区域性整体脱贫需要四维动力机制支撑

赵玉　牟永福　张健

[摘要]“环境友好”硬约束与“连片”、“特困”双重困境，使区域性整体贫困的解决需要全方位、强力度的“四维”动力机制支撑。“四维”动力机制包括中央政府的宏观调控机制、特困地区的自我发展机制、生态受益地区的生态补偿机制，以及贯穿始终起决定作用的市场机制。中央政府、特困地区、生态受益地区三方合力，特惠政策与市场机制联手提升连片特困地区自我发展能力，促进其经济社会发展与人口资源环境的协调共赢。

[关键词]区域性整体贫困 四维动力机制 宏观调控机制 自我发展机制生 态补偿机制 市场机制

[中图分类号]C913 [文献标识码]A [文章编号]1004-6623（2016）01-0095-06

近年来，党和政府把扶贫工作摆到更加突出的位置，大力度、宽领域、多层次向前推进。从2011年到2015年，中央财政专项扶贫资金从272亿元增长到467.45亿元，几乎翻了一番。十八届五中全会提出了全面建成小康社会新的目标要求，其中在扶贫领域的目标为：我国现行标准下农村贫困人口实现脱贫，贫困县全部摘帽，解决区域性整体贫困。

本文提出“环境友好”硬约束与“连片”、“特困”双重困境，使区域性整体贫困的解决必需全方位、强力度的“四维”动力机制支撑。这里的“四维”动力机制是指中央政府的宏观调控机制（含扶贫开发和纵向生态补偿）、特困地区的自我发展机制、生态受益地区的横向生态补偿机制以及贯穿始终、起决定作用的市场机制。机制核心是连片特困地区经济发展的临界需求；内在机理是（中央政府、特困地区、生态受益地区）三方合力发展，特惠政策与市场机制联手推动；机制目标是大幅提升连片特困地区自我发展能力，促进其经济社会发展与人口资源环境的协调共赢。

一、宏观调控机制

四维动力机制的原动力来源于中央政府的宏观调控。宏观调控机制是推动四维动力机制良性运转的“发动机”。所谓宏观调控机制是指中央政府将政策扶持与市场机制有机结合，对连片特困地区实施扶贫开发政策，以强力推动连片特困地区经济社会和生态环境的良性互动、协调发展，着力缩小连片特困地区与其他地区的发展落差。连片特困地区资源优势的发挥和限制因素的突破都有赖于中央政府宏观调控机制。中央政府的宏观调控机制分为四个层面：人力资源政策、财税政策、产业政策以及特惠政策。

（一）人力资源政策，保障连片特困地区对“最活跃的生产要素”的需求

早在2006年10月，《中共中央关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》明确要求：健全国家统一的职务与级别相结合的公务员工资制度，规范地区津贴补贴标准，完善艰苦边远地区津贴制度。但时至今日地区间收入差距仍呈加大趋势。县域经济本就位于区域经济的低梯度地区，而特困片区的县域更是成为极低梯度地区，极度缺乏对各类专业技术人才和创新人才的吸引力。环首都贫困县流传着“翻过一座山，工资翻三番”的说法，北京自然对周边贫困县的人力资源产生了强有力的虹吸效应。这种单向的人力资源流动在贫困地区和发达城市之间极为普遍。

《中国农村扶贫开发纲要（2011—2020年）》明确规定：引导大中专毕业生到贫困地区就业创业。对长期在贫困地区工作的干部要制定鼓励政策，对各类专业技术人员在职务、职称等方面实行倾斜政策……带领贫困群众脱贫致富有突出成绩的村干部，可按有关规定和条件优先考录为公务员。但据调查，该项政策在绝大多数贫困地区并未落到实处，而且很难落到实处，因为大家都是“长期在贫困地区工作的干部”，政策无从倾斜。公务员考录主要比拼的是文化知识、应试能力以及社会关系，但这三方面显然都不是村干部的优势。且往往由于贫困地区的设施环境、收入水平和就业创业等发展机会远不如大中城市，诸多大中专毕业生宁愿在大中城市漂着，也不愿回贫困地区就业创业。现行人力保障和加强基层组织建设等政策措施的力度，远不足以与市场机制下人力资源外流力量相抗衡。源于此，人才外流是贫困地区普遍面临的严重问题，是制约贫困地区自我发展的关键瓶颈，也必是今后中央政府支持连片特困地区发展的政策着力点。

（二）财税政策，助力连片特困地区摆脱生态和经济的双重压力

一方面，缩小地区间基本公共服务和发展水平差距需要调整财税政策。公共服务差距既根源于各地经济发展水平和与之密切相关的政府可用财力的差距，又会以乘数效应加剧各地经济发展水平和政府可用财力的差距，从而使特困地区陷入靠自身力量难以自拔的贫困陷阱。公共服务水平的落后，严重削弱了特困地区的自我发展能力。

另一方面，弱化生态功能区地方政府追逐GDP的动力，也需调整财税政策。生态功能区与连片特困地区有很大交集。结合《六盘山区等11个集中连片特殊困难地区分县名单》和《国家重点生态功能区名录》进行统计，国家重点生态功能区范围内的436个县级行政区中，有251个属于连片特困县，占57.6%。而贫困往往是生态破坏难以杜绝的诱因，是生态建设乏力的根源。尽管，2014年中组部出台《关于改进地方党政领导班子和领导干部政绩考核工作的通知》，明确提出政绩考核“不简单以GDP论英雄”，并强调“对生态脆弱的国家扶贫开发工作重点县取消地区生产总值考核，重点考核扶贫开发成效。”但事实上，“扶贫开发成效”的两个重要衡量指标——扶贫产业发展情况、贫困人口就业增收情况，都与当地的经济发展状况密切相关。而且，在“分灶吃饭”的财税体制下，不发展经济，则地方政府可用财力匮乏，无钱搞设施建设、无钱发展公共事业，甚至因无力提供配套资金而坐失好项目，进而使当地发展境况雪上加霜。要让地方政府从根本上弱化追逐GDP的动力，归根结底是调整财税政策，增加对连片特困地区的转移支付、增加生态建设投入和生态补偿。只有让连片特困地区既“绿起来”又“富起来”，才能真正实现人与自然的协调发展和区域之间的协调发展。

事实上，连片特困地区与发达地区的巨大发展差距在很大程度上源于其地理区位、资源禀赋的差别和与之相适应的区域功能定位、区域发展战略及适用政策的不同。近期，特困地区提高公共服务水平、经济发展水平和生态建设能力都离不开中央政府的大力支持。从当前区域发展的巨大差距看，中央政府用于缩小区域发展差距、实现公共服务均等化的财政转移支付手段，不仅是必须的，而且要进一步加大力度。

（三）产业政策，着力培育连片特困地区的自我发展能力

若没有产业支撑，连片特困地区的区域经济发展和扶贫开发都只是空谈。但连片特困地区的产业发展恰恰面临着：原有传统产业难以满足区域经济社会发展和居民就业增收的需要；容易招商引资的产业不符合国家产业政策和区域功能定位；符合国家产业政策和区域功能定位的绿色产业、新兴产业难以招引的窘境。

2014年中央扶贫开发工作会议，提到要组织实施10项重点扶贫开发工作，其中8项涉及的是基础设施和公共事业，仅2项工作属于产业发展：一是特色产业增收，包括养殖、种植、林下经济、花卉苗木培育、设施农业等增收项目。二是乡村旅游扶贫。

但是，农业生产极易受气候条件、市场供求左右，即使在平原地区，如果不是规模化种养业，也仅能解决温饱问题，难以实现增收致富。而且，从诸多案例可以看出，丰产未必丰收。农业的规模化、产业化发展，一定要对其复杂性、长期性和风险性有足够认识和对策措施。农业的弱质、低效天性决定了农业无论在经济发展、财源建设还是在农民增收方面，都难以起到稳定的支柱作用。

连片特困地区一般海拔很高、地形复杂、气候恶劣，这样的地理气候条件更不适合农业生产。还有些地区生态功能很重要或者生态很脆弱，政策要求退耕、退牧。此外，连片特困地区中很多地方属于交通不便、山穷水恶，甚至连饮水都成问题的深山区、高寒区，这类地区的旅游资源也不可寄予厚望。如果仅仅把发展种养业、旅游业作为扶贫开发产业，效果难如人意。因此，连片特困地区产业政策的着力点不宜锁定在种养业、旅游业，而应放眼于能为贫困人口提供就业岗位的所有产业项目，大力支持工商等非农产业发展。只有非农产业才能实现富民与强县的双赢，才能使贫困人口摆脱“靠天吃饭”的命运，才能使扶贫事业突破“因灾返贫”的困境。

（四）特惠政策，引导、激活市场机制的关键性制度安排

没有中央政府特惠政策的引导、激活，连片特困地区的市场机制难以充分发育。中央政府宏观调控机制是引导、激活市场机制、使之在资源配置中真正发挥决定性作用的关键制度安排。连片特困地区的发展不可能不依靠中央政府的扶持，但也不可能永远依赖中央政府的扶持，只有市场机制，才能从根本上增强连片特困地区的“造血”功能——自我发展能力。

我国的经济发展历程证明，市场机制这只“看不见的手”能否发挥作用，能发挥多大作用，在很大程度上要看政府这只“看得见的手”给它多大空间和自由度。众所周知，如果没有经济特区的特殊政策和优惠措施，就没有深圳、珠海、汕头、厦门、海南五大经济特区的发达繁荣。而环京津贫困带的长期存在，以及京津与河北交接地区明显存在的经济发展水平边界突变现象，也从反面证明了“看得见的手”对“看不见的手”的强大引导作用。

毋庸讳言，区域发展战略及政策偏好，是区域发展差距日益加大的重要体制根源，客观上使得其他地区输在了政策这条起跑线上，使得贫困地区处于先天不足、后天又营养不良的双重困境。

而市场机制的趋利性，导致贫困地区永远不会是市场机制的宠儿。如果没有政府的帮扶、政策的支持，贫困地区将永难摆脱贫困。政府要想让贫困地区实现自我发展、融入市场经济大循环，就必须首先在政策上给予大力支持，引导市场资源的注入。

二、自我发展机制

四维动力机制要想真正四轮驱动，必须依靠连片特困地区的自我发展机制，这是四维动力机制的着力点。在四维动力机制中，无论是进一步强化中央的宏观调控机制，建立完善生态受益地区的生态补偿机制，还是调动激活市场机制，其最终都是着力于完善连片特困地区的自我发展机制，提升连片特困地区的自我发展能力。

（一）人口自我发展机制

人口自我发展机制的具体路径可以是，贫困—提振精神、接受教育（职业技能教育、高等教育）—劳务输出帮就业、政策扶持助创业—带动家庭脱贫、反哺家乡经济发展。

思想教育：帮助贫困人口转变意识，提振精神。大中城市及城镇的市政建设、产业发展、社会事业发展，为农村文化素质低的劳动力提供了大量的就业岗位，只要身体健康、智力正常、吃苦耐劳、不怕脏累，是不愁没工作的。而只要在城镇找份工作，就不难达到国家的脱贫标准，实现自己的脱贫愿望。然而部分贫困人口确实存在较严重的等、靠、要等思想，不愿离开家到外地寻求出路。因此，人口自我发展机制的形成首先需要通过宣传教育，激发他们脱贫致富的动力。

职业教育：帮助贫困人口掌握技能，提高收入。扶贫开发工作的实践证明：教育水平对贫困人口的就业和收入有显著影响。一技之长，对于提高贫困人口的自我发展能力，拓宽就业或创业空间，提高收入水平，进而打破贫困的代际传承，都具有不可替代的作用。因此，要实现贫困人口的稳定脱贫，必须改变贫困地区科教文化落后的现状，提高贫困人口就业和创业等自我发展能力。

政策扶持：帮助贫困人口完成学业，提升素质。各级政府应通过发展助学贴息贷款、奖学金、无偿救助等形式，帮助贫困家庭的大学生顺利完成学业，不让这些孩子因贫困而错失高等教育机会，以此打断贫困的代际传承。针对特困地区人才严重流失的现状，建议将发放“艰苦边远地区津贴”的政策惠及连片特困地区，用于补助贫困地区各类管理人才和技术人才，提高特困地区的人才吸引力，稳定和壮大人力资源队伍。

（二）产业自我发展机制

连片特困地区产业自我发展机制的具体路径可以是，连片特困—转移支付资金、特惠政策—改善生态环境、投资环境—引进市场资源，政府资金与社会资本合作（PPP模式或BOT模式）—实现生态建设产业化、产业发展生态化。具体的扶贫产业发展方式可分为以下几类：

现代农业链条式发展之路。连片特困地区多为一产比重较高的区域，在主导产业选择时应首先研究其农业关联度。在实现规模化的同时，注重深加工、高附加的链条式发展。这不仅是增加农产品附加值的需要，更是应对农产品阶段性供过于求等市场风险的必要策略。

生态建设产业化发展之路。生态功能区应充分利用当地独特的生态环境优势，着力发展林区旅游产业。同时，注重林间、林下资源的开发利用，发展种养结合的有机生态循环经济，以及商品林基地建设、园林绿化和生态治理项目承接等绿色产业，逐步建立和完善生态型经济支撑体系。

传统产业转型升级之路。兼顾经济发展和环境保护，通过对原有市场资源的整合优化以及财政、金融、科技等方面的新资源注入，来改造升级传统工业项目、创造绿色CDP，对于特困地区尤为重要。

劳务输出产业化发展之路。通过完善劳务信息服务网络、整合培训资源、打造劳务品牌、创建劳务输出基地、签订劳务输出订单等系列举措，变散兵游勇式的“出门打工”，为有规模、有组织的劳务输出产业。

三、生态补偿机制

生态补偿机制是四维动力机制良好运行的助推器。生态效益的外溢性决定了生态受益地区可以便捷地享受生态功能区提供的有形或无形的生态建设成果。因此，生态功能区周边的生态受益地区应成为国家生态补偿的必要补充和生态功能区经济社会发展的有力助推器。

（一）可有效缓解生态功能区生态和生计的矛盾

按照《全国主体功能区规划》的要求，重点生态功能区要限制大规模高强度的工业化城镇化开发，原则上不再新建各类开发区和扩大现有工业开发区的面积，已有的工业开发区要逐步改造成为低消耗、可循环、少排放、“零污染”的生态型工业区。可见，一方面，重点生态功能区面临着工业发展被严格限制、政府财源和农牧民收入锐减的困境；另一方面，重点生态功能区除和其他地区一样承担着实施行政管理、提供基本公共服务、落实各项民生政策、促进区域经济社会发展和居民就业增收等基本行政职责和必需的财政开支之外，还肩负着保护修复生态环境、引导超载人口生态移民和相应的移民区建设等政治任务及其衍生的财政支出。

（二）可很好地协调其与生态保护政策的错位

就国家重点生态功能区的普遍情况看，生态保护与经济发展、民生改善之间远未实现协同联动、良性互动，甚至在短期内很大程度上制约了生态功能区的经济发展和民生改善进程。生态补偿政策与生态保护政策在执行时间、执行区域、执行力度等方面的严重不合拍、不对等，已成为诸多生态功能区发展落后、甚至连片特困的政策根源。“改善民生”是我国全面改革开放和全面建设小康社会的宗旨，生态功能区必须将生态保护和改善民生统筹谋划，绝不能顾此失彼。

而部分生态供给地区与生态受益地区之间在行政地位方面的不平等，导致其话语权缺失，更加剧了生态补偿的难度。存在这种情况的典型区域是环京津贫困带（属燕山—太行山连片特困地区）与京津之间。中央政府要求京津给张承地区生态补偿的政策执行力，与其要求张承地区供给京津生态产品时的政策执行力相比，有天壤之别。同时，各地对地方公益林的补偿标准差距也很大，东部地区明显高于中央对国家级公益林补偿标准，而西部地区则大多低于中央补偿标准。由此，公益林补偿标准的差距又成为不同地区之间经济发展水平差距、财政支付能力差距和农户收入水平差距的缩影和助推器。

（三）有利于形成中央统一的生态补偿制度

正如生态建设和环境保护不能等、靠生态功能区的自觉、主动，而必须借力于中央政府强力约束、甚至严厉惩戒一样，生态补偿也不能等、靠生态建设受益区的自觉、主动，不能依赖市场的自发调节，而必须由中央政府出台具有量化指标和硬性约束的强制生态补偿政策及相关法规。

但是，由于森林、草原等绿色生态效益的公益性、外溢性、无形性等特点，很难从技术方面界定“谁受益”，甚至难以计算生态功能区的经济损失或机会成本，因此，也很难在政策法规方面明确“谁补偿”，更难以计算合理的补偿额度。因此，生态补偿主要还是源于中央政府对生态功能区的纵向补偿。即在除贫困地区和生态功能区以外的全国范围内征缴生态建设税，再按照《2012年中央对地方国家重点生态功能区转移支付办法》以财政转移支付形式，通过二次分配给各生态功能区以生态补偿。

在兼具自然保护和重点生态环境保护功能的贫困地区，应优先适用生态补偿政策，加大补偿力度，拓展补偿途径，完善补偿机制。统筹考虑国家生态建设、生态功能区的产业开发和经济发展、关停企业的损失和转产及其职工失业补助和再就业问题、农牧民尤其是贫困人口生计等一揽子问题。生态补偿的资金额度应由象征性、随意性向保底型、需求型转变：即损失多少补偿多少，需要多少支付多少。只有这样，才能确保生态功能区保持或加大经济社会发展水平和生态建设力度，才能真正实现“生态保护、经济发展和民生改善的协调联动”。

四、市场机制

四维动力机制设计的出发点和落脚点是促进市场发育和激活市场机制。虽然在这一过程中，必需由中央政府、省政府给予长期、大量的政策和财力支持，但政策和财力供给的初衷和目标都在于激活市场机制的调节作用、引导市场资源的注入，而绝非政府无限期、无限量的投入。

连片特困地区政策低效的根源在于政府在政策、财物等资源的供给中，没能很好地实现与市场机制的有机结合，没能充分调动市场资源。比如，政府在扶贫公共设施建设和扶贫产业项目发展中，单纯要求下辖各级政府和贫困村、村民提供配套资金，没有充分发挥社会资本或龙头企业的作用，以致事倍功半，效益低下，甚至由于配套资金不足而致使项目难以落地。

由于特困地区的基础设施建设、公共事业发展、生态建设、扶贫产业项目发展都需要大量的物力、财力投入，而地方政府可支配的资源极为有限，因此，行政主导下的生态补偿存在一些“不公平”现象是难免的，而生态补偿往往流于形式，忽略对具体损失的量化，难以实现公平。就不同区域之间的生态补偿来看：不论是新安江流域生态补偿机制，还是京津对其上水上风地区的一些补偿，都难以避免“生态受益区觉得补偿够多了，而生态功能区却仍承受着巨大损失”的双亏困境。因此，即便是当前行政主导的生态补偿机制，也应该运用市场机制来降低治污成本、提高生态建设效率、完善生态补偿机制。当前，理论界和地方政府正在加紧研究和建立高效、公平的绿色低碳交易市场，致力于实现资源使（取）用权交易、排污权交易、排碳权交易等生态补偿机制的市场化运作和量化补偿，以确保生态保护和建设工程涉及的地方政府、企业和居民的可持续发展，扭转因生态建设而致贫的局面。

（责任编辑：垠喜）