第2款的规定，适用于朝鲜全国的一般法律与上述的罗先经贸区法律在内容上发生冲突时，适用罗先经贸区的法律，而不是朝鲜的一般法律。也就是说，在法律适用问题上，罗先经贸区的法律优越于朝鲜的一般法律。由此，我们可以得出这样一种结论：罗先经贸区所适用的是专门为此地区制定的特定法律，这些特定法律由罗先经贸区法、为实施该法而制定的规定、细则、准则等不同形式、不同层级的法规构成。这些法规共同构成一个相对完整的独立的法律体系。显然，它区别于朝鲜一般的法律体系。下面我们将分别分析不同层级的罗先经贸区的法规来重点考察其立法主体及功能。

(一)第一层级的法规——罗先经贸区法

1993年1月31日，《罗先经济贸易区法》由朝鲜最高人民会议常设会议制定、颁布。*该法以决定的形式获得通过，该决定的文件号为：朝鲜最高人民会议常设会议决定第28号。后经六次修改，其修改时间分别为：1999年2月26日(最高人民会议常任委员会政令第484号)，2002年11月7日(最高人民会议常任委员会政令第3400号)，2005年4月19日(最高人民会议常任委员会政令第1083号)，2007年9月26日(最高人民会议常任委员会政令第2367号)，2010年1月27日(最高人民会议常任委员会政令第583号)，2011年12月3日(最高人民会议常任委员会政令第2007号)。

该法是有关罗先经贸区开发、管理、运营的基本法。其内容主要涉及：有关经贸区开发的基本规则，有关经贸区管理的基本规则，设立企业的基本规则，开展经济贸易活动的基本规则，关税基本制度，基本金融制度，基本优惠制度，纠纷处理基本制度等等。这些规定较为概括，但它为罗先经贸区开发和管理提供了基本的制度框架和总体方向。

(二)第二层级的法规——规定

这一层级的法规主要针对在实施罗先经贸区法的过程中出现的、应从国家层面上予以解决的问题而制定出的规则。这一层面的规则比罗先经贸区法更为具体、细化，但它要解决的依然是国家层面上的问题，因此，它的制定机关仍然是最高立法机关——最高人民会议常任委员会，[3](29)而且，其内容依然具有基本规则的特性。笔者认为，这一层级立法的依据在于罗先经贸区法第10条第1款。*罗先经贸区法第10条第1款规定：“经贸区开发与管理、企业经营等经济活动适用本法及其施行规定、细则、准则。当然，本条款并没有明确指出“所谓‘规定’的立法主体为朝鲜的最高立法机关”。

目前，朝鲜的最高立法机关——最高人民会议常任委员会先后制定了7个规定。*关于前六个规定，笔者已经获得确切的信息，但关于最后一个规定——税收规定，笔者尚未获得具体文本，只是根据朝鲜的立法体系推算出这一特定法的存在。按制定时间顺序排列，依次是：2013年2月6日制定、颁布的《罗先经济贸易地区人民保安监管规定》；2013年6月6日制定、颁布的《罗先经济贸易地区道路交通规定》；2013年9月12日制定、颁布的《罗先经济贸易地区管理委员会运营规定》、《罗先经济贸易地区企业设立及运营规定》、《罗先经济贸易地区开发规定》、《罗先经济贸易地区外国投资企业劳动规定》。另外，笔者推测，朝鲜的最高人民会议常任委员会已制定出《罗先经济贸易地区税收规定》，因为，作为下一级别的立法机关的、拥有地方性立法权限的罗先人民委员会已经制定出《罗先经济贸易地区税收规定实施细则》(制定时间为2014年12月29日)。按照一般的立法程序与逻辑，先有第二层级的法规——规定，然后才可能有第三层级的法规——实施细则，而不可能在无第二层级的“规定”的前提下出现第三层级的“实施细则”。这意味着朝鲜的最高立法机关已经制定、颁布《罗先经济贸易地区税收规定》，但笔者尚未获得相关信息。

在上述7个规定中，前两个规定(《人民保安监管规定》和《道路交通规定》)规范的是本区域的治安、交通等基本生活秩序，而后五个规定规范的是本区域的基本经济秩序，它涉及到罗先经贸区法提到的开发、经济管理、企业设立与运营、外企的劳动、税收等基本经济制度。值得一提的是，后五个规定中的前四个规定是在同一个时间制定、颁布出来的。从具体内容来看，《人民保安监管规定》主要规定了对于在本区域内违反一般法秩序(行政管理秩序)的组织、个人的处罚规则，包括外国组织、外国人违反朝鲜法律秩序时的处理规则，其内容包括监管主体、监管对象、监管权限、监管手段、监管程序等。显然，该法规旨在维护罗先地区的一般法秩序和社会稳定。因此，类似于中国的治安管理处罚法，只不过由于在朝鲜承担维护一般法秩序职能的是“人民保安机关”，在法律名称上强调了“人民保安”这个管理主体上的特性。《道路交通规定》具体规定了本区域内的道路交通规则，其内容包括：行人的通行、驾驶许可、车辆管理、车辆通行、违反交通规则的处罚等规则。该法规旨在建立和规范本区域的交通秩序，维护本区域的交通安全。《开发规定》将《罗先经贸区法》第2章规定的有关开发的规则予以细化，内容包括开发计划、土地综合开发、特许经营、承包经营、拆迁、制裁与解纷等规则，旨在确立有关本区域开发的基本制度与秩序。《管委会运营规定》将《罗先经贸区法》第3章第24条——第34条规定的有关管委会的规则予以细化，内容包括管委会的管辖区域、指导机关、组成、人事安排、分工、机构设置、职权与职责、申诉与解纷等规则，旨在明确和理顺各机关之间在经贸区管理上的职能分工，突出管委会在经济管理上的地位与功能。《企业设立及运营规定》将《罗先经贸区法》第4章规定的有关企业设立、企业经营活动的基本制度予以具体化，具体内容包括企业的形式、管理机关、设立企业的条件及程序、营业许可、产品的销售、广告、保险、劳动力采用与管理、会计、企业的变更与破产、制裁与解纷等规则，旨在确立和保障外国投资企业的设立及经营秩序。

虽然上述规定尚不足以完全涵盖罗先经贸区的所有开发、经营活动，还不能完全为该经贸区的经济活动提供完整的规则，但却为本经贸区的经济活动确立了基本的规则体系。

不过，罗先经贸区法确立的基本制度框架中虽然提到了关税基本制度、基本金融制度、基本优惠制度、纠纷处理基本制度，但是对于这些基本制度，朝鲜的最高立法机关还没有制定出第二层级的法规——规定，这就意味着这些基本制度还只是停留在原则层面，还没有具体化为具有可操作性的具体规则。

(三)第三层级的法规——实施细则

根据《罗先经济贸易区法》第30条第1项的规定，*《罗先经贸区法》第30条第1项规定：“(罗先市人民委员会负责如下与经贸区开发管理相关的工作：)制定本法及其规定的实施细则。”为了施行上述的罗先经贸区法律和各种规定，罗先市人民委员会有权制定实施细则。过去，此项立法权力归于中央的有关部门，比如，中央经济特区指导机关，[3](70)但新修改的罗先经贸区法将此项立法权力下放给了地方的权力机关。

关于新法赋予地方一级的权力机关规则制定权的原因，笔者分析认为，虽然中央层面上不仅制定出罗先经贸区法这一基本原则性质的规则，而且，还制定出其下位法——规定，但这些规定仍然属于有关基本事项的规则，仅仅靠上述规则还不足以从法的层面上或制度层面上支撑和保障罗先经贸区的经济活动。为了解决实施上述法律过程中出现的、面临的地方层面上的各种问题，有必要让地方权力机关制定地方层面上的、更加细化上述规定的规则。

目前，罗先市人民委员会共制定出三部实施细则，按制定时间顺序排列，依次为：2014年5月5日制定、颁布的《罗先经济贸易地区企业设立及运营规定实施细则》(其上位法是最高立法机关于2013年9月12日制定的《罗先经济贸易地区企业设立及运营规定》)；2014年11月17日制定、颁布的《罗先经济贸易地区外国投资企业劳动规定实施细则》(其上位法是最高立法机关于2013年9月12日制定的《罗先经济贸易地区外国企业劳动规定》)；2014年12月29日制定、颁布的《罗先经济贸易地区税收规定实施细则》。(其上位法应该是最高立法机关制定的《罗先经济贸易地区税收规定》，其具体制定时间尚待确认)也就是说，作为地方一级的立法机关——罗先市人民委员会就实施国家层面的有关罗先经贸区法律的过程中出现的问题所制定的实施细则目前限于三个方面的规则，即企业设立及运营规则、外国投资企业的劳动规则、税收规则。至于国家层面上已经确立的人民保安监管制度、道路交通制度、管委会运营制度、开发制度等四个方面的制度，罗先市人民委员会尚未制定出相应的实施细则。关于这一点，笔者推测，罗先市人民委员做出这种立法安排可能是基于其立法的现实必要性与重要性认识。比如，人民保安监管制度、道路交通制度等有关基本生活秩序的制度方面，国家层面上确立的规则较为具体，具有可操作性，且在地方层面上实施过程中还没有出现很多需要弥补的问题，因此，没有必要由地方权力机关再加以细化。而在企业设立及运营制度方面，尽管国家层面上已制定出具体规则，但在实施过程中有些规则尚需予以弥补、完善，于是，由罗先市人民委员会再制定出实施细则。

(四)第四层级的法规——工作准则

根据《罗先经济贸易区法》第27条第1项的规定，管委会的工作内容之一是制定经贸区开发管理所需的准则。而按照朝鲜权威专家的解释，所谓准则就是管委会在经贸区(主要应该是产业区)进行管理运营时的依据、遵守的准则或做基准的规则。[3](62)

对此，我们会产生一系列的疑问：在围绕罗先经贸区开发已经存在上述3个层级的法规的情况下，为什么还要对这个末端的机构赋予一个立法权限呢？这个“准则”究竟跟上述三个层级的法规发生什么样的关系？管委会如何行使这个立法权限？需不需要批准？如何执行？

按照朝鲜学者的解释，之所以赋予管委会立法权限是出于这样一种考量：“管委会作为最末端的(经济开发最核心的)产业区的管理机构，在开发和管理运营经贸区的过程中，有可能出现经贸区的法律或规定里没有预见的问题。假如这些问题都依靠施行规定或施行细则来解决，那么，时间会拖得很久，给地区的开发及管理运营带来影响。”[3](62)可见，赋予管委会立法权是对于罗先经贸区开发的一个非常灵活的安排，是对管委会的权力倾斜和下放。这一点在《管委会运营规则》第19条、第20条的规定中也有具体体现。根据这些规定，只要有执行经贸区法规的需要，管委会就可以依职权行使这个立法权。而且，此类立法由管委会常务会议讨论决定，而不需要上级机关的审批，只需向罗先市人民委员会备案即可。由此可以推断：只要不违背上述三个层面法规的规定，管委会就有权制定有关产业区运行的各种规则，包括上述三个层面的法规没有触及的有关规则。而且，管委会的这个立法不需要上述三个层面法规的特别授权，也不需要朝鲜权力机关的审批。因此，笔者认为，管委会的这个立法权限非常大，自主程度非常高，立法空间也非常大。管委会具有非常广泛的立法裁量权。尤其是，上位法规赋予管委会的很多经济管理权限，需要一个具体规则的支撑，在这个方面，管委会有很大的立法空间。而反过来，这个方面的立法又会强有力地推进管委会的工作。

(五)存在问题的分析

以上法律，虽然是朝鲜的国内法，但在制定过程中通过与中方的协商，或多或少地反映了中国与入驻企业的意见。比如，据管委会的中方人员介绍，管委会的中方积极与朝方有关部门共同研究制定了18 部下位法规草案，并已将部分草案陆续交付朝方。*这些规定包括：开发规定、检疫条例、管理委员会管理条例、金融机构管理规定、企业设立及经营规定、涉外经济合同规定、对外贸易规定、劳动条例、房地产条例、海关规定、税收条例、外商投资产业、外汇管理规定、出入境、滞留、居住条列、财政条例、股份有限公司条例、行政调解、行政复议及行政诉讼规定、环保主管条例。韩万里，《国际区域执法合作机制的立法完善》，吉林省经济法学会2014年年会论文集。根据这些草案朝鲜最高立法机关制定出上述规定。不过，双方在立法过程中如何进行协商，当通过协商仍无法消除双方之间的意见分歧时如何处理等问题尚不明确。

目前在立法制度上存在的主要问题是管委会层面上的立法中存在很多不明确的问题。按照一般逻辑，既然法律赋予管委会较大裁量空间的、灵活的立法权(如上述分析)，管委会就应该能够做出大量的有关产业区开发的管理规则，能够迅速构建一个系统的规则体系。但从现实的情况来看，这个层面的立法情况并不理想。从管委会启动(2012年10月26日)运行至今已有3年多时间，但目前，管委会仅仅制定出三部工作准则(它们分别是管委会运行管理准则，项目建设招标投标准则，采购管理准则)，远没有想象的那么迅速。管委会的立法进展为何如此缓慢？笔者认为，原因在于这个管委会的特殊性质——中朝两国共建的管理机构。因为，这个机构涉及两个主权国家。虽然法律赋予管委会较大的立法权限，但具体落实时，还是会出现各种问题，比如，“准则”的草案由中方提出？还是朝方提出？中朝双方如何协商？双方是否事先向各自国家的主管部门汇报草案内容？双方有分歧时怎么解决？这些基本的立法程序尚未得到明确之前，立法工作很难有进展。

另外，根据中朝两国之间签订的相关协议，在管理和经营罗先经贸区问题上，双方首先应组成国家层面的决策机构——中朝合作联合指导委员会，这个机构应由中国商务部牵头会同朝鲜对外贸易省共同组织成立，主要负责两国间重大合作事宜的谈判磋商与决策指导；其次，双方应组建省道层面的领导机构——中朝罗先经贸区工作委员会，这个机构应由吉林省政府与罗先特别市人民委员会共同组织成立，主要负责贯彻、推进——联合指导委员会的谈判结果与决策事项；再次，双方应组建基层的具体管理机构——中朝罗先经贸区管理委员会，主要负责贯彻、执行联合指导委员会和工作委员会的决策事宜与罗先经贸区的开发建设。[4](2)但这些内容并没有在朝鲜制定的罗先经贸区法及其下位法规——规定、细则、准则中得以体现。尤其是，在管委会的组成问题上，根据协议，中朝双方在人员配置上采用“AB 角”，即中方主任分管的业务由朝方安排一名主任协管，反之亦然；双方人员由各自省(道)干部管理部门任命或解职，任命或解职前应当征求对方国家相应领导机构的意见。[4](2)这个内容也没有在朝鲜制定的上述法律中得以确认。这些问题作为潜在的隐患很可能在将来的实际操作过程中暴露出来，从而影响双方的合作。

关于以上问题，我们显然并没有做好先行的准备，比如，对于这个问题的重要性，双方至今没有引起足够重视，双方之间至今也没有做出充分的协商。笔者认为，当务之急双方应当就上述立法过程中出现的问题尽快签订相关的协议书，建立立法过程中的双方协商机制。这个协议书可称之为“有关罗先经贸区立法协商及程序的协议书”。

四、结束语

通过上述三个层面的阐述与分析，本文提出了如下三个观点：

首先，朝鲜把罗先经贸区定格为“特殊经济区”，其“特殊”之处或核心特征在于——在该区域里实行的法律、制度、秩序和政策的特殊性，即与朝鲜的其它地方实行的法律、制度、秩序、政策是不一样的。在这个特殊经济区里，朝鲜拟充分利用外资建立七个产业区，从而树立对外开放的成功模板，以此来带动整个朝鲜经济。

其次，罗先经贸区法在其经贸区经营管理上创设了三个层面的管理体系，即朝鲜的中央特殊经济区指导机关的国家层面上的政策性的领导与协助，罗先市人民委员会的地方层面上的管理，罗先经贸区管委会的产业区层面上的管理。这三个层级的管理系统中占据核心地位的是基层的管委会。管委会对经贸区的管理主要是经济活动的管理，且其管辖范围主要限于产业区。管委会拥有广泛的经济活动管理职权。

再次，罗先经贸区适用的是专门为此地区制定的特定法规，这些特定法规由罗先经贸区法、为实施该法而制定的规定、细则、准则等不同形式、不同层级的法规构成。这些法规共同构成一个相对完整的独立的法律体系。其中，罗先经贸区法是有关罗先经贸区开发、管理、运营的基本法。它为罗先经贸区开发和管理提供了基本制度框架和总体方向。朝鲜的最高立法机关制定的7个“规定”是主要针对在实施罗先经贸区法的过程中出现的从国家层面上予以解决的问题而制定出的规则。这个层面的规则比其罗先经贸区法更为具体、细化，但它要解决的依然是国家层面上的问题。罗先人民委员会制定的3个“实施细则”是为了解决、实施上述上位法规过程中出现的、面临的地方层面上的各种问题而制定出的规则。管委会制定的3个“工作准则”属于根据执法需要自主行使立法权的“职权立法”的性质，这种立法无需上位法规的特别授权。

最后，尽管目前就罗先经贸区的经营管理建立了不同层级的朝鲜国内立法系统，但从其内容来看，却没有充分反映中朝两国共同开发、共同管理的特性。立法过程中中朝双方如何协商、对不同意见如何消解、如何反映双方已达成的协议等问题尚未得到解决。尤其是在管委会层面上的立法问题上，不仅中朝双方的分工不明确，而且，草案如何提出、协商、决定、批准等众多程序性问题也没有赖以遵循的规则。为此，笔者认为，中朝双方应当就上述立法过程中出现的问题尽快签订相关的协议书，建立立法过程中的双方协商机制。

[1]顾朝林：《朝鲜的经济开发区》，《经济地理》，2014年第11期。

[2]http://baike.baidu.com/link?url=Fk_hsjwiv-6zItfcgWRHooORrdNVdAzE4n145Wk1nb1rNm4hL45vn Sea1 HOf8 Gay G9M-ovTi--lF6oB56Mr3S_访问时间：2015年4月20日。

[3]李春日编著：《朝鲜经济特区法规解读》，延吉：延边大学出版社，2013年。

[4]王军有、韩万里：《中朝执法合作规制探析——基于罗先经贸区的立法实践》，图们江论坛，2014年。

[责任编辑全华民]

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1002-2007(2016)02-0067-08

2015-12-10

吴东镐，男，朝鲜族，延边大学法学院教授，博士，研究方向为比较法研究；崔东日，男，朝鲜族，延边大学法学院讲师，研究方向为劳动法。(延吉133002)