加快行政审批前置中介服务改革

吴津

[摘要]目前在建设工程领域。依附于前置行政审批的中介服务存在的乱象直接影响了行政效率。其原因主要为：法律关系的模糊造成了政府和企业的职责不清；建设工程管理制度缺乏综合性、系统性；城市规划编制不够精细，技术标准更新不及时等。应在准确定位前置中介服务法律性质的基础上，对前置中介服务的实施主体、实施措施及责任等方面进行深入改革。

[关键词]建设工程 行政审批 前置中介

[中图分类号]D035.1 [文献标识码]A [文章编号11004-6623（2016）01-0069-05

一、前置中介服务事项的实施情况

目前在我国建设工程领域，除部分相对简单的建设项目外，如建筑面积3000平方米以下或单层工业厂房等，一般的建设项目通常会涉及2～3项行政审批的前置中介服务，部分大型建设项目在设计阶段所涉及的行政审批前置中介服务事项达到20～30余项。有的中介服务事项在总的建设项目中虽然占比不高，但在特定建设领域中比例却很高，如职业病危害预评价，全部工业类建设项目都需要开展此前置事项。其中环境影响评价、雷击风险评估、交通影响评价、职业病危害预评价等四个事项使用频率最高，本文以这四个事项为例，分析前置中介服务事项的实施情况。

（一）法律依据

前置中介服务事项法律依据各不相同，既有来源于法律、法规的授权，也有来源于行政机关制定的规范性文件。如在四个事项中，对建设项目环境影响评价事项的规范最完善，不仅在《环境保护法》中有原则性规定，而且在2002年颁布的《环境影响评价法》中专门用一章的篇幅对建设项目的环境影响评价的主要内容予以明确规定；交通影响评价事项根据行政法规《道路交通安全法实施条例》授权设立，但未对管理办法和程序，尤其是具体实施评价的主体没有加以明确，而是由各地县级以上人民政府制定具体的实施性规范；雷击风险评估事项根据国家气象局颁布的部门规章《防雷减灾管理办法》授权设立，由各级地方气象主管机构组织进行行政区域内的雷击风险评估工作，但未对管理权限、程序和具体实施评估的主体加以明确，由各地气象主管机构制定具体的实施性规范。

（二）办理流程

经调查分析发现，设定上述四个前置中介服务事项的规范性文件对具体的操作流程和方式的规定并不明确。首先，表现为对负责评估报告的编制主体的规范不统一。如《环境影响评价法》和《职业病防治法》明确规定由建设单位负责提交评估报告；而在《防雷减灾管理办法》中只规定了地方气象主管机构负责防雷装置的设计审核，防雷装置检测机构负责出具检测报告，但没有明确防雷装置检测机构负责出具检测报告是经气象主管机构的要求还是建设单位的申请。而在实践操作中，都是由建设单位参照管理部门公布的办事指南委托中介机构编制评估报告，开展评估工作。

其次，每个事项的办理程序也各不相同，繁简不一，如关于雷击风险评估，一般由建设单位委托中介机构编制评估报告，评估报告即为后续政府管理部门的审批依据；关于交通影响评价，建设单位除了委托中介机构编制报告外，还需要组织专家进行评审或论证，经评审或论证后成为后续审批依据；关于环境影响评价，建设单位委托中介机构编制报告，报告完成后递交政府管理部门，由政府管理部门组织专家进行评审，评审通过后予以审批。经管理部门备案或审批后成为后续审批依据。关于职业病危害预评价，建设单位首先需要委托中介机构编制报告并组织专家评审论证，完成后递交政府管理部门。管理部门收到论证报告书后再次组织专家进行评审，评审通过后予以备案或审批。经备案或审批后成为后续审批依据。

（三）办理时限

一般由建设单位和中介机构通过双方合同约定办理时限，但具体办理时限会受建设项目的用途、规模、规划、设计及所在地域的文化、社会、经济等各方面因素的制约和影响，通常情况下，每项中介服务事项的报告编制时间为3～5周左右，比较复杂的项目会长达3～5个月，若再加上专家论证会及其他因素（如公众的参与等）影响，所需时间会更长。另外若建设项目所涉及的中介服务事项较多，而各个事项之间的协调不顺畅，也会增加整体的办理时间。

（四）收费标准

在梳理的四个中介服务事项中，环境影响评价收费系参照原国家环保总局2002年规范性文件中的政府指导价执行，至今没有作过调整。其他三项的收费标准没有相应的规范性文件明确规定，由中介机构与建设单位自行协商价格，参考依据是中介服务机构向地区价格主管部门提交的备案文件或中介服务行业的参考性文献②中确定的价格，一般以建筑总面积或总投资额来计算费用。通常情况下，一项中介服务事项的费用从数万元至数十万元不等，如某公共建筑建设项目，其前期手续办理过程中涉及到的中介服务事项近10项，累计支出相关的评估、评审、评价、审查等费用近300万元，约占项目总投资金额的1%左右。

二、前置中介服务事项存在的问题

（一）前置中介服务事项的主体定位不清晰，不明确

首先，委托中介机构开展编制评估报告活动的主体不明确。现行的相关规范性文件对评估文件的编制主体的规定并不统一，有的甚至没有明确的规定。在实践操作中，往往都是建设单位参照管理部门公布的办事指南委托中介机构编制评估报告，开展评估工作。其次，由于前置中介服务由政府部门强制要求建设单位委托中介机构开展，政府部门却又对其评估、评审活动不放心，转而增设了政府审查环节，继而在中介服务责任主体中增加了本不应增加的行政主体。

（二）前置中介服务事项的设立不完善，事项过多过滥

主要体现在：首先我国前置中介服务事项的设立没有统一标准，也没有统一程序或机构进行管理，各个领域都可以发文设立，从而导致事项过多过滥。其次相关法律法规对设立的前置中介服务事项的适用范围的规定不完善，表现为：适用范围不明确。哪些建设项目需要提供前置中介服务的评估，哪些不需要，没有统一明确的标准，导致只要有些许关联，就要开展评估，为评估而评估的问题突出；适用范围不科学。如开展交通影响评价的标准比较低，导致绝大多数项目都要做这项前置评估评审。第三存在重复论证、反复论证的现象。如即使同一区域不同建设项目的基础数据与计算结果基本一致或可参照，但每个项目仍需分别做评估，且每个项目的技术评估报告、专家审查意见等都如出一辙，导致相关资源的浪费，不仅增加了建设单位的负担，还一定程度上损害了评估评审的有效性。另外前置中介服务事项之间还会产生冲突，给企业造成困惑。

（三）前置中介服务事项的实施程序不科学，重形式轻实效

首先目前各类前置中介服务事项的办理流程各不相同，部分中介服务事项在操作中往往按照规定套路走程序，走形式，既影响了后续行政审批的办理步骤，又耗时费力，导致无法实现预期的行政管理和控制目标。其次由于前置中介服务事项的评估评审报告由建设单位委托中介机构编制，属于民事法律行为，其编制程序、编制期限、编制文件的质量等无法通过行政措施加以约束和控制，从而对后续的行政审批产生一定影响。

（四）前置中介服务事项的责任对象不明确，责任无法落实

由于前置中介服务的实施主体定位不清晰，且没有建立明确的责任承担机制，导致相应的责任对象不明确，责任追究无法落实。首先大部分的评估评审事项都是由建设单位委托中介机构编制评估报告，由行政管理部门进行审核或再召开专家评审会进行评审。如果一个通过审批的项目事后被发现不可行或产生未预计的结果，其相应的责任应该由谁承担，怎样承担，谁有权追责，追责的程序等问题在现行法律法规中没有明确。实践中政府部门往往会将责任推给中介机构或建设单位。其次对于参加专家评审会的专家，法律上并没有将这些拥有专门知识的专家视为主体，更无从对其相关权利、责任加以规定，法律对这一“隐形主体”缺少必要的责任约束机制。

三、前置中介服务事项存在问题的原因分析

（一）前置中介服务的法律关系模糊

前置中介服务的法律关系混乱是导致各种问题的重要原因。建设单位作为建设项目的实施主体，如果其在某一特定设计方面需要专业中介机构为其提供优化设计、提高质量、降低成本等方面的增值服务，那么其委托中介服务属于纯粹的民事行为，应当按照市场法则来运行。但如属于政府监管的职责而通过让建设单位委托中介服务来达到行政管理目的的话，那么由建设单位的委托和支付费用是否合适，以及中介服务机构开展中介服务能否达到公正性、客观性和准确性等，这些都导致了政府责任与市场自由的边界不清晰，也难以达到预期的管理目的。前置中介服务的性质，究竟应属于建设单位的市场行为，还是政府通过行政管理方式对市场进行监管的行为，没有清晰的界定，从而导致其中政府、企业、市场和中介机构各自的法律地位、责任和义务没有理顺，政府管理社会的行政行为同建设单位与中介机构之间的民事行为混淆在一起，法律关系变得复杂模糊。

（二）建设工程管理的综合性、系统性和科学性不够

目前，我国对建设工程设计管理的管辖权界定尚不清晰，各类管理制度以各行业部门规范为主，缺乏制度的综合性、系统性，行政管理的科学化水平不高。具体为：首先国内建设工程管理从项目设计、施工到验收、运营的全过程，涉及多个行业管理部门，政府管理的综合性不够；在管理制度设计上，各行业管理部门不是按照建设项目的一般规律，而是从自身管理角度出发制定相关规范，导致建设工程管理相关规范散见于各项法规，缺乏系统性的整合。其次各个行业管理部门在审核建设项目所涉及的多个中介服务事项时，缺少协调和沟通的平台，导致各自为政，互相推诿，在一定程度上影响了中介服务事项的办理及后续审批程序的开展。再次行政部门及审批人员的专业化管理水平不够。调研发现，有部分前置审批中介服务事项的产生，源自于行政部门及审批人员在相关领域的技术专业化水平无法跟上市场发展的要求，于是就将该事项的技术性审查转移给社会承担，建设单位也认为是在为政府担责，是政府转嫁的负担。

（三）城市规划不够精细导致前置中介服务的设立目的发生偏差

建设项目行政审批前置中介服务制度的设立目的，应是对建设项目可能存在的公共利益、公共安全等方面的危害予以评估，进行经济社会效益及环境效益等损益分析，从而确保建设项目符合公共利益的要求。但目前我国部分建设工程领域行政审批前置中介服务的设置不是出于维护公共利益的目的，而是为了解决城市总体规划与专项规划之间不协调的问题。现实中，由于城市发展速度远远超过了现有的规划控制，各专业管理部门制订专项规划的滞后及与规划管理部门缺乏沟通等问题，使详细规划缺乏统筹考虑，对区域内相关项目的建设缺乏具有指导意义的技术管理指标和控制要求，从而导致了当规划不完整或规划之间产生矛盾时，通过设置专项评估评审、专家论证事项来加以弥补解决。

（四）建设工程管理技术标准不完善，更新不及吋

首先前置中介服务的一个重要功能，是当某个领域的技术标准和规范不清晰或者未明确时，通过技术研讨和专家分析的方式，鉴定建设项目超出现有规范标准进行设计及实施的可行性。实践中由于行业技术标准规范的完善和更新不够及时，就出现对不同项目在同一技术类型上超出规范标准的设计内容进行重复论证、反复论证。其次对超出规范标准的设计没有相应的处理机制，也没有及时更新到现有的技术标准中。如国内一家企业使用了德国的设计，因为和国内标准不一致，导致前后花了一年时间和国内的专家沟通解释。

另外规范和保障中介机构的公平、公正、公开也是当前管理机制中的一大困局。由于建设项目涉及的行政审批前置中介服务机构资质各有不同，存在事业单位、国有企业、民营企业及民办非企业等不同形式，其资质的审批部门与中介服务过程的监督管理部门又分设在不同层级，对一些违法违规问题的发现处置起来常常遇到程序性障碍，从而阻碍了中介服务行业的监督、管理、自律体系的健全和发展。

四、深化前置中介服务事项

改革的思路和建议

改革前置中介服务，首先必须明晰前置中介服务的法律关系，才能确保前置中介服务在主体定位、主体责任、操作措施等方面进入正确的法制轨道。同时，还必须在规划编制、技术标准、工作机制、诚信体系、审批人员专业化水平、信息化手段等多方面实行配套改革，以取得理想的改革效果。

（一）明确界定前置中介服务事项的法律关系与性质

明确界定行政审批前置中介服务的性质，准确区分政府管理社会的行政行为同建设单位与中介机构之间的民事行为是开展此项改革的前提和基础。前置中介服务既然是为政府的行政审批提供的技术性咨询服务，因此其本质上是政府行政审批的一部分，具有鲜明的行政法律关系特征，应由政府承担全部职责。在实践操作中，当某些建设工程的设计技术比较复杂，且政府部门不具备专业技术审查能力时，可由政府部门委托相关专业技术机构开展前置中介服务，提供技术咨询服务，其法律性质应当是政府购买社会服务。而企业为了提升自身建设项目设计质量或优化设计内容的技术性事项，由企业自主委托相关机构开展技术评估，政府部门不再干预，不作为政府行政审批的前置条件。

（二）规范政府购买行政审批前置中介服务行为

对确需由政府购买的前置中介服务，应当建立规范化的实施制度。如：建立登记与公开制度。确需通过政府购买社会服务的方式开展专业技术性评估、评审、分析的，应当由法律、行政法规或国务院决定明确设置，其它规范性文件一律不得设置，并依法进行登记并公开。实行目录化管理。应当制定前置中介服务事项的目录清单，不得在目录之外实施前置中介服务。鼓励各级政府和部门在确保管理有效的前提下，以其他方式替代前置中介服务，以提高行政效率。经审查认可的技术性论证结论应当纳入技术标准和规范，杜绝重复论证。规范操作性管理措施。对确需保留的行政审批前置中介服务事项，应当制定中介服务事项所涵盖的具体实施制度，服务事项的结论（如评审报告、评估报告等）所能解决的技术问题以及其承担的法律责任。

（三）探索管理方式创新，不断提升科学化管理水平

1.规划先行，实现区域规划与前置中介服务事项的统筹融合。首先应在坚持总体规划先行和切实提升总体规划统筹兼顾的平衡效用原则的基础上，在相关区域开展前置中介服务事项的评审，并将其纳入区域规划中。其次将建设项目的评估评审的编制整合到区域评估评审中，即可在土地出让合同中体现评估评审事项的区域要求，建设单位则按照出让合同开展项目的设计、施工等，不必再进行相关事项的评估评审。行政部门可以通过后续的监管实现行政管控，从而在根源上淡化和取消针对项目个体的审批以及审批前置的中介服务事项，提升整体的规划控制水平。

2.标准替代，进一步清理与提升行业标准与规范。结合行政审批标准化建设，建立科学统一的技术审查规范和标准库，通过三个同步来实现：一是统一公开同步，通过统一的平台建立跨部门统一的专业规范标准库，以及将技术服务机构的评估报告及政府部门的评审报告予以实时全文公开；二是实时更新同步，对于规范与规范之间的不一致、矛盾甚至冲突加以实时解决、实时更新，对于通过购买中介服务取得的一些参考技术要求或结论，定期进行规范修编或更新；三是技术发展同步，对新技术、新材料、新工艺予以积极支持和发展，将成熟的新技术及时纳入标准规范中，实现与新技术发展同步。

3.综合评审，推进前置中介服务事项的归口管理。在技术审查规范和标准库的数据系统建设的基础上，加快构建跨部门的综合审查平台。通过平台，申请单位只需提供一次设计资料及相关数据，由综合审查平台合并开展前置中介服务事项审查或发派给不同的中介服务机构在后台运转，开展对项目不同类型的技术评估工作，以提升评审效率，加强对前置中介服务事项的监管。

4.政府履职，提升行政管理部门的专业技术能力。着眼增强行政审批队伍“依法行政、改革创新、廉洁自律、服务社会”能力，从根本上促进审批效率和服务质量的提升，研究建立一套行政审批人员“培训、考核、管理和激励”的专业化管理长效机制。逐步加强战略性人才储备，保障政府部门具有足够的专业技术能力和水平开展工作，从而在根源上保障建设项目的质量与安全。另外还应该深化前置中介服务的配套改革，如加强诚信体系建设。促进行业发展与行业自律。提高信息技术的深入应用。

（责任编辑：廖令鹏）