深化高校教育职员制改革路径研究*

孙绪敏

(南京师范大学 人文社会科学研究院，江苏 南京 210023)



深化高校教育职员制改革路径研究*

孙绪敏

(南京师范大学 人文社会科学研究院，江苏 南京 210023)

高校教育职员制是国家深化人事制度改革，探索和完善党政机关、企事业单位分类管理的一项重大制度设计。高校实施教育职员制是遵循大学管理工作规律，深化内部治理体系、完善人事分类制度改革、构建与市场经济同频共振的人员新陈代谢体系的重要举措。教育职员制的实施，标志着高校管理人员队伍的专业化、职业化建设进入新的历史征程。文章立足高校教育职员制改革实践，以问题为导向，深入探讨高校教育职员制的制度设计，剖析高校教育职员制的实施困境，探索深化改革的路径。

高校管理；教育职员制；改革路径

一、高校教育职员制的制度设计

新中国成立后，我国的高等教育全面仿效苏联，国家对高等教育实施统一领导，集中管理，通过接管、委派或抽调工农干部到高校建立管理干部队伍，高校管理人员属于国家工作人员，福利、待遇完全依据其行政级别和干部政策来确定，生老病死退都由高校承担。在行政管理体制下，高校被赋予了行政级别，成为享有教育行政权力的政府机构，接受政府相关职能部门的管理。政府既是高校的举办者，也是管理者；既对高校实施外部行政管理，又控制高校内部的日常事务，“高校完全属于政府的附属机构，处于政府的附属产品地位”[1]“高校与管理人员的法律关系属于行政法律关系”[2]97。在特定的社会历史条件下，高校行政管理适应高度集中的计划经济体制的发展需求，在物质贫乏时期发挥了重要作用。

改革开放后，我国高等教育逐渐摆脱苏联模式，开启建立与市场经济体制和民主政治制度相适应的、与世界文明接轨的新教育制度和教育文化，政府与高校的关系发生深刻变革，国家以转移或委托的形式，使高校获得了一定的办学权，“高校具有教育执行主体的资格，属于授权执法主体。”[3]高校成为具有独立法人地位的事业单位法人，高校与政府之间的关系由行政关系转变为法律关系，高校与管理人员的关系也发生变化，“不再完全表现为隶属性的行政法律关系，而是表现出平权性的民事法律关系的特征，开始呈现出去行政化的趋势。”[2]98随着改革开放的深入发展，市场经济的活跃程度越来越高，高校管理人员全民所有制的身份管理不再适应市场经济的现实需求，迫切需要建构针对行业特点的人员分类管理制度。1992年党的“十四大”提出应按照机关、企业和事业单位的不同特点，逐步建立健全分类管理的人事制度。1993年在工资制度改革方案的实施细则中第一次提出了“职员”概念，规定事业单位管理人员实行职员职务等级工资制，拉开了事业单位管理体制改革的序幕。尤其是1993年颁布实施的《公务员制度暂行条例》标志着公务员管理走上了独立发展序列，开启了机关、企业、事业单位分类管理的新模式。高校管理人员的法律定位从国家工作人员变成了教育职员，在身份定位上与公务员渐行渐远。随后《中华人民共和国教育法》《中华人民共和国高等教育法》的颁布实施，明确了“高等学校的管理人员，实行教育职员制度”，直至1999年《教育部高等学校职员制度暂行规定》(征求意见稿)的出台，高校教育职员制才真正进入落地操作阶段。

经过近20年的试点运行，高校管理人员从“国家统分统配，生老病死全包”的“国家工作人员”转变为“由高校进行聘任，按照聘约管理”的“高校教育职员”，这种转变与高校从“有限自主权”的“政府附属机构”转变为享有法定“办学自主权”的“非营利性事业单位法人”变化相适应，“在实行职员制度以后，高校对其管理人员的管理主要采用法律手段而非行政手段……高校与管理人员之间的管理关系通过签订聘约的形式建立”[2]99，核心理念就是去行政化。这种去行政化既是对高校与管理人员新法律地位的约定，也是对我国经济、政治和教育体制改革的主动适应。高校教育职员制的实施，理顺了高校内部专业技术、管理、工勤三类人员的关系，结束了身份定位“亦官亦师”“非官非师”的尴尬境遇，建立了体现高校管理工作特质的职员序列，强化了岗位责任意识，提高了岗位服务能力，拓宽了管理人员的发展空间，调动了管理人员的工作积极性，激励管理人员探索专业化、职业化的管理之路。高校教育职员制的实施标志着高校的人力资源管理由传统的身份管理向岗位管理、由行政任用关系向平等协商的聘用关系转变，是符合社会主义市场经济体制要求、适应现代大学制度建设需要的新型人力资源管理制度。高校教育职员制是一项前所未有的制度创新工作，也是一项重大的理论和实践课题。创新性和重要性不言而喻：从终身制走向任期制，从身份管理走向契约管理，从不平等的行政隶属关系走向平等的法律关系。伴随高等教育大众化进程的加快，政府对高校的拨款模式发生了深刻变化，大学的运营方式由事业制向法人制、企业制转变，高校的管理和经营任务显得非常迫切，需要大批专职从事管理和服务工作的职员对大学的运营和发展负责，担当战略规划、组织协调、管理咨询、服务师生等职能，但高校教育职员制试点近二十年来仍未在全国形成共识，验证了职员制推进过程中仍有许多问题需要厘清。

二、高校教育职员制实施困境分析

高校教育职员制在全国试行近二十年，提升了高校管理的绩效，推动了管理的专业化进程，但是与迅速发展的现代大学制度相比，高校职员的岗位设置不完善，评价的激励功能式微，培训培养制度缺失，高校和社会对职员制的认同度不高等问题凸显。依然是能进不能出，能上不能下，依然有大批的管理人员知识老化、职业素质低、创新创优能力不强，管理成效弱，经验管理大于法治管理，依然是重要的管理岗位由教师兼任，管理工作的职业化程度不高，去行政化、去业余化任重道远。

(一)岗位设置层级小、交叉难度大

岗位设置管理是人力资源管理的基础性工作，也是高校优化人才资源配置、提高用人效益的关键。岗位是高校有限而重要的资源，高校的岗位配置应该与高校战略目标和组织绩效的大小匹配，但很多高校在管理岗位设置上效仿公务员行政管理岗位设计，甚至追求一一对应，政府有什么岗位，高校设置什么岗位，对岗位设置与组织绩效之间的匹配度考虑不够；高校内部，各部门之间攀比之风盛行，无论是领导职员岗位还是非领导职员岗位在设置上追求多而全，麻雀虽小五脏要全，均衡式岗位设置挫伤了高绩效者的工作积极性，也养成了部分职员投机取巧的心态。高校管理岗位设置的科学性，至今仍在探索之中。美国行政学家怀特认为，“当代的人事管理有两大支柱：一是选拔人才，一是职位分类，二者缺一不可”[4]。根据《教育部高等学校职员制度暂行规定》，高校职员岗位设置采用三等十级划分方式，岗位设置层级小，级差大，在实施操作中，经常遇到职业晋升的天花板，导致部分职员过早进入职业高原，不利于调动工作的积极性。职员职级与职员岗位之间没有对应，领导岗位与非领导岗位设置的科学性存在问题，不同部门之间岗位工作的复杂程度难以量化，工作职责的丰富性和多变性难以衡量，职员与专业技术岗位之间的竞岗、转岗等岗位交叉问题没有设计，岗位设置出现了诸多盲点，操作实施面临许多不便。高校内部专业技术人员与管理人员同为单位雇员的现实，教师十三级，职员十级，职员岗位设置在晋升空间上明显削弱。

(二)职员评价的激励功能式微

传统的高校管理部门被视为高校内的行政机关，行政化的官僚体制体现在高校管理活动中，在“行政化”视角下，高校特有的学术管理也成了行政管理，不仅职员评价标准单一，而且评价主体唯一，造成高校职员评价取向上的唯上态势。新中国成立以来，职员评价曾经使用的标准有“政治标准”“资历标准”“群众认可标准”“学历标准”和“职称标准”等，这些标准的使用曾经发挥了积极的作用，但在高等教育发生重大转型的新时代，这些评价标准的激励功能式微，资历标准讲究的是熟能生巧，稍有不当就会出现论资排辈；群众认可的复杂性也很大，如果失去原则性的认可就成为一团和气；学历标准，学历越高能力越强有一定的合理性，但这种能力如果仅仅是一种考试能力也是有失偏颇的；职称标准，按职称高低来评价职员工作绩效，但职称晋升的标准取向是教学科研水平的评估，高职称人员未必是管理工作的最佳人选。近年来使用的德能勤绩廉的评价标准，虽然较之以前有很大的进步，但总体上仍然没有突破质性评价的局限，可量化指标不多，结果还是类似于工作能力强、群众基础好等笼统的评价。在评价方法上，质性评价多，计量评价少，不可避免的缺陷是评价主体的主观性大，标准之间不具有可比性，难以调动职员工作的积极性，更难测度创造性。评价载体依据职员过去的部分工作表现，评价导向注重奖惩，刚性有余，柔性不足，且过程缺乏沟通，信度和效度受到质疑。

(三)职员的培训培养力度不够

高校教育职员队伍的来源复杂，除近年来高校自主选留的毕业生和公开招聘的人才外，相当规模的职员来自引进人才的配偶、部队转业退伍的军人以及需要照顾的教职工子女等。虽然通过不同的渠道聘任为职员，但大多数不具备教育、管理、法律专业的知识背景，尤其对大学管理和运营的知识储备不足。很多高校对管理人员的培训培养没有引起重视，对人员素质与岗位适应度之间的匹配考虑不到位。导致大多数职员的知识老化、职业素质低、创新创优能力不强，管理工作思路不是运用知识经济时代的思维，而是凭借经验重复过去的故事，业务不精，政策不熟，信息化手段不够，影响了学校发展。特别是近年来高等教育大扩招，许多高校成为巨型大学，管理职能越来越多，岗位分工越来越细，各类关系的协调越来越复杂，人才战争的硝烟越来越浓。尤其面对市场经济对高等教育的冲击，我们需要大批懂教育、科研规律的专业化管理人员，也需要懂人力资源开发、懂经济、善理财的经营管理人员以及善于处理各种关系的公关人才和运用互联网+思维的科技信息人才。特别是高等教育国际化战略的实施，高校的战略、经营风险更加凸显，传统经验式的管理方式和管理理念已不再适应现代大学制度的时代发展要求，高校管理需要有人拿出专门时间来思考和运作，呼唤具备良好职业修养和专业素质的管理队伍，但这样的人才严重缺乏。高校决策层的职员既是高校发展战略的制定者，又是第一执行者，他们的改革创新能力、规划决策能力、战略思考能力和组织领导能力决定着高校的办学层次和水平，甚至是高校的生死存亡，可怕的是至今未能引起足够重视。

(四)高校和社会对职员制的认同度不高

高校教育职员制改革从某种意义上可以说是高校管理人员的一场自我革命，目的是通过改革让渡出本不该由大学管理人员掌握的学术权力，同时收回由管理人员行使的管理权力。但由于与职员制改革配套的社会保障体系迟迟没有建立，教育职员岗位设置的科学性存在问题，职员退出机制形同虚设，晋升激励机制缺位，依然是能上不能下，能进不能出，落聘人员的社会“接口”没有衔接好，最终还是在高校内消化等问题成为制约职员制推进的重要原因。面对权力格局的调整，管理人员担心既没了专业发展的“路子”，又丢失了行政级别的“帽子”，中国行政体制改革研究会秘书长、著名公共管理专家汪玉凯指出：“事业单位领导人与党政机关有千丝万缕的联系”，实施职员制“损害了高校领导人到党政机关担任公务人员的利益”[5]。因而，职员制试点十六年来，高校领导对职员薪酬的关注多于对职员制改革的整体性关注，甚至片面化理解为化解管理人员不升职务就无法增加薪酬压力的法规，成为缩小管理人员与专业技术人员薪酬差距的新政。简单化地将职员职级等同于非领导职务，即三级职员享受正厅级待遇，四级职员享受副厅级待遇……误解的职员制仍带有浓郁的行政化色彩。高校内专业技术人员对教育职员制的认同度也不高，实施职员制后，管理人员的服务水平和能力并没明显提升，管理工作的专业化、职业化程度依然较低，职员制改革在专业技术人员心目中是行政管理的换汤不换药。全国范围内统一的教育职员制设计缺位，导致职员在高校之间的流动机制缺失，这是高校教育职员制改革至今未能获得社会认可的关键点。加之，社会的“官本位”思想对高校的冲击依然存在，政府对高校的行政化评价以及对高校决策层领导职员的任免，影响了教育职员制改革的深化。

三、深化高校教育职员制改革的路径探索

我国高校在硬件设施、师资队伍建设和科学研究等方面舍得投入，但在管理队伍建设上缺乏科学的规划，甚至没有把管理队伍作为学校重要的办学力量加以重视和培养，很多重要的管理岗位都由教师兼任，造成管理精力的分散，高校教育管理应该去行政化、去业余化。按照马丁·特罗的观点，在高等教育大众化阶段，学术权力的作用下降，行政权力的作用突显，高校的管理活动需由专门的管理人员来承担；在普及化阶段，各类管理专家更将成为高校管理的主要力量。“随着大学由完全的学术组织向以学术为中心的多功能社会组织转变，大学管理人员身份也由学术组织中的学者身份向学术组织中的非学术专业人员身份转变，从一个业余型身份向一种专门职业型身份转变。”[6]随着现代大学制度的建立，“必然需要加强内部管理强化运营能力，必然会对事业单位管理人员的工作伦理、价值观以及工作能力提出更高的要求，要求事业单位建立一支职业化、专业化的管理人员队伍”[7]50，素质方面走向专业化，职业伦理方面走向服务性。

(一)建构“多层级、小极差”的岗位设置体系

职员制能否顺利推进，岗位设置非常重要。职员岗位设置要尽可能拓展岗位层级，缩小岗位级差，设计多层级的发展通道，探索在较多的层级数量和较小的级差范围内晋升激励的频度，让职员在职业生涯中有不断进取的上升通道，有小步快进的台阶。美国组织职业生涯理论认为在进行职业发展通道设计时，既要遵循管理学一般原理，又要符合组织实际，更要保障对员工产生足够的激励，本着“科学、合理、适度”的原则，把握好通道数量、层次与科学管理的关系。有学者建议借鉴中国古代官员品级设置方法，实施“一级两阶”，“级”指的是岗位，一岗一级，“阶”是品位，与上岗职员个体能力资历相关。“可以将单位行政级别与职员岗位级别一一对应关系调整为一多对应关系，在确定单位最高职员岗位级别时，在单位行政级别的基础上，将现行的一一对应关系改为上下交叉的一多对应关系，即一级行政职务可以对应多级岗位等级，适当提升单位最高管理级别，拓展职员职级上升空间。”[8]在制度设计中让职员明晰晋升路径，通过持续激励，避免过早进入职业天花板到达职业高原，是深化职员制改革首先要考虑的问题。适当调高中高级职员岗位的比例，稳定高水平管理人才。在做好岗位设置的同时编制权责明确的岗位说明书，高职位高要求，探索资格准入制，从源头上解决职员进入的水平和层次。配套制订基于岗位价值特点、体现高职位、高贡献、高收益的薪酬分配体系和绩效管理体系，将岗位设置、人员聘任、薪酬分配和绩效管理结合起来，让职员制真正成为高校发展的源头活水。

(二)加强培训培养，做好教育职员队伍的专业化、职业化建设

高校管理是一项需要专心致志去做的工作，需要管理人员具有清晰的办学理念、职业化精神、懂得高校管理规律、拥有市场运营能力。现代科技的发展突飞猛进，高校管理和运营的风险凸显，高校职员的职业定位需要从“业余型”“兼职型”管理人员调整为相对成熟和完善的“职业化”管理人员，迫切需要接受教育、管理、法律、商务、公文、信息等方面的知识培训，最大限度开发职员工作的潜能，提升管理工作绩效，将职员培养成高校管理和经营的职业经理人。推行职员制并不排斥选拔教学科研人员担任领导职位，聘用专业教师“双肩挑”来从事管理工作，可以缓解管理队伍学历水平不高、职称不高、依靠经验进行管理的弊端，增加了管理工作的学术水准。但“双肩挑”人员工作压力大，很难做到管理和教学科研的兼顾，容易顾此失彼，职能缺位、错位，造成管理乏力。教学科研人员到职员岗位工作，建议单肩挑。“‘双肩挑’实际上是从两类岗位中各取一部分工作职责组合而成的一种特殊‘岗位’”[7]50，理论上说，担任“双肩挑”的教学科研人员工作量巨大，工作的难度系数也比单一岗位人员大。管理就是服务，从事为教职工服务的职员，不管是领导还是普通工作人员，都需要长时间坚守岗位，为学校事业的发展谋划，专心专意解决教职工的需求，职位越高工作的时间越长，这对于还有教学科研任务的“双肩挑”人员来说很难做到，也是违反劳动公平性原则的，甚至是不人性的。从“双肩挑”的工作效果来看，由于时间和精力限制，不仅教学科研没做好，管理和服务工作也缺位，因为没有谁能在单位时间内同时完成两种以上岗位的工作。教师既然选择了管理服务工作，就必须学会放弃。“双肩挑”是典型的非职业化！然而，目前职员制实施过程中“双肩挑”问题泛化，不仅一定程度上否定了管理岗位的专业化和职业化要求，不利于高校专职管理队伍的形成和管理水平的提高，另一方面也加剧了高校“学而优则仕”的“官本位”意识和“行政化”倾向。因而，迫切需要减少“双肩挑”比例，培育专业管理人员，加强培训培养，完善职业通道，提高管理岗位待遇。

(三)加速推进人事制度改革，为高校教育职员制实施提供社会支持

传统的人事管理强化高校管理人员“干部”或“教师”的身份定位，这种身份定位不能反映高校管理工作的职业特点。深化高校教育职员制改革取决于国家人事制度改革的推进和配套制度的完善，全员聘任制度的实施，养老保险制度的改革，人事代理机制的完善，职员流动机制的畅通，是保障高校教育职员制在全国范围内全面推行的关键环节。加速推进人事制度改革，营造“能进能出、能上能下”的教育职员用人机制，建构“效率优先、兼顾公平”的薪酬分配原则，创新职业化评价标准，形成独立的职业社会地位，一定会为高校职员退出机制的建立提供动力，为全面实施教育职员制解除后顾之忧。随着高校办学自主权的落实，社会对高校的评价和高校对管理人员的评价必定发生改变，也必然会对管理人员的工作伦理和价值观以及工作能力提出新的要求，高校管理工作的专业化、职业化、契约化，意味着高校管理人员可以跨区域、跨校际进行竞争流动，因而探索建立全国通用的职员准入制度，打通教育职员和社会其他管理人才聘用的渠道，实现互通、互转和衔接，完善高校管理岗位的入职标准，构建全面而长效的培训和培养制度，探索行业规范，对我国高校选聘高层次管理人才，提高管理水平非常必要。

当代高校之间的竞争不再单纯是师资队伍、资金投入的竞争，更重要的是管理制度的竞争。高校管理人员担负着决策、领导、协调、指挥、资源配置、贯彻执行等重要任务，是学校各项工作的计划者、组织者和监督者，是学校与各级主管部门之间的纽带和桥梁。在高等教育大众化的背景下，开发高校管理职员的运营潜能已不再是需不需要、重不重要的问题，而是能否担当历史责任的大事。“开展大学制度研究，促进大学制度现代化，是我国现代大学完成其使命的需要。”[9]知识经济时代要求高校职员具有专业化的方法和技术手段来开展“知识化管理”，用创新的谋略和措施来“经营”大学。因而，培养造就一支政治坚定、懂教育、善管理、业务精良、精神专注、适应高等教育改革发展需要的职业化管理队伍非常必要。高校教育职员制是一项全新的人员管理模式，没有经验可鉴，没有现成的路子可走，需要我们大胆探索，大胆尝试，但更需要根据高校实际，化解改革阻力，激发管理活力，鼓励管理人员立足岗位职能拓展知识结构，推动高校管理工作的职业规范，提升高校管理人员的职业品质，强化“学术的服务者”意识，由传统的被动执行型向主动服务型发展，由稳重守业型向开拓进取型发展，由经验管理型向科学管理型发展，不断促进高校管理工作的专业化、职业化。没有高水平、专业化的高校管理，就不可能有高水平的大学。高校教育职员制能否最终实现，取决于我国政治体制、经济体制、文化体制和教育体制等各类体制改革的成功推进，也注定了改革的艰巨与艰难。

[1]胡发明.我国高等学校性质的行政法分析[J].时代法学，2004(3)： 54.

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(责任编辑 李世萍)

A Study on Deepening Reform Path of University Administrative Staffing System

SUNXu-min

(Institute of Humanities and Social Science，Nanjing Normal University，Nanjing，210023，China)

The administrative staffing system in universities is a vital system design，which helps the country deepen the reform of the personnel system，explore and perfect the classified management of the party and government departments，the enterprises and institutions.The implementation of the administrative staffing system follows the university management rules，strengthens the reform of internal management system, improves the reform of personnel system and constructs a resonance frequency personnel metabolism system with the market economy.The implementation of the administrative staffing system marks that the professional and specialized construction of administrative personnel has embarked on a new historical course. Based on the reform practice of the administrative personnel system，taking the problem as the guide，the paper discusses the system design of the administrative staffing system in university in depth，analyzes the development dilemma，and explores the reform path to deepen the reform.

universities management；administrative staffing system；reform path

2016-06-25

教育部规划项目“基于大数据的地方高校教师绩效评价研究”(项目编号：16YJA880038)；江苏省高校哲学社会科学基金项目“绩效评价与教师发展研究”(项目编号：114080A1132)；江苏省哲学社会科学基金重点项目“江苏‘人才强校’评价体系研究”(项目编号：14JYA001).

孙绪敏(1972-)女，安徽六安人，副研究员，博士，主要从事高等教育、中国现当代文化研究.

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