保障房异地建设的金融支持

罗成

[摘要]本文从湾区经济理论和实践相结合的角度、探析了产业空间置换对深圳湾区城市发展战略的作用与贡献。作为房地产金融新模式，湾区城市发展基金能够帮助深圳在周边诸市建设保障性住房，满足深圳住房市场需求，为其产业发展腾出新空间。本文探讨了湾区城市发展基金异地建设保障房的必要性、可行性以及对应路径。并给出了相应的政策建议。

[关键词]湾区城市发展基金 湾区经济 保障房异地建设 房地产金融

[中图分类号]F832 [文献标识码]A [文章编号]1004-6623（2016）01-0089-06

深圳要建成世界一流湾区城市，人才是关键要素。但是，高房价不利于吸纳人才，而房产用地也挤占了产业发展空间，有可能成为产业和城市可持续发展的桎梏。有鉴于此，遵循湾区城市发展规律，创新金融工具，设立湾区城市发展基金（TheBay Area City Development Fund，BACDF），探索保障性住房异地建设新模式，有助于深圳吸引和留住人才，推动创新创业，置换产业空间，从而实现深圳的可持续发展。

一、湾区城市发展基金的缘起、定义与作用

湾区城市发展基金缘起于湾区城市，而湾区城市又是湾区经济的延伸。湾区经济是一种开放型经济形态，具有开放的经济结构、高效的资源配置能力、强大的集聚外溢功能与发达的国际交往网络等鲜明特点，而有利的湾区地形、世界级城市群以及开阔的海洋通道是其标准配置。湾区经济是世界经济一体化与区域经济协作的产物，大致经历了港口经济、工业经济、服务经济与创新经济四个阶段，而其所涵盖的湾区城市演变也大致遵循这一发展规律。当前，东京、纽约、旧金山、粤港澳是世界经济版图中的四大湾区，总体情况见表1。

作为粤港澳大湾区的一个核心节点，深圳已发展成为世界先进制造中心，以金融业和信息产业为主导的现代服务业也在不断提升深圳的城市竞争力。为建成世界一流湾区城市，深圳向外拓展产业空间势在必行，而湾区城市发展基金能为空间拓展提供有力支持。

湾区城市发展基金由深圳市政府财政出资成立，国开行贷款、并向保险公司或其他金融机构融资，投资于异地保障性住房及其相关配套项目等。湾区城市发展基金由专业机构进行投资、管理与运营，获得的收益通过利息、股利或其他方式分配给投资者。一般而言，深圳市政府不干预基金的日常事务，主要行使决策权与监督权，并保障投资者利益。从金融形式来看，湾区城市发展基金具有PPP与REITs的某些特点，是一种混合型的金融创新工具，如图1所示。

湾区城市发展基金旨在发挥深圳的产业与资本优势，利用周边城市的领地空间为深圳建设保障房，用于满足深圳常住人口的住房需要，吸引和留住深圳产业发展所需要的人才，推动产业转型升级，实现城市可持续发展，也有助于实现深圳与周边诸市的合作共赢。

二、设立湾区城市发展基金的必要性

（一）湾区城市发展基金能够解除人才的住房之忧，使之安居乐业

高房价不利于提升深圳的城市竞争力。一是房价上涨过快增加了创新成本，不利于形成创新驱动的经济发展方式。创新需要人才，而人才安居乐业需要基本的住房保障，高房价迫使人们逃离深圳，从而给深圳的城市创新带来了严重的挑战。二是高房价推高了劳动力成本，兼之用地成本飙升，企业利润空间被迅速压缩，迫使大量企业外迁，造成产业空心化，由此降低了城市竞争力。三是推高了生活服务业成本，导致城市建设的中坚力量被迫出走，由此侵蚀了深圳的可持续发展的根基。

另一方面，从房价绝对值、房价收入比、租售比等指标来看，深圳房价也远高于正常值，甚至高于纽约、东京与硅谷等世界一流湾区城市。

以房价绝对值来衡量，深圳房价从2009年初的170万上涨至2015年9月的310万元（约合50万美元），几乎翻了一番，年均增长率超过10%，高于同期深圳的经济增长率。2015年初，创新城市美国硅谷独立屋（面积一般在250～450平米）平均售价116万美元，以单位面积衡量，深圳房价高出硅谷60%以上。以房价收入比（住房价格/城市居民家庭年收入）来衡量，正常标准约在4～6之间，考虑到发展中国家的原因，合理的房价收入比以6～8为宜。图2显示，2009～2015年，深圳房价收入比接近20倍，约为正常值的3倍。同期硅谷房价收入比约在12～14之间，深圳也远远高于硅谷。以租售比（房价/租金）来衡量，通用的合理租售比值约在1：120—1：160之间，而深圳这一比值约在1：400～1：500之间，同期硅谷租售比约在250～350之间，深圳租售比超出硅谷约50%，远远高出合理标准。

因此，要保障深圳未来的城市竞争力，必须控制房地产价格的过快上涨；更重要的是，使城市建设和发展所需要的人才免于高房价的冲击。湾区城市发展基金一方面能够在一定程度上抑制房价过快上涨，一方面能够在很大程度上保障人才安居乐业，从而促进创新创业，由此才能拓展深圳的产业发展空间，促进深圳城市的可持续发展。

（二）湾区城市发展基金能够培育金融新业态，提升深圳的金融中心城市地位

湾区城市发展基金属于房地产金融范畴。作为一种新金融业态的新模式，湾区基金将在中国的房地产业从“重资产”转向“轻资产”的发展中发挥重要作用。湾区城市发展基金的先期投入是深圳市的财政资金，且是最后撤回出资和分配收益者，实际上就是政府资助或担保，由此保障了投资者的利益，具有兜底保障性质。湾区基金聘用金融专业机构负责运营和管理，以售房价款、租金、商业开发收益等保障投资的盈利性和安全性，以债券、资产转让等方式来实现投资的流动性，因而能够实现安全性、收益性和流动性的平衡，是保障性住房较适宜的融资工具。因而湾区基金能够推动房地产业从传统的“重资产”模式转型为“轻资产”模式。

湾区城市发展基金能够促进房地产业的转型升级，推动房地产金融迅速发展，从而推动深圳经济发展，由此进一步巩固、提升深圳金融中心城市的地位。根据预测，如果湾区城市发展基金引领房地产金融业成长起来，到2020年将占到深圳金融业增加值的1/5，以2015年上半年深圳金融业增加值1160亿元为准，假设增长率为12%，届时深圳房地产金融将为深圳贡献850亿元的产值，约占2020年深圳GDP的2.66%。

（三）实现GDP倍增计划，提高地均产出，进一步拓展深圳的产业发展空间享土地资源，进行房地产、物业开发与商业活动，满足深圳产业发展所需要的人才的住房需求、以及深圳常住人口的住房需求。

之所以要将服务于深圳产业发展的附属产业转移至周边诸市，这是根据不同类型城市用地的产出比较得出的结论，深圳各区的地均产出证实了这一点，具体情况如表2所示。

表2显示，以低附加值产业、生活与住房为主的各区，地均产出较低。因而把这些低附加值产业和服务于深圳产业发展的附属产业转移至周边诸市，有利于调整深圳产业布局，为高附加值产业腾出更多的发展空间，从而提高了地均产出，也能为深圳到2020年实现GDP翻一番提供了有利条件。相对而言，这些附属产业对周边诸市则是高地均产出与高收益的，因而乐于接受。因此，设立湾区城市发展基金，推行基金化运作模式能够实现住宅与产业空间的异地置换，拓展产业发展新边疆，促进深圳实现更高能级发展。

2009～2014年，深圳GDP从0.82万亿元增至1.6万亿元，基本上实现了倍增，这一倍增计划得以实现主要得益于深圳经济特区一体化，从而为深圳产业发展拓展了空间。到2020年，为了实现GDP倍增计划，深圳有必要调整、优化产业布局和城市功能，深圳市的土地空间主要是产业用地，进一步提升深圳单位面积产值。这就要求深圳把服务于产业发展的生活、居住等附属产业向区域外转移。湾区城市发展基金到周边诸市购买或与其共

（四）遵循湾区城市发展规律，深化区域协作，贯彻建设一流湾区的城市发展理念

湾区经济发展是从低级阶段向高级阶段跃升，湾区城市演变也大致遵循这一发展规律。粤港澳湾区是中国综合实力最强、开放程度最高、经济最具活力的区域之一，具备世界一流湾区经济的良好条件，而深圳是粤港澳湾区的一个核心节点。当前，深圳基本形成先进制造业、现代服务业的现代产业框架体系，高新技术、金融、物流、文化等已成为深圳的支柱产业，占GDP的比重超过60%。其中，金融业发展尤为突出。2014年深交所IPO总额位居全球第二；2015年1～6月，金融业实现增加值1160.51亿元，约占同期深圳GDP的15.4%，金融业实现税收1142.4亿元，约占总体税收的1/3；深圳在全球金融中心中的地位也在稳步上升。2015年年3月发布的第17期全球金融中心指数（CFCI）中，深圳的全球总排名第22名，在大陆城市中的排名仅次于上海。

金融等支柱产业的快速发展得益于深圳产业发展空间的拓展，自2010年启动特区一体化以来，深圳优化了产业布局和城市功能，特区获得了又一轮的高速增长。但是，随着特区扩容效应逐渐下降，以及产业布局和城市功能进一步优化空间的缩小，要实现2020年深圳市GDP翻一番，以及引领粤港澳一体化与建成世界一流湾区城市，产业空间置换与向外延伸城市空间势在必行。这就要求深圳必须深化与周边诸市的区域协作。深圳土地资源有限，要集中发展金融、高新技术与高端服务业，提高单位面积的产出；而东莞、惠州等周边城市的土地资源丰富，如能为深圳提供产业发展的“后勤”服务，即为深圳市提供保障性住房等项目用地，则将大幅度增加周边诸市的GDP，提升其土地资源价值，从中获取更高的收益。因此，深圳与周边诸市的区域协作是双赢的结局。

三、设立湾区城市发展基金的可行性

十八届三中全会明确提出建立住宅政策性金融机构，这为设立湾区城市发展基金提供了政策依据，深圳应该利用政策、资金、创新等优势，先行先试房地产金融。

（一）釆行基金化模式，锁定财政投入，实现成本可控

设立湾区城市发展基金，采取基金化运作模式，投资异地保障性住房建设，可以锁定财政资金的投入，实现成本可控；同时，也能吸引深圳周边的东莞、惠州等市参与产业空间置换中来，因为土地开发能提升其土地资源的价值；此外，生活与居住在东莞、惠州等“飞地”上的深圳常住人口，也能为周边诸市带来消费红利。

设立湾区城市发展基金锁定财政投入在于，基金是明确约定了权利和义务的资本运作方式，只有首期是财政出资，其他资金完全采用市场化模式募集。因此，一是基金化运作能够有效避免深圳财政资金无限投入于外地，不会造成财政投入的无底洞。这种有限的财政投入能够有效解决服务于深圳产业发展的人才住房需求，即解决了深圳“夹心层”的保障性住房需求，预期收效相当显著。二是基金化运作可以减少市政府的管理压力。市政府相关部门只要进行必要的管理和监督，就能达到预期目的。三是基金化运作使湾区基金具有可持续性。专业的基金管理团队开展专业的资本运作，而项目建设则由基建公司负责，这样分工明确，权责利归属得当，能够有效推进住房和物业等发展。四是基金化运作能够实现基金增值，其可以收购轨道交通两旁的土地资源，进行更多的物业开发与房地产开发，因而增值迅速。

（二）实行财政支持，调动社会资本，确保合理收益

湾区城市发展基金由深圳市财政出资（200～300亿元）设立，此后不再投入财政资金，财政出资的资本收益只有在其他权益所有者都得到利益补偿和分配后，才能得到补偿和剩余收益。因此，湾区基金具有财政支持基础和保障投资者利益的功能。湾区基金成立后，吸引国开行、保险机构、以及其他金融机构等低成本资金注入，最终可能撬动3000～4000亿元资本，因而具有强大的资本杠杆运作功能。因此，基金具有很强的调动社会资本的能力。

湾区城市发展基金在深圳的周边诸市购买土地，一部分用于公共交通的附属物业开发，一部分用于房地产以及相关配套项目开发，其中房地产项目中有相当一部分是保障性住房，比例应在30%—50%之间，其他是商品住宅。基金公开招标开发商进行相关项目开发，完工后基金公司负责销售商品住宅和分配保障性住房，最后移交给物业管理公司，后者负责收取租金以及其他物业收益，转交基金管理公司分配给各个投资者。因此，基金能够保证合理收益，有效调动社会资本。

湾区城市发展基金异地建设保障房收益较高，风险小，这为银行保险等社会资本提供了良好的投资机会。首先，安居型商品房的保本微利属性为社会资本的投入提供了较好的收益保证；其次，未来保障房供应将从户籍人口向常住人口覆盖，其具有很强的规模经济效应，进一步保证了投资收益；再次，商品住宅占有多数比例，与保障房相配套的大量商业设施和物业资产，能够生成高利润现金流，又为社会资本的投入提供良好收益。因此，政府在确保轨道交通等相关规划和公共设施建设能够有效衔接到位的前提下，保障房、交通物业、商品住宅等项目具有很强的吸纳社会资本参与的能力。

（三）湾区基金坚持TOD模式，实行滚动开发，实现持续运营

借鉴香港和东京TOD的成功经验，积极推进深莞惠交通运输一体化，推动编制城际重点交界地区土地资源整合规划和专项规划。以大运量、高效率、环境友好的轨道交通为骨干，延长4号线至东莞，或新建轨道交通线路至东莞和惠州，配合步行及地面公交接驳，大幅削减市民出行对地面交通和私家车的需求。在进行土地开发时，坚持以轨道交通车站为中心，进行高密度的商业、写字楼、住宅等综合开发，使住房、就业集中在车站吸纳范围内，使周边土地价值最大化。

由此可见，TOD为土地利用与开发提供了条件，即在公交线路的沿线，尤其在站点周边土地高强度开发住宅、商业与物业，如此能及时回收资金，实现资金的滚动利用。湾区城市发展基金应通过先期对规划发展区的用地以较低的价格征用，导人公共交通，形成开发地价的时间差，然后，出售基础设施完善的“熟地”，基金则从土地升值的回报中回收公共交通的先期投入，实现了基金的保值增值，这就为保障房的可持续开发奠定了基础。

（四）实现多方共赢，推进深圳与周边诸市的经济一体化

湾区城市发展基金符合深圳与周边诸市的房价、人均GDP差距拉大的客观事实，因而能够促成深圳与周边诸市合作，实现成本可控。2009～2015年，深圳与东莞、惠州的房价比分别从2.6和3.6上升至3.3和4.9，分别增加了0.7和1.3。从人均GDP来看，深圳从2009年的9.47万元增至15.06万元，约增加了5.6万元，东莞和惠州则分别从5.41和3.59万元增至7.07和6.38万元，分别增加了1.66和2.79万元，远低于深圳的同期增量。

人均收入快速增长的深圳人到东莞、惠州等周边诸市买房更为合算，而周边诸市为深圳提供住宅建设用地，其土地增值更多，由此增加了收入，因而是共赢格局。因此，在保障性住房问题上，深圳与周边诸市利益休戚与共，这为推进深圳与周边诸市的经济一体化奠定了良好的基础。

四、具体政策建议

（一）建立区域专项工作协调机制

异地筹建保障房涉及利用异地土地资源问题，其立足点关键在于深莞惠区域协作。深莞惠区域协作有着充分的政策依据和相关文件的支持和推动，《珠三角地区改革发展规划纲要》、《深莞惠规划一体化合作协议》、《深莞惠区域协调发展总体规划（2012-2020）》、《推进珠三角一体化2014-2015年工作要点》、《实施珠三角规划纲要2015年重点工作任务》等文件为其提供了政策指导，也为深莞惠三市政府进行省级层面的政策协调及市际之间沟通提供了良好的合作基础。建议在现有的三市党政联席会议机制的基础上，三方政府就此项工作建立专项工作协调机制，实现此项工作的三市牵头部门能够直通协调。确保在现有区域合作政策依据和文件的基础上，实现跨区域土地、交通、公共设施建设等相关规划能够有效衔接。同时在地块取得、保障房政策及产权管理等相关具体政策方面能够协调一致，为具体项目的推进落实提供政策上的保证。

（二）成立跨部门专题工作小组

深圳市应成立涵盖住建、规划、发改、财政、交通、城建等在内的跨部门专题工作组，为基金的设立和具体项目的顺利实施提供政策制度和规划支持。根据各行政部门职责，工作组可再细分为具体专题小组，如征地协调联合小组、交通网络规划小组、规划建设小组、监督管理小组和运营分配小组等，负责相关政策的研究工作和具体工作方案的制订工作。为保证此项工作的有效推进，建议把此项工作纳入实施深圳市年度工作任务中，把其作为工作要点中的一项具体工作内容来推进。

（三）做好发起设立湾区城市发展基金的筹备工作

一是突出基金设立的财政资金的引导作用。利用财政资金的引导作用和政府的协调作用，充分吸引社会资源，解决保障性住房发展瓶颈。这是因为利用异地土地资源必须在省级层面上协调土地规划、交通规划、公共设施建设等相关政策的制定和衔接工作，对这种协调能力的要求决定了必须由政府出资引导，同时，保障性住房的公共品属性决定了相关项目须由政府参与投资来完成，设立基金就是其中一种有效方式。二是建议政府把设立基金，探索保障性住房异地建设工作的研究与推进纳入实施深圳市年度工作任务中，作为工作要点中的一项具体工作内容。三是建议在退出阶段退出方式的选择原则是尽快回笼资金，确保循环使用。

（四）加强深莞惠政府之间的协调和磋商，规划具体项目工作方案事宜

基金成立后，可由市住建部门牵头，协调本市相关部门和东莞、惠州相关部门，就具体项目的落实制定相关工作方案，并经相关政府部门确认后实施。具体项目的实施将根据具体工作方案启动进行，主要工作如下：

一是地块的取得。若按照当地的供地方式取得地块，则不存在什么问题。若采用深圳当前做法（定房价、竞地价；定地价，竞房价），则涉及到当地没有义务适用深圳政策让渡地价利益的问题。建议可以采取按照当地政策正常取得地块，由深圳另行向项目开发主体补贴差额地价。二是分配及产权管理。在分配问题上仍可按照当前保障性住房分配方式，问题是当前保障性住房分配后十年不可上市交易的产权管理政策如何与当地政府产权管理政策相协调。三是建议由深圳和项目所在地的周边城市政府联合出台相关文件，就住房产业基金建房地块取得方式（包括地价补贴）、保障房申请对象、保障房产权限制（包括相关职能部门的配合）、法律责任追究等予以规范和确定。

（责任编辑：垠喜）