村规民约与农村社会治理法治化

朱晓玲

(华东政法大学 法律学院， 上海 长宁 200042)



村规民约与农村社会治理法治化

朱晓玲

(华东政法大学 法律学院， 上海 长宁 200042)

摘要:作为一种非正式的国家治理制度，村规民约具有悠久的历史，在规范村民行为，解决农村纠纷，维护农村社会秩序等方面发挥过(在某些农村甚至还在发挥)巨大的作用，其存在具有合理性基础。但是，村规民约是一种自发形成的，以道德和习惯为主要内容的秩序规则，因此与国家法律存在一定的冲突，特别是依法治国和农村社会治理法治化的要求，对传统的村规民约提出了重大挑战。在法治大背景下，传统村规民约该如何找到自己的位置，如何在现代法治社会中继续存在并且大放异彩，这是农村社会治理法治化事业中必须面对的重要课题。

关键词:村规民约；法治化；体系重构

①见张明新：《乡规民约存在形态刍论》，载《南京大学学报(哲学·人文科学·社会科学)》2004年第5期。

《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》指出，要推进基层治理法治化。全面推进依法治国，基础在基层，工作重点在基层。《决定》也指出，推进多层次多领域依法治理，深入开展多层次多形式法治创建活动，深化基层组织和部门、行业依法治理，支持各类社会主体自我约束、自我管理。发挥市民公约、乡规民约、行业规章、团体规章等社会规范在社会治理中的积极作用。村民自治是我国基层群众性自治制度的重要组成部分，村规民约是村民自治的重要依据，一直以来都在农村社会治理中发挥着重要的作用①。但是，传统的村规民约大多是由习惯组成的，以现代法治视角来看，存在许多问题，尤其是与国家法律相冲突。因此，要推进农村社会治理法治化，发挥村规民约在农村社会治理法治化中的作用，就需要对传统的村规民约进行改善，将其纳入法治化轨道，使其更加契合农村社会的发展变化，更加符合现代法治理念和国家法律的要求，使依法治国真正自下而上开展起来，以鼓励村民参与自治的热情，提高农村社会治理的法治化水平。

一、 传统村规民约存在的合理性分析

村规民约，是指在特定的农村社区和农村居民实现自我管理、自我服务、自我约束而共同商量、共同讨论、共同制定出来，每个农村居民都必须遵守和执行的行为规范。我国农村社会的村规民约古已有之，并且在农村社会事务管理中起着举足轻重的作用，其影响直到现在还在延续。德国古典哲学家黑格尔曾说过：“存在的即是合理的。”村规民约作为一种游离于国家法律之外的社会规范，一直在农村社会发挥着作用，并且无法被另一种制度所彻底取代，那么，它必然有着存在的合理性基础。村规民约的存在的合理性基础可以从以下几方面分析：

(一)法律是多元化的

从社会治理的角度出发，尤其是农村社会的治理，法律应当是多元化的，并不仅仅局限于国家制定或者认可的法律。

我国地域辽阔，各地社会情况大不相同，其社会纠纷和矛盾也各有特点，农村地区情况更是复杂。企图用统一的法律解决复杂多样的问题是不可能的，这就要求解决问题的方式也要因地制宜，从地方实际出发，寻找最适合自己的方式。

农村的村规民约都是本村村民在长期共同生活中自发形成的社会秩序，可以说，它完全是针对各个农村的特点而设计的，既能够尊重本地的风俗习惯和价值观念，又能够比较高效地解决纠纷和矛盾。所以，它在本地村民中具有很高的权威，有时甚至超过国家法律。就像苏力所说的那样：“在中国的法治追求中，也许最重要的并不是复制西方的法律制度，而是重视中国社会中那些起作用的，也许并不起眼的习惯、惯例，注重经过人们反复博弈而证明有效有用的法律制度，否则的话，正式的法律就会被规避、无效，而且可能给社会秩序和文化带来灾难性的破坏。”[1]因此，我国的法治建设，必须重视本土的法治资源。我国社会治理并不能唯国家法律这一正统法是举，而应将诸方式都予以包容。作为社会治理有效方式之一的村规民约自然体现出合理性内核[2]。对传统村规民约进行改善，把它纳入法治化轨道，这将在农村社会治理法治化中发挥重要作用。

(二)农村社会具有伦理性特征

农村社会是以地缘关系和血缘关系为纽带而建立起来的较为封闭的一种社会环境。换句话说，农村社会是一种熟人社会或者人情社会，村民世代居住在同一片土地上，彼此依靠，彼此信任，关系密切。因此，即使发生纠纷或者矛盾，人们首先想到的就是和解或者是调解，请求本村德高望重的村民依照村规民约来解决，而不是寻求国家法律的帮助。在村民的意识中，自己与他人的纠纷或者矛盾是属于村庄内部的，他们不希望国家法律作为一种外力介入。因为，纠纷或者矛盾解决以后，他们仍旧会在同一片土地上生活，都希望恢复之前的友好关系，在以后的生活中能够互帮互助。但是，一旦诉诸国家法律，那么他们的关系极有可能破灭，这会给他们之后的生活带来很大的不便。

(三)村规民约具有自我管理，自我服务的功能

“在通常情况下，社会生活秩序的维持大都是依靠人们内在的、自我控制而达到的，而实现这一社会控制形式的条件，则在于社会能通过各种教育、宣传的手段，使既定的社会生活准则与社会规范内化为广大社会成员的行为标准，成为他们的习惯、生活方式及自觉要求。”[3]而村规民约是村民们自己通过讨论、协商制定的或者是约定俗成的，更容易被村民接受，因此，在大多数情况下，村规民约因其自发性而为村民自觉或不自觉地遵从。

二、村规民约在当代农村社会治理法治化进程中具备的功能

如前文所述，村规民约在农村社会的治理中发挥过并且正在发挥效用，那么，在依法治国和农村社会治理法治化的大背景下，我们应该注重本土法治资源，重视村规民约，充分发掘村规民约在农村社会治理法治化中的功效，以推进农村社会法治化进程。村规民约在农村社会治理法治化中的功效主要体现在以下几方面：

(一) 对国家法律具有补充作用

“由于种种因素，中国农村社会在一定程度上，在一定领域内是超越正式法律控制的，因为政府还不能提供足够的或对路的法律服务来维持这些社区的秩序。”[4]社会生活是很复杂的，是在不断变迁的，而法律稳定性较强，不能随社会生活得发展变化适时做出调整，也不能对各具特色的地区事务做出面面俱到的前瞻性预设和防范。尤其在伦理性色彩比较浓厚的农村社会，往往存在法律所无法触及的真空地带。在这些真空地带，村规民约发挥着不可替代的作用。

首先，村规民约在某些方面补充了国家法律的空白。一方面，我国农村都实行村民自治，而村民自治事务一般都是关于本村或者本村村民之间的，极具地方特色，法律很少能够涉及；另一方面，即使法律对自治事务做出规定，也是宏观上的，比较粗糙的，不可能像村规民约那样那么细致，具有可操作性。

其次，村规民约为法律解决一般民事纠纷提供了某些方式和机制[2]。最典型的就是，对于农村婚姻缔结程序中的订婚、退婚以及彩礼的处置等，在法律上找不到相关的规定，而村规民约中则都有这一类事务的解决方式。因此，在农村社会村规民约在某些事务中替代国家法律发挥着维护农村社会秩序的作用。

(二) 村规民约能够促进国家法律的实施

首先，提高村民的道德素质。村规民约一般都符合“善”的价值取向，其制定的初衷，就是希望通过劝诫或者惩戒，使村民明白作恶的后果，从而约束自己行为，引导村民向善，逐渐成为良善之人。长此以往，就会积善成习，提高村民的道德素质，创造良好的社会风气。而村民道德素质提高，社会风气良好，为国家法律在农村的施行奠定了良好的社会基础，在一定程度上会促进国家法律在农村的施行。

其次，培养村民的规则意识。从某种程度上说，村规民约就是农村社会的“法律”，它规定了村民的权利义务等，它也有一整套处理纠纷或者矛盾的方式。长期以来，村规民约就是依靠这一整套规则规范村民的行为，维持农村社会的秩序，村民长期在这套规则的制约下生活。在潜移默化中，这套规则内化为村民的规则意识，他们知道什么该做，什么不该做、以及违反了这套规则要受到什么样的惩罚。而这种规则意识从某方面也可以说是法律意识的一种萌芽，至少他们清楚地知道要按规则办事，不能恣意妄为。只要村民具备这种规则意识，那么，他们也就更加容易接受国家法律，能够促进国家法律在农村社会的施行。这也许是村规民约对农村社会治理法治化的最大贡献。

三、传统村规民约存在问题及体系的重构

(一)传统村规民约存在的问题

如前文所述，村规民约的存在有其合理性，并且在农村社会治理法治化事业中也具备很大的法治功能。但是，不可否认的是，村规民约作为一种非正式的民间法，存在诸多问题，其中最突出就是与国家法律之间的冲突，主要表现为村规民约不符合国家法律的规定。

村规民约的适用范围很小，往往仅限于一个村庄，很多村规民约都不与国家法律相对接，仅仅依靠世代相传的习惯来维护农村社会的秩序。在法治化的大背景下，这显然是不合时宜的。在某些农村地区，村规民约的制定权不是掌握在村民手中，而是由村主任、村支书等少数几个人擅自决定的，村民根本无从参与；村规民约的许多内容也与国家法律的基本原则和精神相违背，比如外嫁女不享有父母财产的继承权，畜生吃庄稼打死不陪等等；村规民约的惩罚机制过于苛刻，比如有的村规民约对于违反计划生育而超生的村民扣粮拆房，有的甚至发生扣留人的事件[6]，严重侵害村民的财产权利和人身权利，这会阻碍农村社会治理法治化进程，必须予以改进。

(二)村规民约体系的重构

农村社会治理法治化事业，不能仅仅依靠正式的国家法律，因为农村社会本身的特点，许多事务是国家法律所无法触及的。许多复杂的社会关系是国家法律所无法调整的，在这样的情形下，我们必须重视农村本土的法治资源——村规民约，利用现有资源实现农村社会治理的法治化。但是，传统的村规民约存在许多问题，我们必须改进传统村规民约，重构传统村规民约的体系，使其更加适应法治化的要求，在农村社会治理法治化事业中发挥重要作用。

传统村规民约体系的重构，最重要的是要处理好村规民约与国家法律之间的关系，减少甚至避免两者的冲突。而这其中的关键，就是要使村规民约和国家法律在农村社会治理法治化中找到适合自己的位置。他们在自己的位置各司其职，在自己应该存在的领域发挥最大的作用，而不能肆意超越自己的权限去干涉不属于自己管辖的事务。只有这样，才能使农村社会治理法治化事业顺利进行。

国家法律在农村社会治理法治化事业中的位置应当是村规民约的后盾，是村规民约的监督者和保障者。农村社会情况复杂，其治理自有其特点，一般是以村规民约为依据的。村规民约是根据本地农村实际情况，并经过村民共同商议制定的，它必然是最契合农村社会发展实际，最符合村民生产生活和解决纠纷的需要的。这一点，是国家法律所不能企及的。国家法律可以对村规民约的制定划定一个合法的范围，甚至可以给予一定的指导，但是不能直接强行介入村规民约的具体制定工作中[7]。只有这样，才能既保证村民的自治热情，保证村民自治的属性和成果，又确保村民自治是在国家法律范围内的合法自治。

而村规民约的位置应该是沟通农村社会和国家法律的桥梁。在传统封闭的农村社会中，村民之间的利益结构和阶层结构比较单一，而且与外界的联系和接触不多，村规民约只在一村范围内发生效力，不需要过多与外界规范接触就能解决本村内部的纠纷和矛盾。但是，随着城镇化的推进和市场经济的发展，农村经济体制和社会结构处于转型期，农村社会成员阶层和利益分化导致矛盾激化[8]。而且，农村社会逐渐对外开放，与外界交流和联系增多，摩擦和纠纷也增多，传统的村规民约明显无法适应现代农村社会的发展。因此，村规民约必须与时俱进，紧跟农村社会发展形势，适时做出调整。这其中最重要的调整就是开放其封闭的体系，增加与外界的联系和接触，接受合法合理的改变，融入现代法治理念，实现与国家法律的对接。一方面，村规民约与农村社会联系紧密，可以将农村社会治理法治化的具体诉求反映给国家法律，另一方面，将国家法律对农村社会治理法治化的要求传达给农村社会，使双方能够在交流中实现和谐共处，共同推进农村社会治理法治化建设。

农村社会治理是一个动态的过程，因此，村规民约和国家法律找到合适自己的位置还不够，这两者必须实现良性互动，才能适应农村社会的动态发展。两者之间的良性互动应该体现在以下几方面：

首先，在某些方面，国家法律要给村规民约保留一定的自治空间。在中国农村社会纠纷解决的通常途径中，村规民约只关注村庄集体秩序与村民个体之间关系的恢复，只是“以维护村落整体利益、维护村落整体秩序为目的”，与此相对，国家法律是普适性的，对特定群体心理认同的考虑显然要比该特定群体自身生活中形成的习惯性规约要弱[9]。因此，村规民约得到多数村民的认同，故根据村规民约解决纠纷的结果往往更能获得众人接受。有些村规民约，尽管从国家法律角度来看似乎并不合法，但是村民对国家法律大多不了解也不认同，按照村规民约处理更能保持农村社会的和谐[6]。因此，在处理农村社会的利益关系或有关冲突时，我们应该充分尊重村民的自治权力，承认在处理村内事务时在一定程度上适用当地的习惯。特别是对于那些与现代法治理念没有根本矛盾并被村民普遍认可、接受的民间习惯，国家法律应当为其保留自治空间，而不能简单机械地予以否定[6]。如果在农村社会各项事务中都严格适用国家法律，机械地否定与国家法律不符但没有根本矛盾的村规民约，而国家法律又无法解决某些具体问题，这就容易造成农村社会治理的空白，破坏农村社会秩序。

其次，国家法律应当适度接纳村规民约，吸收其合理内核。在农村社会，国家法律的权威和被接受度低于村规民约，其中一个重要原因就是国家法律总是让村民觉得高高在上，不接地气。因此，在农村社会治理法治化这个特定的背景下，可以考虑让国家法律在一定程度上“入乡随俗”，将我国传统村规民约中的诚信理念、善良风俗、以礼治国等精华深入国家法律中，这进一步完善国家法律的不足。更为重要的是，吸纳村规民约精华之后的国家法律更易为农村社会所接受，从而提升村民的法律意识和观念，促进农村社会治理法治化事业[10]。

最后，村规民约应当允许国家法律的渗透，按照现代法治原则和精神完善自己。第一，必须规范村规民约的制定程序。在有些农村，村规民约并没有按照国家法律规定的程序制定，而是由村主任、村支书等少数人拍板决定，村民根本就不知情；在有些农村，村规民约是由政府按照一定标准统一制定以后下发的[7]，在这样的情况下，村民只有接受的义务而没有决定的权利。这也是基层自治中村民参与度不高的重要原因。因此，按照现代民主法治精神，在村规民约的制定中必须保证村民的参与权和话语权。政府倡导的法治是自上而下推行的，村民处于被动接受的状态，只有保证村民的参与权和话语权，才能使法治转化为村民自下而上的行动，让村民全程参与并有权做出决定，这样制定的村规民约才能真正代表村民意志和利益，使村规民约能够更好地得到村民的支持与遵守。

第二，必须与时俱进，使村规民约的内容符合法治要求。传统村规民约主要是由一些习惯组成的，有些内容比较迂腐，甚至明显违背现代法治精神，比如有些边远山村中还保留着对不“贞”妇女“浸猪笼”的做法。对于明显违背现代法治精神的内容，应该予以剔除[11]。

第三，必须规范和约束村规民约的执行权。在某种程度上，村规民约就是一村之中的法律，它规范村民的行为，甚至可以对村民违反村规民约做出处罚，而处罚的执行是比较随性的，没有一定的标准，有时可能会导致同犯不同罚[5]；而有的处罚执行是比较严苛的，可能会侵犯村民的人身自由权和生命健康权。这是明显不符合国家法律规定的。对于村民的违法犯罪行为，村规民约没有处罚权限的，不得擅自处理，必须移交权力机关处理。

四、结论

传统村规民约具有存在的合理性基础，对于规范村民行为，维护农村社会秩序发挥着重要作用。但是，它毕竟是游离于国家法律之外的民间法，存在一定问题，尤其是与国家法律之间存在冲突。在农村社会治理法治化事业中，想要利用现有的村规民约推进农村社会的法治化进程，就必须实现传统村规民约与国家法律之间的良性互动，既在一定程度上为村规民约保留自治空间，又要是村规民约向国家法律靠拢，按照现代法治精神完善自己，以适应农村法治建设的需要，与国家法律共同促进农村社会治理法治化事业。

参考文献：

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[11] 张明新.从乡规民约到村民自治章程[J].江苏社会科学，2006(4)：20-28.

(责任编辑黎尚健)

Village Regulations and Rural Social Governance under the Rule of Law

ZHU Xiao-ling

(College of Law, East China University of Political Science and Law, Shanghai, 200042, P.R.China)

Abstract:As a kind of informal governance system, village regulations have a long history and its rationality. It has played huge role in regulating the behavior of the villagers, solving the rural disputes, maintaining the rural social order and so on. And in some rural areas it still has great importance in social governance. Village regulations, however, is a kind of spontaneous rules of order. Its main contents are morality and habits, so there is conflict with state law. Especially, the requirement of governing the country according to law and governance of the rural society under the rule of law presents a major challenge to the traditional village regulations. In the context of the rule of law, how to find their own position, how the traditional village regulations continue to exist in modern society under the rule of law and play their roles is an important issue the rural society governance must face.

Key words:village regulations; the rule of law; system reconstruction

作者简介：朱晓玲,女，浙江海宁人，华东政法大学法律学院研究生。

收稿日期：2015-10-15

中图分类号：D923

文献标识码：A

文章编号：2095-3798(2016)01-0091-05