未成年人个人信息权民法保护的立法思考*

柳剑晗

(安徽行政学院、安徽经济管理学院 社会与公共管理系，安徽 合肥 230059)



未成年人个人信息权民法保护的立法思考*

柳剑晗

(安徽行政学院、安徽经济管理学院 社会与公共管理系，安徽 合肥 230059)

随着互联网的迅猛发展，公民个人信息被侵害的事件频频发生，未成年人是一特殊的弱势群体，个人信息被侵害的事件更是屡见不鲜，应加强对未成年人个人信息权的民法保护。个人信息权是一项新型、独立的人格权，将个人信息权作为一项重要的民事权利在人格权法中予以确认，同时，制定一部《个人信息保护法》对个人信息权进行专门保护，对个人信息权保护的法律体系中，应对未成年人这一弱势群体进行特殊保护，或制定一部未成年人个人信息保护特别法，或在《个人信息保护法》中对未成年人个人信息单列章节进行保护，为未成年人的成长营造一个健康、安全的环境。

未成年人；互联网；个人信息权

互联网将人类带入了信息时代，我们有幸站在这个时代的开端，目睹了它的产生与发展。从1994年中国正式进入互联网，成为加入互联网的第77个国家，互联网对中国的政治、经济、文化产生了深远的影响。2016年1月22日，中国互联网络信息中心(CNNIC)发布第37次《中国互联网络发展状况统计报告》显示：截至2015年12月，中国网民规模达6.88亿，互联网普及率达到50.3%，半数中国人已接入互联网。同时，移动互联网塑造了全新的社会生活形态，“互联网+”行动计划不断助力企业发展，互联网对于整体社会的影响已进入到新的阶段[1]1。

互联网给我们带来极大的方便与利益的同时也给我们造成了无法估量的损失。大量的个人信息被采集、存储到互联网上，被非法利用和传播，造成的损害是空前的，有些是无法挽回的。2016年6月22日，中国互联网协会发布《中国网民权益保护调查报告(2016)》指出：54%的网民认为个人信息泄露严重，其中21%的网民认为非常严重。84%的网民亲身感受到了由于个人信息泄露带来的不良影响[2]。

一、未成年人个人信息权民法保护的法理分析

对个人信息的获取与保护，自古有之。在传统社会，只要对制度、设备和人员进行必要的规范，就基本可以杜绝对个人信息的非法收集和利用，有效地保护信息主体的权益。但到了信息社会，以计算机为基础的个人信息技术飞速发展，手机直接上网的方便、共享平台的使用，互联网用户的数量急剧增长，对个人信息的收集、储存、传输、处理变得易如反掌。尤其是互联网进入大数据时代，政府职能机构制定政策，进行行政管理，商业机构进行商业运作，制作营销策略，都越来越依赖于对互联网上海量的个人信息收集、分析而做出决策方针，个人信息已成为信息社会最重要的社会资源。但对个人信息的不当收集，随意篡改，恶意使用，则直接扰乱了公民个人生活的安宁。在信息社会的背景下，如何保护人们的生活安宁，财产安全，已成为一个急需解决的问题。尤其对互联网环境下成长起来的未成年人，他们正处在人生的关键时期，极需要一个安宁健康的成长环境，却因年幼力薄，往往被成人世界所忽视,甚至践踏，处在附属,甚至屈从的位置，个人信息更得不到重视和保护。加强对未成年人这一特殊弱势群体的个人信息的保护，是培养未成年人独立人格，使其健康成长的重要环节。

未成年人是指18周岁以下的公民，是我国《民法通则》中规定的限制民事行为能力人和无民事行为能力人这一群体。我国有三分之一的人口为未成年人,未成年人是国家未来发展的希望。生活在今天的未成年人是真正成长于网络环境中的一代人，网络是他们吸取知识的重要渠道，交友的重要窗口，娱乐游戏的重要场所，互联网深刻影响着他们的生活方式直至思想意识。《中国互联网络发展状况统计报告》指出：截至 2015年12月，我国网民以 10—39 岁群体为主，占整体的 75.1%：其中 20—29 岁年龄段的网民占比最高，达 29.9%，10—19 岁、30—39 岁群体占比分别为 21.4%、23.8% 。与2014 年底相比，10 岁以下低龄群体和 40 岁以上中高龄群体的占比均有所提升，互联网继续向这两部分人群渗透[1]1。未成年人上网比例在上升。但他们行为能力不健全，自我控制、自我保护存在缺陷，个人信息被侵害的可能性更大。在个人信息利用与保护方面，应为未成年人提供特殊保护。

公民个人信息是指以电子或者其他方式记录的能够单独或者与其他信息结合识别公民个人身份的各种信息，包括但不限于公民的姓名、出生日期、身份证件号码、个人生物识别信息、住址、电话号码等[3]。

未成年人的个人信息会通过不同的渠道被记载在互联网上。如：从他们出生、报户口到上学、看病、考试、投档等大都是通过网络去做的，个人信息被一一记录到不同的数据库；他们在上网学习、交友和娱乐过程中，网站会要求他们提供一系列的个人信息，不良商家还会用各种方式诱导未成年人填写大量个人信息的表单，未成年人好奇心重，求知欲望强，涉世未深，天真单纯，自我保护意识薄弱，有限的心智水平和社会经验,对于自由处置自己的个人信息可能给身心和其他合法权益带来的不利影响，缺乏足够的理性认识,大多会将个人所有信息，甚至家人的信息无保留地填写，主动地将自己的个人信息存储到互联网上；未成年人的亲朋好友是公众人物，对公众人物的关注使未成年人也成为关注目标，人们在搜集其亲朋好友的信息的同时，未成年人的信息也被公布于互联网上；未成年人年幼无知，家庭、社会的教育不到位，难免会有一系列的过错行为，例如不遵守社会公共秩序，不遵守社会公德，更有甚者走上犯罪的道路，自身的过错使他们成为社会的焦点，尽管如此，他们是未成年人，是弱势群体，是受保护对象，他们的不良信息是不应该出现在公众视野中的，他们的权益应该受到特殊保护，但是，由于人们的法律意识薄弱，猎奇心强，利用现代信息科技，通过一系列网络搜索手段，甚至发动公众搜集某一个人的个人信息，肆无忌惮的人肉搜索，大张旗鼓的宣扬传播，互联网即方便又快速，大量的未成年人个人信息就这样被强制收集、传播，如此等等。

个人信息一旦被收集，如何处理，如何利用，既无规则又无预期。个人信息是可识别个人身份的各种信息，是个人自然痕迹和社会痕迹的记录，信息集中到一定程度，可以直接指向现实生活中的具体人，显现信息主体的生活轨迹、兴趣爱好、成长历程，等等，可以勾勒出信息主体的人格形象。而一旦这些网上的个人信息脱离了信息主体的掌控，变成了他人手中的工具，随心所欲地传播、利用，个人隐私毫无遮挡，个人人格尊严荡然无存，信息主体安宁的生活随时可能会被干扰、被破坏；个人信息如被随意篡改，失控的信息会扭曲了信息主体的真实人格；个人信息如被犯罪分子控制，造成的损害更是无法估量的。未成年人处在人生成长的关键时期，心智皆不成熟，承担压力的能力有限，一次噩梦的侵袭，可能会毁其一生。

二、对我国未成年人个人信息权民法保护的检视

对个人信息的关注，实质是对公民个人人格尊严的的关注，人格尊严是指人作为主体应当得到的承认和尊重，是人格权的保护对象。人格平等是民法基本原则之一，一般意义上的人格平等是一种抽象的、普遍的伦理价值。但每个具体的人又是实际独特存在的个体，由于年龄、性别、地域、家庭、受教育程度等不同因素的影响，人与人之间必然存在差异性，差异产生强者与弱者，形成实际的不平等，如何消除不平等，将抽象的“平等”落实在具体的现实生活中，实现人格的实质平等是需要法律来一一落实的重大课题，“法律的最高理念是公平，公平应该包括三层意思：一是强势者应该抑制和平衡……；二是私权利应该得到尊重和保护……；三是对弱势群体利益的特殊关切和保障。任何社会都有弱势群体，要求得社会的和谐发展，必须通过健全的社会保障等制度使每一个公民能过着起码的人的尊严的生活”[4]。对特殊主体人格的特殊保护是实现人格的实质平等的一项重要保障制度，“中国未来的民法典应当以人文关怀构建价值理念，注重对人的自由和尊严的充分保障以及对弱势群体的特殊关爱”[5]。现实生活中的每个人是处在特定社会环境的具体的人，关注现实生活中个体的差异，承认强者、弱者的客观存在，通过对弱势群体的倾斜性保护，才能真正实现全社会范围内的公平正义。

现代社会中，每个人都有有尊严生活的需求，法律就应该保护每个人的私生活秘密和私生活安宁，特别要注意保护那些特殊的弱势群体，具有特殊自然属性的弱势主体通常指身心处于弱势的主体，如老人、儿童、妇女等，因为身心处于弱势，需要法律的优先保护才能达到平等。未成年人正是身心处于未成熟状态，需特殊保护的群体。

保护未成年人的个人信息权是尊重未成年人的人格尊严的需求。人真正作为一个“人”，无论其年长还是年幼，聪慧还是愚钝，都享有作为“人”的最起码的人格尊严。未成年人虽年龄小，但也是一个独立的“人”，他们拥有民事权利能力，享有人格尊严，仅因年幼，智力尚不健全，民事行为能力受限，由其监护人代理，他们的人格尊严同样应受到尊重。我们应该尊重未成年人的人格尊严，使其自尊心不受伤害，帮助他们成长为一个健康的人。

三、完善未成年人个人信息权民法保护的构想

现代社会已向信息化转型，在这个重大的社会转型过程中，信息安全的重要性日益凸显，其中个人信息安全尤为突出，从20世纪70年代开始，为了保护公民个人信息权，各个国家和国际组织纷纷制定关于个人信息保护的法律。1970年德国首先颁布《德国黑森州资料保护法》后，随后个人信息保护的立法序幕逐次在全球拉开，瑞典、美国、英国、法国、丹麦、澳大利亚、日本、挪威等国家和我国台湾地区纷纷制定个人信息保护法。其中，1977年《德国联邦个人资料保护法》是大陆法系国家的立法典型，对大陆法系国家进行个人信息保护立法产生了广泛的影响。

对未成年人个人信息的保护美国走在前面，1998年美国制定的《儿童网络隐私权保护法》明确规定限制网站运营商通过互联网收集儿童个人信息，不经儿童父母或监护人的同意，不得收集13岁以下儿童的个人信息。2012年，进一步将网站运营限制收集的范围扩张到13岁以下儿童的照片、视频和地理位置信息。

我国对于个人信息的立法保护是相对滞后的。人格权是一项重要的民事权利，个人信息的保护是关于人格权的新课题，民法领域对个人信息权的保护几乎是空白。无论是《民法通则》关于民事权利的章节，还是《侵权责任法》第2条所规定的民事权益都没有个人信息权的一席之地①。我国对个人信息权的保护仍停留在规章制度的层面，个人信息权尚未获得民事法律制度的明确承认。虽然如此，但学术界关于个人信息权的保护和研究于20世纪90年代末就起步了。现有两部个人信息保护法的专家建议稿，一部是周汉华教授主持草拟的《中华人民共和国个人信息保护法(专家建议稿)及立法研究报告》，由法律出版社2006年出版 ；另一部是齐爱民教授草拟的《中华人民共和国个人信息保护法示范法草案学者建议稿》，2005年在《河北法学》第6期发表。我们也欣喜地看到，关于个人信息权保护的专门立法工作虽尚未开展，但民法学者在谈到人格权的立法问题时常会谈到网络个人信息权的保护问题，肯定它是人格权的一种，强调对它进行立法保护的重要性和迫切性。如著名法学家王利明先生曾明确指出：“由于个人信息直接体现的是每个人的人格尊严，所以将个人信息纳入人格权的保护范畴才有助于实现人格尊严的保护。”[6]

至于对未成年人的个人信息权的保护更薄弱了。仅有《未成年人保护法》第39条规定：“任何组织或者个人不得披露未成年人的个人隐私。对未成年人的信件、日记、电子邮件，任何组织或者个人不得隐匿、毁弃；除因追查犯罪的需要，由公安机关或者人民检察院依法进行检查，或者对无行为能力的未成年人的信件、日记、电子邮件由其父母或者其他监护人代为开拆、查阅外，任何组织或者个人不得开拆、查阅。”第58条规定：“对未成年人犯罪案件，新闻报道、影视节目、公开出版物、网络等不得披露该未成年人的姓名、住所、照片、图像以及可能推断出该未成年人的资料。”《个人信息保护指南》规定：“不直接向未满16周岁的未成年人等限制民事行为能力或无民事行为能力人收集个人敏感信息，确需收集其个人敏感信息的，要征得其法定监护人的明示同意。”《指南》将对未成年人个人信息的保护局限为未成年人敏感信息，实际上限制了对未成年人强化保护的力度。

“一种权利要在立法上获得保障，必须具备三个环节的条件：这种权利在法律上获得了确认；这种权利的合理界限在法律上是明确的或可以明确的；在侵权行为发生时，存在相应的法律救济措施或手段。”[7]从这个角度看，我国现行民法制度对个人信息权的保护及对未成年人个人信息权的法律保护确实存在很大的差距。

对个人信息的保护应该是多方位的，刑法保护、民法保护、行政保护，这里仅对民法保护的立法体系提出以下几点思考：

(一)将个人信息保护作为一项独立的人格权加以保护

法律保护个人信息，主要是对个人信息中所蕴含的人格利益进行保护等，将个人信息权作为一项重要的民事权利在人格权法中予以确认。

为对现行民事法律规范进行系统、全面整合，形成一部体例科学、结构严谨、规范合理、具有中国特色、体现时代精神、内容协调一致的法典，全国人民代表大会已将编纂民法典纳入立法的日程中。现民法总则草案(征求意见稿)已形成，2016年6月，第十二届全国人大常委会第二十一次会议初次审议了《中华人民共和国民法总则(草案)》，并将《中华人民共和国民法总则(草案)》在中国人大网公布，向社会各界征求意见。草案第5章“民事权利”第99条明确规定：“自然人的人身自由、人格尊严受法律保护。”为人格权立法奠定了基础，草案第100条第1款明确规定：“自然人享有生命权、健康权、身体权、姓名权、肖像权、名誉权、荣誉权、隐私权、婚姻自主权等权利。”仍未将个人信息权列入一类民事权利，希望定稿时能加进去。加强和完善个人信息保护法迫在眉睫。个人信息权是人格权的一种，应在未来的人格权法中确认个人信息权是一种独立的民事权利,将个人信息权作为一项独立的人格权加以保护,界定个人信息权的边界，为个人信息权保护的进一步立法奠定好基础。

(二)制定个人信息保护专门法

从立法体系上来看，人格权法是基本法，只能做概括的、定性的阐述，而对个人信息的保护有其自身的特殊性和复杂性。如个人信息权的保护与信息自由权的冲突如何进行协调；又如，对个人信息保护的过程中，一定会涉及到如何收集、利用和处理个人信息，而这是需要一系列的技术操作来完成的，人格权法显然无法细化这部分内容，因此需要在人格权法之外通过专门立法的形式制定一部个人信息保护法。

制定一部个人信息保护的专门法，为个人信息保护领域诸法确定总则和一般规定。通过一部独立成编的个人信息保护法对公民的个人信息权予以确认和保护，来引导人们从内心深处意识到个人信息权的重要性，从而激励人们用实际行动去主张自己的个人信息权，尊重他人的个人信息权，形成个人信息保护的法治观念。

《个人信息保护法》应包括：立法目的、宗旨、基本概念、基本原则、适用范围、个人信息权的主体、客体和内容。个人信息权的主体是自然人，他们应该拥有决定权、控制权、查阅权、更正权、封存权、删除权、收益权等权利；个人信息权的义务主体是信息的收集者和管理者，他们可能是自然人，但更多的情况下是组织机构，包括国家机关和非国家机关，相对于个人而言，他们是强势群体，他们的职能、权限、责任均应明确规定。

明确对个人信息保护的监督管理机制，良好的法能得到切实的遵守，一定程度上依赖于法律监督机构的完善。明确监督管理机制的模式，确定其相应的责任。

明确侵犯个人信息的法律责任。包括国家机关侵害个人信息权的国家赔偿责任和非国家机关侵害个人信息权的民事侵权责任。情节严重构成犯罪的，应追究刑事责任。

另外，我们还应该清楚地认识到个人信息保护法的立法价值取向同时涉及到人格尊严与信息的自由流通，在保护个人信息的同时，法律还应保护公民知悉、获取信息的自由以及表达自我思想的自由，平衡个人信息维护与个人信息流通的冲突，处理好个人信息的全面保护和个人信息合理流通的矛盾，对此张新宝先生提出“区分不同的个人信息以划定保护和利用程度的不同”的思路，将个人信息区分为个人敏感隐私信息与个人一般信息，个人信息保护法应界定个人敏感信息的内容，重点保护个人敏感信息，“通过强化个人敏感隐私信息的保护和强化个人一般信息的利用，调和个人信息保护与利用的需求冲突，实现利益平衡”[8]。来解决个人信息权保护和公众知情权的矛盾冲突。

(三)制定未成年人个人信息保护特别法

联合国《儿童权利宣言》指出：“儿童因身心尚未成熟，在其出生以前和以后均需要特殊的保护和照料，包括法律上的适当保护。”作为公民中的特殊弱势群体，我国《宪法》特别强调了对未成年人某些基本权利的保护。《宪法》第49条规定“婚姻、家庭、母亲和儿童受国家的保护”。《宪法》是根本大法，做出的是概括式的规定，还需要下位法建立具体制度，以保障《宪法》的实施。我国《民法》通过相关的法条对未成年人做出一系列的保护。《民法总则(草案)》第110条明确指出：“法律对未成年人、老年人、残疾人、妇女、消费者等的民事权利有特别保护规定的，依照其规定。”

未成年人从生理到心理都还处于生长发育期，自我保护的意识、力量有限，相对于成年人而言，属于明显的弱者。对未成年人个人信息的保护应遵循“尊重未成年人的人格尊严、适应未成年人身心发展的规律和特点、教育与保护相结合”的原则②。从家庭、学校、社会、司法多渠道进行保护。

鉴于未成年人这一弱势主体的特殊性，需对其进行特殊保护，可以制定一部未成年人个人信息保护特别法，或在《个人信息保护法》中单列章节，对未成年人个人信息进行保护。对此提出以下思考：

首先，明确未成年人个人信息权保护的立法目的。这是保护未成年个人信息权益，使其免受伤害，维护未成年人身心健康，保护未成年人个人信息安全，保障未成年人人格尊严不受侵犯。强调对未成年人保护应遵从特别原则、优先保护原则。

《民法总则(草案)》对未成年人的年龄段进行了修改，将限制民事行为能力和无民事行为能力的年龄界限提前到6周岁，即限制民事行为人的年龄阶段为6—18周岁，这个年龄段正是未成年人思想最活跃、人生观形成的重要时期，针对不同年龄段的未成年人个人信息保护应有所不同，由于未成年人正处在成长期间，信息处于不断变动中，对其保护力度应不断加强。对未成年人的个人信息不宜分为敏感信息和一般信息，一般情况下均不得采集、传输、利用未成年人的个人信息。

其次，明确对未成年人个人信息进行特别保护。明确规定未成年人享有的个人信息权的内容应包括信息自决权、信息查询权、信息更正权、信息封存权、信息删除权。未成年人不能决定的问题，应由监护人决定，未经未成年人监护人同意，不得收集、使用未成年人个人信息。未成年人享有要求监护人保护的权利。

对未成年人的信息保护应包括一切可能推断出该未成年人的资料，不仅如此，还应该包括未成年人监护人的相关信息，应明确规定涉及到未成年人相关事宜时，未成年人的监护人的个人信息应不被披露，因为未成年人的监护人与未成年人有着血缘、地缘、社会关系等多方面天然联系，披露未成年人监护人的相关信息，很容易推断出未成年人的个人信息。

为保护未成年人的权益，民法设置监护制度，规定“监护人应当按照最有利于被监护人的原则履行监护职责”，除为被监护人利益外，监护人不得处分被监护人的权益,在作出与被监护人权益有关的决定时，尊重被监护人的意愿。监护人损害了未成年人的利益，应有相应的制裁措施。对未成年人的个人信息保护中要强化监护人的职责。

再次，明确网络服务机构对未成年人的特别义务及社会责任。网络技术服务提供者不得随意采集未成年人的个人信息，如确需采集、整理未成年人个人信息，应做好保密防护工作。对已存储的未成年人个人信息的不得传播、利用，在提供接入、缓存、搜索以及链接等服务行为时如果主动实施侵权行为，如破坏他人技术保护措施、利用技术手段攻击他人网络、窃取未成年人个人信息，要承担赔偿责任，包括精神赔偿。应为未成年人提供特殊保护，如制定专门的未成年人个人信息权保护条款，明确规定网站在收集、整理未成年人信息时必须经过的程序。网站应当设置有效的屏障，保证未成年人信息不被侵犯。网络内容服务提供者不得搜集、上传、宣扬未成年人的个人信息，即使内容真实也不可搜集传播。对侵犯未成年人个人信息权的行为应加重处罚。

最后，明确举证责任及侵权后果的加重处罚。建议为未成年人个人信息侵害提供特别的司法保护，如举证责任倒置、侵害未成年人个人信息从重处罚、提供有效的便捷的路径帮助未成年人及其监护人维权、提供适当的侵权救济方式。

仅有立法保护未成年人的个人信息是不够的，要把法律的规定转化为人们的行为，社会、家庭、学校都应承担相应责任。强化未成年人的自我保护意识，告知未成年人上网的基本规则和注意事项。强化监护人及学校的的监护管理职能，借助相关的软件技术进行未成年人个人信息保护。为未成年人营造一个健康、良好的学习、成长环境。

注释：

①《中华人民共和国侵权责任法》第2条：“侵害民事权益，应当依照本法承担侵权责任。本法所称民事权益，包括生命权、健康权、姓名权、名誉权、荣誉权、肖像权、隐私权、婚姻自主权、监护权、所有权、用益物权、担保物权、著作权、专利权、商标专用权、发现权、股权、继承权等人身、财产权益。”

②《中华人民共和国未成年人保护法》第5条规定：“保护未成年人的工作，应当遵循下列原则：(一)尊重未成年人的人格尊严；(二)适应未成年人身心发展的规律和特点;(三)教育与保护相结合。”

[1] 中华人民共和国国家互联网信息办公室，中共中央网络网络安全与信息化领导小组办公室.中国互联网络发展状况统计报告[EB/OL].[2016-01-22].http://www.cac.gov.cn/2016-01/22/c_1117860830.htm.

[2] 中国互联网协会.中国网民权益保护调查报告(2016)[EB/OL].[2016-06-26].http://www.isc.org.cn/zxzx/xhdt/listinfo-33759.html.

[3] 《中华人民共和国网络安全法(草案，二次审议稿)》[EB/OL].[2016-07-05].http://www.npc.gov.cn/COBRS_LFYJNEW/user/UserIndex1.jsp?ID=7883055.

[4] 江平.我所能做的是呐喊[M].北京：法律出版社，2007：171-172.

[5] 王利明.民法的人文关怀[J].中国社会科学，2011(4)：149-165，223.

[6] 王利明. 以人格权法实现对人格尊严的尊重[N].法治周末，2013-08-28.

[7] 张志铭.法理思考的印迹[M].北京：中国政法大学出版社，2003：450-454.

[8] 张新宝.从隐私到个人信息：利益再衡量的理论与制度安排[J].中国法学，2015(3)：38-59.

Legislation on Protection of Minors’ Personal Information Right by Civil Law

LIU Jianhan

(Department of Social and Public Administration, Anhui Administration Institute & Anhui Institute of Economic Administrators, Hefei 230059, China)

With rapid development of the Internet, citizens are suffering from frequent infringements with their personal information. As a vulnerable group in society, minors are being faced with more infringements on this issue, so protection of minors’ personal information right by Civil Law should be reinforced. As a new independent personality right, personal information right should be treated as an important civil right in laws on personal rights. At the same time, aPersonalInformationProtectionActshould be legislated to protect the right. And in legal system to protect personal information right, special terms should be added to protect minors, or a special law be made to protect minors’ personal information right, or a separate chapter be added inPersonalInformationProtectionActso as to create a healthy and safe environment for the growth of minors.

minors; Internet; personal information right

2016-08-04

国家社会科学基金一般项目(13BTQ048；《有限实名网络中的个人信息动态监管研究》)

柳剑晗(1981-)，女，安徽巢湖人，安徽行政学院、安徽经济管理学院社会与公共管理系讲师，硕士。

D923

A

1009-2463 (2016)06-0101-06